폐기물관리법 제14조 제8항 제7호 위헌소원

청 구 인주식회사 ○○ 대표이사 이○○ 대리인 법무법인 소백담당변호사 황정근 외 2인 당해사건대법원 2019두60394 대행계약해지등처분취소

폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제14조 제8항 제7호는 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 2012년경부터 매년 김해시와 ‘생활폐기물 수집ㆍ운반 및 가로청소 대행계약’과 ‘대형폐기물 수집·운반 대행계약’을 체결하고, 김해시 ○○읍, ○○면, ○○동 일대에서 생활폐기물 및 대형폐기물의 수집ㆍ운반 등의 업무를 수행하면서 김해시로부터 대행료를 지급받았다. 나. 청구인은 김해시의 2018년 ‘생활폐기물 수집ㆍ운반 및 가로청소 대행 용역’과 ‘대형폐기물 수집ㆍ운반 대행 용역’에 관한 공개경쟁입찰에 참여하여 김해시 ○○읍, ○○면, ○○동 일대의 폐기물 대행처리업체로 선정되었다. 이에 따라 청구인은 2017. 12. 27. 김해시와 계약기간을 2018. 1. 1.부터 2018. 12. 31.까지로 정하여 ‘2018년 생활폐기물 수집ㆍ운반 및 가로청소 대행계약’과 ‘2018년 대형폐기물 수집ㆍ운반 대행계약’을 각각 체결하고, 그에 따라 폐기물 수집ㆍ운반 업무 등을 수행하였다. 다. 청구인의 대표이사 이○○은 2016. 9. 5. ‘청구인이 김해시와 생활폐기물 수집ㆍ운반 등 청소대행 용역계약을 체결하여 김해시로부터 매년 청소대행 도급비로 수억 원 상당을 지급받는 것을 기화로, 청구인의 재정상태가 적자였음에도 불구하고 주주총회 결의나 정관에 따른 절차를 거치지 아니하고 2012. 9.경부터 2014. 12.경까지 청소대행 도급비에서 일정 금액을 임의로 회사의 주주들에게 배당하고(업무상배임), 2013. 2. 7.경 회사 자금을 개인적인 용도로 임의 소비하였다(업무상횡령)’는 공소사실로 기소되었다. 제1심법원은 2016. 11. 25. 위 공소사실을 모두 유죄로 인정하고 이○○에게 징역 6월, 집행유예 2년을 선고하였고(창원지방법원 2016고단2815 판결), 이에 대한 이○○의 항소와 상고가 모두 기각되었다(창원지방법원 2017. 9. 13. 선고 2016노3302 판결, 대법원 2018. 1. 25. 선고 2017도15662 판결). 라. 위 형사사건이 확정되자 김해시장은 2018. 3. 28. 청구인에게 ‘생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자가 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약과 관련하여 횡령 및 배임 행위로 징역 6월에 집행유예 2년의 형을 선고받았다’는 사유로 폐기물관리법 제14조 제8항 제7호에 근거하여 청구인을 3년간(2018. 1. 25. ～ 2021. 1. 24.) 계약 대상에서 제외하는 처분을 하였다. 마. 청구인은 창원지방법원에 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2019. 8. 22. 청구가 기각되었고(창원지방법원 2018구합51049), 이에 항소하였으나 2019. 11. 27. 항소가 기각되었다[부산고등법원 (창원) 2019누11333]. 청구인은 상고하였고(대법원 2019두60394), 상고심 계속 중 폐기물관리법 제14조 제8항 제7호 중 ‘생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약 시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약과 관련하여 제6호 각 목에 해당하는 형을 선고받은 후 3년이 지나지 아니한 자’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2020. 3. 2. 그 신청이 기각되었다(대법원 2020아512). 이에 청구인은 2020. 3. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 위에서 본 바와 같이 폐기물관리법 제14조 제8항 제7호 중 일부에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 결과적으로는 폐기물관리법 제14조 제8항 제7호의 내용 전체를 다투고 있으므로, 심판대상을 위 조항 전체로 확정함이 타당하다. 