구 군인보수법 제17조 위헌소원

청 구 인김○○ 대리인 법무법인 신율 담당변호사 송평수 외 2인 당해사건서울행정법원 2019구합80602 해외복무수당 등 청구의 소

구 군인보수법(1963. 5. 1. 법률 제1338호로 제정되고, 1974. 12. 26. 법률 제2729호로 개정되기 전의 것) 제17조는 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 베트남전쟁에 군인으로 파병되어 위 전쟁에 참전한 사람이다. 청구인을 포함한 당해 사건 원고들은 베트남전쟁에 군인으로 파병되어 위 전쟁에 참전한 자 또는 그 상속인들로, 대한민국이 자신들에게 구 군인보수법(1963. 5. 1. 법률 제1338호로 제정되고, 1974. 12. 26. 법률 제2729호로 개정되기 전의 것) 제16조에 따른 특수근무수당, 같은 법 제17조에 따른 전투근무수당 및 이에 대한 지연손해금, 또는 베트남전쟁 참전군인에 관하여 대한민국이 미합중국으로부터 지급받은 해외근무수당 중 위 참전군인에게 실제로 지급하지 아니한 금액 중 일부 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다고 주장하며, 대한민국을 상대로 위 금액의 지급을 구하는 소를 제기하였다(서울행정법원 2019구합80602). 나. 청구인은 당해 사건 계속 중 위 구 군인보수법 제17조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2020. 11. 19. 기각 결정을 받았고(2020아12664), 이에 청구인은 2020. 12. 22. 위 군인보수법 제17조가 헌법에 위반된다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 구 군인보수법(1963. 5. 1. 법률 제1338호로 제정되고, 1974. 12. 26. 법률 제2729호로 개정되기 전의 것) 제17조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 구 군인보수법(1963. 5. 1. 법률 제1338호로 제정되고, 1974. 12. 26. 법률 제2729호로 개정되기 전의 것) 제17조(전투근무수당) 전시ㆍ사변등 국가비상사태에 있어서 전투에 종사하는 자에 대하여는 각령이 정하는 바에 의하여 전투근무수당을 지급한다. 3. 청구인의 주장 가. 심판대상조항의 ‘전시ㆍ사변 등 국가비상사태’가 국내에서만 적용되는 것인지 아니면 해외에서의 상황에도 적용되는 것인지 불명확하므로, 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다. 나. 심판대상조항은 대한민국의 영역을 기준으로 대한민국 국내에서의 전투상황과 대한민국 영역 외에서의 전투상황을 달리 취급하고 있으나, 전투상황이 벌어지는 장소가 대한민국의 영역 내이냐 밖이냐를 기준으로 한 구분은 합리적이라고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다. 다. 심판대상조항은 해외에서 전투상황에 종사한 베트남전쟁 참전군인에게 전투근무수당을 지급하지 않도록 하고 있으므로, 재산권인 전투근무수당 청구권을 침해하고, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권도 침해하며, 병역의무의 이행으로 인한 불이익한 처우를 금지한 헌법 제39조 제2항에도 위반된다. 라. 대한민국 정부 및 국회는 심판대상조항을 개정함으로써 베트남전쟁 참전군인에 대한 전투근무수당 지급의 근거를 마련하여야 함에도 이러한 입법의무를 해태하고 있고, 또한 심판대상조항의 위임에 따라 하위법령을 제정하여야 함에도 이러한 입법의무를 다하지 않고 있으므로, 심판대상조항은 헌법에 위반된다. 4. 판단 가. 쟁점 정리 (1) 청구인은 심판대상조항 중 ‘전시ㆍ사변 등 국가비상사태’ 부분의 의미가 불명확하여 명확성원칙에 위반된다고 주장하므로, 이에 대하여 살펴본다. (2) 청구인은 심판대상조항이 베트남전쟁에서 전투를 수행한 군인을 전투근무수당 지급대상에서 제외하고 있으므로 평등원칙에 위반된다는 취지로도 주장한다. 심판대상조항은 ‘전시ㆍ사변 등 국가비상사태에서의 전투에 종사한 군인’만을 전투근무수당 지급대상자로 정하고 있으므로, 심판대상조항이 평등원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다. 