주택법 제22조 제1항 제1호 위헌소원

청 구 인1. 박○○(2019헌바221) 2. 김○○(2019헌바221) 위 청구인들 대리인 법무법인 대한중앙 담당변호사 조기현, 외 1인 3. 이○○(2021헌바269)대리인 변호사 최정연 당해사건1. 대전지방법원 서산지원 2018가단57662 소유권이전등기(2019헌바221) 2. 부산지방법원 2021가단310947 소유권이전등기(2021헌바269)

주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정된 것) 제22조 제1항 전문 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 2019헌바221 (1) 주식회사 ○○는 주식회사 □□와 함께 서산시 (주소 생략) 외 89필지 일대 40,796㎡ 지상에 민간분양 아파트 지하 2층-지상 25층 10개동 825세대, 근린생활시설 2개동과 부속건축물 10개동 규모의 공동주택 건설사업을 진행한 법인이고, 청구인 박○○, 김○○은 2006. 2. 9. 위 사업부지 내에 위치한 서산시 (주소 생략) 전 1,011㎡ 중 각 1/2 지분을 매수하여 2006. 3. 2. 소유권이전등기를 마친 사람들이다. (2) 서산시장은 2018. 1. 19. 주택법 제15조에 따라 위 공동주택 건설사업에 관하여 주식회사 ○○와 주식회사 □□를 사업주체로 한 주택건설사업계획을 승인하였고, 같은 날 이를 서산시 고시 제2018-18호로 고시하였다. (3) 청구인들 소유 토지 중 일부인 760㎡는 위 건설사업의 주택건설대지에 포함되어 있고, 나머지 251㎡는 도시계획시설인 도로 부지에 편입되어 있어, 주식회사 ○○는 2018. 1. 19.부터 2018. 4. 4.까지 청구인들 소유 토지의 매수를 위하여 매매협의를 진행하였으나 성사되지 않았다. (4) 주식회사 ○○는 주식회사 □□와 함께 위 사업부지 면적 40,796㎡ 중 97.27%인 39,683㎡(국유지 1,250㎡를 포함)에 관한 사용권원을 확보한 후, 2018. 11. 29. 청구인들을 상대로 서산시 (주소 생략) 전 1,011㎡ 중 각 1/2 지분에 관한 소유권이전등기절차의 이행 및 인도를 구하는 소를 제기하였고(대전지방법원 서산지원 2018가단57662), 청구인들은 소송 계속 중이던 2019. 4. 1. 주택법 제22조 제1항 제1호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였다가 2019. 6. 4. 기각되었다(대전지방법원 서산지원 2019카기1013). 이에 청구인들은 2019. 7. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 2021헌바269 (1) ○○ 지역주택조합은 부산 금정구 (주소 생략) 일원을 사업계획구역으로 하여 주택법 제11조에 따라 2019. 5. 31. 부산광역시 금정구청장으로부터 조합설립인가를 받은 주택법상 지역주택조합이고, 청구인 이○○은 위 사업부지에 위치한 부산 금정구 (주소 생략) 의 소유자이다. (2) 위 조합은 사업부지 중 96%에 해당하는 토지 소유권을 확보한 후 청구인을 상대로 주택법 제22조 제1항 제1호에 따른 매도청구권을 행사한다고 주장하면서, 2021. 3. 26. 청구인을 상대로 소유권이전등기절차의 이행 및 인도를 구하는 소를 제기하였다(부산지방법원 2021가단310947). (3) 청구인은 소송 계속 중이던 2021. 7. 21. 주택법 제22조 제1항 제1호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였다가 2021. 9. 1. 기각되자(부산지방법원 2021카기11183), 2021. 9. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 당해 사건들에서 청구인들에게 적용되는 조항은 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정된 것) 제22조 제1항 전문 제1호이고, 같은 항 후문에 대해서는 청구인들이 별도의 위헌성을 주장하고 있지 아니하므로, 심판대상을 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정된 것) 제22조 제1항 전문 제1호로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정된 것) 제22조 제1항 전문 제1호가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정된 것) 제22조(매도청구 등) ① 제21조 제1항 제1호에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체는 다음 각 호에 따라 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다. 이하 이 조 및 제23조에서 같다)의 소유자에게 그 대지를 시가(市價)로 매도할 것을 청구할 수 있다. 이 경우 매도청구 대상이 되는 대지의 소유자와 매도청구를 하기 전에 3개월 이상 협의를 하여야 한다. 1. 주택건설대지면적의 95퍼센트 이상의 사용권원을 확보한 경우: 사용권원을 확보하지 못한 대지의 모든 소유자에게 매도청구 가능 [관련조항] 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정된 것) 제21조(대지의 소유권 확보 등) ① 제15조 제1항 또는 제3항에 따라 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제49조에 따른 지구단위계획(이하 “지구단위계획”이라 한다)의 결정(제19조 제1항 제5호에 따라 의제되는 경우를 포함한다)이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원(權原)[제5조 제2항에 따라 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 주택조합(리모델링주택조합은 제외한다)의 경우에는 95퍼센트 이상의 소유권을 말한다. 