이 사건 심판대상은 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제14조 제8항 제7호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 아래와 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제14조(생활폐기물의 처리 등) ⑧ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 생활폐기물 수집ㆍ운반을 대행하게 할 경우에는 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 7. 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약 시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약과 관련하여 제6호 각 목에 해당하는 형을 선고받은 후 3년이 지나지 아니한 자는 계약대상에서 제외하여야 한다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약(이하 ‘대행계약’이라 한다)과 관련하여 형사처벌을 받기만 하면 구체적인 사안의 개별성과 특수성을 고려하지 아니하고 무조건 3년 간 계약대상에서 제외하고 있는데, 이는 합리적인 이유 없이 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자(이하 ‘대행자’라 한다)에 대하여만 가장 가혹한 방식으로 계약 제한을 하는 것이다. 또한, 심판대상조항은 행위자의 행위 책임을 법인의 탓으로 돌릴 수 없거나 그러한 행위로 인하여 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하지 않은 경우, 또는 행위자의 법률위반 행위와 관련하여 선임ㆍ감독상의 주의의무를 게을리하지 않은 경우에는 법인에게 책임을 물을 수 없다는 단서를 전혀 두지 않고 있다. 그럼에도 불구하고 대표자의 범죄행위에 전혀 가담하지 아니한 법인까지도 심판대상조항의 적용대상으로 삼는 것은 법인의 직업수행의 자유를 과도하게 침해하는 것이다. 4. 판단 가. 대행계약 해지 및 계약대상 제외 제도 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 ‘시장등’이라 한다)은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 하는데, 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 위 처리를 대행하게 할 수 있다(폐기물관리법 제14조 제1항, 제2항). 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제14조 제8항 제6호 각 목에 의하면, 시장등은 대행자(법인의 대표자를 포함한다)가 대행계약과 관련하여 ① 형법 제133조(뇌물공여 등)에 해당하는 죄(이하 ‘뇌물공여죄등’이라고 한다)를 범하여 벌금 이상의 형을 선고받은 경우, ② 형법 제347조(사기), 제347조의2(컴퓨터등 사용사기), 제356조(업무상의 횡령과 배임) 또는 제357조(배임수증재)에 해당하는 죄(형법 제347조 및 제356조의 경우 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 제3조에 따라 가중처벌되는 경우를 포함한다. 이하 모두 합하여 ‘사기죄등’이라고 하고, 뇌물공여죄등과 사기죄등을 합하여 ‘대상범죄’라고 한다)를 범하여 벌금 이상의 형을 선고받은 경우(벌금형의 경우에는 300만 원 이상에 한정한다)에는 지체 없이 대행계약을 해지하여야 한다. 그리고 대행계약 시 대행계약과 관련하여 위 구 폐기물관리법 제14조 제8항 제6호 각 목에 해당하는 형을 선고받은 후 3년이 지나지 아니한 자는 계약대상에서 제외하여야 한다(심판대상조항). 나. 입법연혁 대행계약 해지 및 계약대상 제외 제도는 폐기물관리법이 2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정될 때 도입되었다. 도입 당시에는 ‘대행자가 대행계약과 관련하여 뇌물 등 비리혐의로 700만 원 이상의 벌금형을 선고받은 경우’를 대행계약의 해지 및 계약대상 제외 사유로 규정하고 있었다(위 법률 제14조 제8항 제6호, 제7호). 