한편, 청구인은 심판대상조항이 대한민국의 영역을 기준으로 전투근무수당 지급여부를 차별취급하고 있다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 ‘전시ㆍ사변 등 국가비상사태에 있어서 전투에 종사하는 자’에 대하여 각령으로 정하는 바에 따라 전투근무수당을 지급하도록 한 조항일 뿐이고, 전투가 대한민국의 영역에서 발생한 것인지 여부는 관련이 없으므로, 청구인의 이러한 주장에 대하여 따로 살펴보지 않는다. (3) 청구인은 심판대상조항이 청구인의 재산권을 침해한다고도 주장한다. 그런데 군인의 보수청구권은 법령에 의해 그 구체적 내용이 형성되면 재산적 가치가 있는 공법상의 권리가 되어 재산권의 내용에 포함되지만, 법령에 의하여 구체적 내용이 형성되기 전의 권리는 재산권의 내용에 포함된다고 볼 수 없으므로(헌재 2012. 10. 25. 2011헌마307; 헌재 2023. 3. 23. 2022헌마353등 참조), 법령에 의하여 구체화되지 않은 전투근무수당청구권이 청구인에게 인정된다고 볼 수 없고, 따라서 심판대상조항이 청구인의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다. 청구인은 심판대상조항이 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해한다고도 주장하지만, 이는 심판대상조항이 전시ㆍ사변 등 국가비상사태에 있어서 전투에 종사하는 자에 대하여 전투근무수당을 지급하도록 한 것의 부당성을 다투는 것으로서 위 조항이 평등원칙에 위반된다는 주장과 다름없다. 그렇다면 청구인의 위 기본권 침해 주장들에 대하여는 더 나아가 살펴보지 않는다. (4) 청구인은 심판대상조항이 병역의무의 이행으로 인한 불이익한 처우를 금지하는 헌법 제39조 제2항에 위반된다고도 주장한다. 그러나 심판대상조항은 전투근무수당의 지급에 관한 조항이지 병역의무를 이행한 사람에게 어떠한 불이익을 부과하는 조항이 아니므로, 청구인의 위 주장에 대하여도 따로 살펴보지 않는다. (5) 청구인은 심판대상조항을 개정함으로써 베트남전쟁 참전군인들에 대한 전투근무수당 지급의 근거를 마련하여야 함에도, 대한민국이 이러한 입법의무를 다하지 아니하고 있다고도 주장하나, 이러한 주장은 앞서 본 바와 같은 심판대상조항이 평등원칙에 위반된다는 주장과 다를 바 없다. 청구인은 심판대상조항의 위임에 따라 하위법령을 제정하여야 함에도 이러한 입법의무를 다하지 않는 부작위가 있다고도 주장하나, 이는 심판대상조항 자체에 대한 주장이라고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 위 주장들에 대하여도 따로 살펴보지 않는다. 나. 심판대상조항 중 ‘전시ㆍ사변 등 국가비상사태’ 부분이 명확성원칙에 위반되는지 여부 (1) 헌법상 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 원칙이다. 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 한다는 것을 그 근거로 한다(헌재 2002. 1. 31. 2000헌가8). 그런데 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니며, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라, 그리고 각 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 차이가 있을 수 있다. 또한 통상적으로 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것으로서 입법기술상 어느 정도의 보편적 내지 일반적 개념의 용어사용은 부득이하므로, 당해 법률이 제정된 목적과 다른 규범과의 연관성을 고려하여 합리적인 해석이 가능한지의 여부에 따라 명확성의 구비 여부가 가려지고, 당해 법률조항의 입법취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 분명해질 수 있다면 이 경우까지 명확성을 결여하였다고 할 수 없다(헌재 2010. 6. 24. 2007헌바101등; 헌재 2012. 12. 27. 2011헌바225; 헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263; 헌재 2020. 12. 23. 2019헌바25 등 참조). (2) 심판대상조항의 ‘전시(戰時)’, ‘사변(事變)’은 그 문언 자체로도 그 의미가 명확하고, ‘국가비상사태’는 그 앞에 ‘전시ㆍ사변 등’이라는 예시가 있는 점, 그리고 심판대상조항이 전투근무수당의 지급대상으로 ‘전투에 종사한 자’를 규정하고 있는 점에 비추어 위 전시, 사변과 같이 전투가 발생하였거나 발생할 수 있는 수준의 대한민국의 국가적인 비상사태를 의미함을 쉽게 알 수 있다. 