그 동안 대행자가 지방자치단체와 장기간 반복적으로 수의계약을 함으로써 매년 대행료가 과도하게 상승하거나 지방자치단체와 대행자 간의 유착비리가 발생하고 청소서비스의 질이 저하되는 등의 부작용이 나타났기에, 대행자에 대한 정부와 지방자치단체의 관리ㆍ감독권을 강화함으로써 청소행정의 공정성과 투명성을 높이고자 대행계약의 해지 및 계약대상 제외 제도를 도입한 것이다. 그 후 폐기물관리법이 2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되면서 앞서 본 것처럼 대행계약의 해지 및 계약대상 제외 사유에 해당하는 죄명이 보다 구체화되었고 선고형 기준도 ‘700만 원 이상의 벌금형’에서 ‘벌금 이상’(뇌물공여죄등) 또는 ‘벌금 300만 원 이상’(사기죄등)으로 구체화 및 강화되었다. 이는 대행계약의 해지 및 계약제외 대상을 명확히 규정하고, 그 대상이 되는 벌금형의 하한을 낮춰 제재의 실효성을 확보하고자 한 것이다. 다. 쟁점 (1) 심판대상조항은 시장등이 대행계약 시 대행계약과 관련하여 폐기물관리법 제14조 제8항 제6호 각 목에 해당하는 형을 선고받은 후 3년이 지나지 아니한 자는 계약대상에서 제외하여야 한다고 규정하고 있다. 이로 인해 청구인과 같이 그 대표자가 대행계약과 관련하여 위 조항 각 목에 해당하는 형을 선고받은 경우에는 그로부터 3년 간 대행계약을 체결할 수 없게 되므로, 심판대상조항이 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다. (2) 청구인은, 대표이사의 횡령, 배임행위를 근거로 법인인 청구인을 계약대상에서 제외하는 것은 청구인이 하지 않은 행위를 이유로 청구인에게 불이익을 주는 것이므로 자기책임의 원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 법인은 기관을 통하여 행위하므로 법인이 대표자를 선임한 이상 그의 행위로 인한 법률효과는 법인에게 귀속되어야 하고, 법인 대표자의 범죄행위에 대하여는 법인 자신이 자신의 행위에 대한 책임을 부담하는 것이므로(헌재 2010. 7. 29. 2009헌가25등; 헌재 2020. 4. 23. 2019헌가25 참조), 이 사건에서 자기책임의 원칙은 문제되지 아니한다. 라. 직업수행의 자유 침해 여부 (1) 심사기준 헌법 제15조에 의하여 보장되는 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함하는 직업의 자유를 뜻한다(헌재 2002. 11. 28. 2001헌마596 참조). 그런데 직업수행의 자유가 보장된다 하더라도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 불가피한 경우에는 이를 제한할 수 있고, 이 경우 직업선택의 자유에 비하여 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능하다. 물론 이러한 경우 그 수단은 목적달성에 적절한 것이어야 하고, 또한 필요한 정도를 넘는 지나친 것이어서는 아니된다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1345 참조). (2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 생활폐기물의 수집ㆍ운반 업무는 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리와 밀접하게 관련되어 있어 공공성이 높으므로, 위 업무가 공정하고 투명하게 처리되도록 하여야 할 필요성이 크다. 그런데 그 동안 대행자가 지방자치단체와 장기간 반복적으로 수의계약을 하면서 매년 대행료가 과도하게 상승하거나, 지방자치단체와 대행자 간의 유착비리가 발생하거나, 청소서비스의 질이 저하되는 등의 문제점이 발생하였다. 이에 심판대상조항은 대행계약과 관련하여 대상범죄를 범한 자를 일정 기간 동안 대행계약 대상에서 제외함으로써 생활폐기물 수집ㆍ운반 업무의 공정성, 적정성을 확보하고 대행계약의 성실한 이행을 담보하며 대행자의 독과점, 지방자치단체와의 유착 등 문제를 해소하고자 한 것으로, 그 입법목적이 정당하다. 그리고 대행계약과 관련하여 대상범죄를 범하여 일정 정도 이상의 형을 선고받은 후 3년이 지나지 아니한 자를 계약대상에서 제외하도록 한 것은 위 입법목적을 달성하는 데 기여하는 수단으로서 수단의 적합성도 인정된다. (3) 침해의 최소성 (가) 심판대상조항은 임의적 제재가 아닌 필요적 제재의 형식을 취하고 있고, 그 계약대상 제외 기간을 재량의 여지없이 일률적으로 3년으로 규정하고 있다. 그러나 뇌물공여죄등은 지방자치단체와 대행자 간의 유착과 그에 따른 장기간의 수의계약을 유발하여 생활폐기물 수집ㆍ운반 업무의 공정성 및 적정성을 정면으로 저해하는 범죄들이고, 사기죄등은 기망행위를 통한 대행료의 부당 산정이나 대행자의 재정건전성의 악화를 초래함으로써 대행료의 불필요한 상승과 청소서비스의 질 저하에 큰 영향을 미치는 범죄들이다. 따라서 대행계약과 관련하여 뇌물공여죄등을 범하여 벌금 이상의 형을 선고받았거나, 사기죄등을 범하여 벌금 300만 원 이상의 형을 선고받은 경우라면, 그 경위나 행위태양, 과거의 범행 횟수 등과 관계없이 생활폐기물 수집ㆍ운반 업무의 공정성 및 적정성을 매우 중대하게 침해하였다고 볼 수 있다. 나아가 앞서 보았듯이 생활폐기물 수집ㆍ운반 업무의 공공성이 높은 점, 대행자에게 지급되는 비용은 지방자치단체의 예산에서 지출되는 점, 그 동안 지방자치단체와 대행자 간의 유착비리 등 문제점이 발생하였던 점, 폐기물관리법이 2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되기 전에는 심판대상조항이 적용되는 선고형의 기준이 ‘700만 원 이상의 벌금형’이었으나 제재의 실효성이 적어 그 기준을 현행과 같이 강화하게 된 점 등을 고려하면, 대행계약과 관련하여 대상범죄를 범한 경우에 대한 강력하고 명확한 제재를 통하여 대행자들이 경각심을 갖게 하고, 그와 같은 범죄로 인해 지방자치단체가 입게 될 피해를 미연에 방지하여야 할 필요성이 크다. 따라서 심판대상조항이 대행계약과 관련하여 대상범죄를 저질러 일정한 형을 선고받은 경우 재량의 여지없이 3년간 계약대상에서 제외되도록 규정하고 있다고 하더라도 이를 과도한 제재라고 보기는 어렵다. (나) 생활폐기물 수집ㆍ운반 업무의 공정성, 적정성을 확보하고 대행계약의 성실한 이행을 담보한다는 입법목적을 달성하기 위해서는 대행계약과 관련하여 대상범죄를 범한 자를 일정기간 동안 계약대상에서 제외하는 것이 가장 효과적인 수단이다. 일반적으로 대행자의 영업구역이 정해져 있어 각 영업구역별로 대행자가 될 수 있는 업체가 많지 않고, 대행자로 선정될 경우 그로 인하여 얻을 수 있는 영업이익이 상당히 큰 경우가 많다는 점을 감안할 때, 대상범죄를 범한 자들에게 대행계약 대상이 되는 것은 허용하되 대행자 선정 과정에서 감점 등 일정한 불이익을 주는 방법이나, 과징금ㆍ과태료를 부과하는 방법 등은 그 제재의 효과가 미약하여 심판대상조항만큼 입법목적을 달성할 수 있다고 보기 어렵다. (다) 심판대상조항은 ‘대행계약과 관련하여’ 대상범죄로 일정한 형을 선고받을 것을 요구하고 있어 대상범죄를 범하였다 하더라도 대행계약과 관련성이 없는 경우는 계약제외 대상이 되지 않는다. 대법원은 『‘생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약과 관련하여’ 저지른 범죄행위에 해당하는지 여부는 폐기물관리법의 내용과 체계, 폐기물관리법 제14조 제8항의 입법취지, 대행계약 해지 및 계약대상 제외처분 제도의 목적, 생활폐기물 수집ㆍ운반 업무의 성격 및 국민생활에 미치는 영향의 정도 등을 종합하여 판단하여야 하고, 해당 범죄행위가 대행계약 체결 또는 이행에 즈음하여 저질러지고 범행결과 대행자 또는 대행법인의 재정건전성을 해하거나 청렴성을 훼손하기에 이른다면, 대행계약의 적정성, 공정성과 성실한 이행을 해할 염려가 있어 계약대상으로 삼는 것이 부적절하게 되므로 이에 해당하게 된다.』라고 하여(대법원 2020. 11. 12. 선고 2019두60394 판결), 심판대상조항의 ‘관련성’을 판단하는 기준을 제시하면서 구체성과 개별성을 도모하고 있다. 심판대상조항에 따른 계약대상 제외도 무한정 지속되는 것이 아니라 3년의 기간 동안 한시적으로 이루어진다. 나아가 대행계약 대상 제외 처분을 받는 당사자는 사전에 그 처분에 대한 의견을 제출할 수 있고(행정절차법 제27조 제1항), 처분이 이루어진 이후에는 그 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수도 있다. (라) 심판대상조항은 그 적용대상을 법인의 대표자를 포함하는 대행자 본인의 범죄행위로 일정한 형을 선고받은 경우로 한정하고 있어, 법인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원 등의 범죄행위로 일정한 형을 선고받은 경우는 그 적용대상에서 제외된다. 