어떠한 상황이 위와 같은 전시ㆍ사변 등 국가비상사태에 해당하는지는 개별적ㆍ구체적인 사실관계의 확정과 그에 대한 법적 평가에 따라 판단되어야 하는데, 이러한 사실관계의 확정 및 법적 평가가 필요하다고 하여 그것만으로 문언이 불분명하다고 할 수는 없다. 따라서 심판대상조항 중 ‘전시ㆍ사변 등 국가비상사태’ 부분은 그 의미가 불명확하여 법집행 당국의 자의적인 법해석이나 집행을 가능하게 하고 있다고 볼 수 없으므로, 명확성원칙에 위반되지 않는다. 다. 심판대상조항이 평등원칙에 위반되는지 여부 (1) 심판대상조항이 전시ㆍ사변 등 국가비상사태에 있어서 전투에 종사한 군인에게 전투근무수당을 지급하는 취지는, 전시ㆍ사변 등 대한민국의 존립이 위태롭거나 질서를 유지하기 어려운 국가비상사태에서 국가 안전보장 또는 질서유지 등을 위하여 전투를 수행하는 군인의 사기를 높임으로써 위와 같은 국가비상사태를 극복하려는 한편, 위와 같은 전투를 수행하는 군인이 부담하는 생명과 신체에 대한 상당한 위험에 대하여 보상을 하려는 데 있다. (2) 전시ㆍ사변 등 국가비상사태가 아닌 다른 상황에서 전투를 수행한 군인 또한 생명과 신체에 대한 상당한 위험을 부담할 수 있으나, 국가의 존립 자체가 위기에 처한 긴박한 상황인 국가비상사태에 있어서 전투에 종사하는 군인이 그렇지 않은 상황에서 전투에 종사하는 군인보다 더 큰 위험에 더 쉽게 노출될 수 있다. 뿐만 아니라 앞서 본 바와 같이 전시ㆍ사변 등 대한민국의 존립이 위태롭거나 질서를 유지하기 어려운 국가비상사태에서는 전투를 수행하는 군인의 사기를 높이는 등의 방법을 통하여 이를 조속히 극복할 필요성도 있다. (3) 나아가 1963. 5. 1. 법률 제1338호로 제정된 구 군인보수법은 제16조에서 “각령이 정하는 바에 의하여 업무수행상 생명의 직접적인 위험이 수반되는 업무에 종사하는 자, 특수기술자, 특수한 지역에 근무하는 자, 항공기 및 함정근무자 기타 특수한 훈련 등에 종사하는 자에게 특수근무수당을 지급한다.”라고 하여 그 업무 등에 따라 특수근무수당을 지급하도록 하였고, 이는 “대통령령으로 정하는 바에 따라 업무수행상 생명의 직접적인 위험이 따르는 업무에 종사하는 자, 특수기술자, 특수한 지역에 근무하는 자, 항공기 및 함정에 근무하는 자, 그 밖에 특수한 훈련 등에 종사하는 자에게는 특수근무수당을 지급한다.”라고 규정하고 있는 현행 군인보수법 제16조도 마찬가지인바, 이처럼 군인보수법령은 전시ㆍ사변 등 국가비상사태에서 전투에 종사하지 않는 군인에게도 그 군인이 수행하는 업무, 근무지, 근무형태 및 그 위험성 등을 고려하여 그에 맞는 특수근무수당을 지급하도록 하고 있다. 베트남전쟁 참전군인에게도 위 규정들을 근거로 구 ‘해외파견군인의 특수근무수당지급규정’에 따른 특수근무수당이나 구 군인보수법 시행령에 따른 해외파견근무수당이 지급되었다. (4) 이상과 같은 점들을 종합하면, 심판대상조항이 ‘전시ㆍ사변 등 국가비상사태에 있어서 전투에 종사하는 자’를 전투근무수당의 지급대상으로 한 것이 입법재량권을 벗어난 합리적 이유 없는 차별에 해당한다고 볼 수 없다. 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 않는다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 별지 관련조항 구 군인보수법(1963. 5. 1. 법률 제1338호로 제정되고 1974. 12. 26. 법률 제2729호로 개정되기 전의 것) 제16조(특별급여) 각령이 정하는 바에 의하여 업무수행상 생명의 직접적인 위험이 수반되는 업무에 종사하는 자, 특수기술자, 특수한 지역에 근무하는 자, 항공기 및 함정근무자 기타 특수한 훈련등에 종사하는 자에게 특수근무수당을 지급한다. 구 해외파견군인의 특수근무수당지급규정(1964. 7. 28. 대통령령 제1895호로 제정되고, 1965. 1. 27. 대통령령 제2045호로 폐지되기 전의 것) 제1조(목적) 이 영은 국제연합 또는 외국의 파병요청이나 동의에 의하여 국군을 외국에 파견하는 경우에 그 파견된 군인ㆍ군속에게 지급할 특수근무수당(이하 ‘수당’이라 한다)에 관하여 규정함을 목적으로 한다. 제2조(수당액) 전조의 목적으로 외국에 파견된 군인ㆍ군속에게는 그 파견근무기간 중 1일근무에 대하여 별표에 규정된 금액의 수당을 지급한다. 구 군인보수법 시행령(1965. 1. 27. 대통령령 제2045호로 제정되고, 1970. 3. 16. 대통령령 제4738호로 전부개정되기 전의 것) 제13조(특별급여의 분류) 특별급여는 위험수당ㆍ기술수당ㆍ특수근무수당 및 특수지근무수당으로 나누고, 이를 다시 다음과 같이 분류한다. 4. 특수지근무수당 나. 국외근무수당 (1) 해외파견근무수당