그리고 앞서 보았듯이 법인 대표자의 범죄행위에 대하여는 법인 자신이 자신의 행위에 대한 책임을 부담하는 것이다. 즉, 더 이상의 감독기관이 없는 대표자의 행위에 대하여 누군가의 감독상 과실을 인정할 수 없고, 달리 대표자의 책임과 분리된 법인만의 책임을 상정하기도 어렵다(헌재 2010. 7. 29. 2009헌가25등; 헌재 2020. 4. 23. 2019헌가25 참조). 따라서 심판대상조항이 대표자의 범죄행위에 대한 법인의 면책 관련 내용을 규정하지 않았다고 하여 법인의 직업수행의 자유를 필요 이상으로 제한한다고 볼 수도 없다. (마) 앞서 보았듯이 심판대상조항과 같은 규제를 둔 것은 그 동안 지방자치단체와 대행자 간의 유착비리, 장기간의 수의계약에 따른 대행료의 과도한 상승, 청소서비스의 질 저하 등 문제점이 발생하여 이를 해결할 필요성이 있었기 때문이므로, 다른 폐기물처리업자와 달리 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자에 대해서만 위와 같은 규제를 두었다고 하여 이를 불합리하다고 보기도 어렵다. (바) 이상의 내용을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성 요건을 충족한다. (4) 법익의 균형성 생활폐기물의 수집ㆍ운반 업무는 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리와 밀접하게 관련되어 있고, 대행자에게 지급되는 비용은 지방자치단체의 예산에서 지출되므로, 생활폐기물 수집ㆍ운반 업무의 공정성, 적정성을 확보하고 대행계약의 성실한 이행을 담보하고자 하는 공익은 매우 중대하다. 이에 반해 심판대상조항은 뇌물공여죄, 사기죄, 업무상 횡령 및 배임죄 등 생활폐기물 수집ㆍ운반 업무의 공정성 및 적정성을 저하할 수 있는 일부 범죄만을 특정하여 계약제외 대상으로 삼고 있고, 위 업무의 공정성 및 적정성의 훼손 정도가 상대적으로 크다고 할 수 있는 뇌물공여죄등은 벌금 이상의 형을, 그 밖에 사기죄등은 벌금 300만 원 이상의 형을 선고받을 것을 요구하여 경미한 범행의 경우에는 계약제외 대상이 되지 않도록 하고 있으며, 그러한 범행이 대행계약과 관련성이 있는 경우에만 계약제외 대상이 되도록 하고 있다. 그렇다면 심판대상조항으로 인하여 청구인이 입는 불이익이 심판대상조항이 추구하는 공익에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족한다. (5) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 [별지] 관련조항 폐기물관리법(2013. 7. 16. 법률 제11914호로 개정된 것) 제14조(생활폐기물의 처리 등) ① 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하는 지역은 제외한다. ② 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다. 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제14조(생활폐기물의 처리 등) ⑧ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 생활폐기물 수집ㆍ운반을 대행하게 할 경우에는 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 6. 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자(법인의 대표자를 포함한다)가 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약과 관련하여 다음 각 목에 해당하는 형을 선고받은 경우에는 지체 없이 대행계약을 해지하여야 한다. 가.「형법」 제133조에 해당하는 죄를 범하여 벌금 이상의 형을 선고받은 경우 나.「형법」 제347조, 제347조의2, 제356조 또는 제357조(제347조 및 제356조의 경우 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 제3조에 따라 가중처벌되는 경우를 포함한다)에 해당하는 죄를 범하여 벌금 이상의 형을 선고받은 경우(벌금형의 경우에는 300만 원 이상에 한정한다.)