이하 이 조, 제22조 및 제23조에서 같다]을 확보하고(국공유지가 포함된 경우에는 해당 토지의 관리청이 해당 토지를 사업주체에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류를 사업계획승인권자에게 제출하는 경우에는 확보한 것으로 본다), 확보하지 못한 대지가 제22조 및 제23조에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우 제22조(매도청구 등) ① 제21조 제1항 제1호에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체는 다음 각 호에 따라 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다. 이하 이 조 및 제23조에서 같다)의 소유자에게 그 대지를 시가(市價)로 매도할 것을 청구할 수 있다. 이 경우 매도청구 대상이 되는 대지의 소유자와 매도청구를 하기 전에 3개월 이상 협의를 하여야 한다. 2. 제1호 외의 경우: 사용권원을 확보하지 못한 대지의 소유자 중 지구단위계획구역 결정고시일 10년 이전에 해당 대지의 소유권을 취득하여 계속 보유하고 있는 자(대지의 소유기간을 산정할 때 대지소유자가 직계존속ㆍ직계비속 및 배우자로부터 상속받아 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 소유기간을 합산한다)를 제외한 소유자에게 매도청구 가능 3. 청구인들의 주장 가. 2019헌바221 심판대상조항의 ‘사용할 수 있는 권원’은 정확히 무엇을 의미하는지 알 수 없어 예측이 불가능하고, ‘시가’라는 개념은 지나치게 포괄적이어서 예측이 불가능하므로 명확성의 원칙에 위배된다. 심판대상조항은 청구인들의 의사와 상관없이 매도를 강제하고 소유권을 상실하게 하므로 재산권을 침해하며, 청구인들의 거주지 혹은 체류지를 공용수용과 유사하게 매도할 수밖에 없게 하므로 거주이전의 자유를 침해한다. 또한 청구인의 의사와 상관없이 매매계약 체결을 강제하므로 행복추구권에서 파생되는 계약의 자유를 침해한다. 주택법상 매도청구권은 헌법 제23조 제3항의 공용수용의 성격을 가지므로 매도청구권 행사의 공공필요성을 지속적으로 보장하고 이를 통한 이익을 공동체 모두가 같이 향유하도록 제도적으로 규율하여야 함에도, 심판대상조항은 민간사업주체의 이윤추구만을 우선적으로 보장하고 있으므로 헌법 제23조 제3항 및 헌법 제37조 제2항에 위배된다. 나. 2021헌바269 심판대상조항은 사업계획승인을 받은 민간사업주체에게 공용수용과 유사한 매도청구권을 부여하여 반대하는 주민들로 하여금 생활터전을 상실한 채 열악한 곳으로 밀려나게 하므로 목적의 정당성이 없고, 현재 매매 거래가액만을 보상가격으로 인정하여 정당한 보상을 보장하지 않아 수단이 상당하지 않으며, 사업주체가 매도청구 전 3개월 이상 사전협의를 하여야 한다는 규정만 두고 있을 뿐 방법이나 시한 등에 대해 아무런 제한을 두고 있지 않으므로 방법도 적정하지 않고, 민간사업주체가 얻는 공익보다 매도청구 상대방의 재산권이 제한되는 정도가 훨씬 중대하므로, 과잉금지원칙에 위배될 뿐만 아니라 재산권의 본질적 내용을 침해한다. 또한 토지소유자가 강제로 이주하는 결과를 야기하여 주거의 자유와 거주이전의 자유를 침해한다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 사업계획승인을 받은 민간사업주체가 주택건설대지면적의 95퍼센트 이상의 사용권원을 확보한 경우 사용권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다. 이하 같다)의 모든 소유자에게 매도청구를 할 수 있도록 하여 대지소유자의 재산권을 제한한다. 따라서 이 사건 쟁점은 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하는지 여부이다. 청구인 박○○, 김○○은 심판대상조항이 공공필요성의 요건을 갖추지 못하여 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 주장하나, 심판대상조항이 민간사업주체에게 매도청구권을 부여하기 위하여 필요한 공공필요성의 요건을 갖추었는지 여부는 심판대상조항의 재산권 침해 여부에 대한 판단에서 살펴볼 수 있으므로, 위 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않는다. (2) 청구인들은 심판대상조항이 재산권 침해 이외에도 계약의 자유, 거주이전의 자유 등을 침해한다고도 주장하나, 이는 재산권 제한에 따른 간접적이고 부수적인 결과일 뿐이므로 위 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않는다. (3) 청구인 박○○, 김○○은 심판대상조항의 ‘사용할 수 있는 권원’ 및 ‘시가’라는 개념이 추상적이고 모호하며 불명확하고 예측할 수 없어 헌법상 명확성의 원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 그 취지는 심판대상조항이 불명확하다는 것을 다투는 것이라기보다 기본권 침해가 광범위하다는 주장으로서 심판대상조항이 재산권을 침해한다는 주장과 다르지 않으므로, 이에 대하여도 별도로 판단하지 아니한다. 나. 재산권 침해 여부 (1) 입법목적의 정당성과 수단의 적합성 (가) 토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용 토지면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족하므로, 제한된 자원인 토지를 합리적으로 이용할 필요가 있다. 그러한 이유로 헌법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”고 규정함으로써 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다(헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등 참조). 한편 헌법 제35조 제3항은 “국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다.”라고 정하고 있으므로, 국가는 적극적으로 주택을 개발하여 국민에게 공급하고 국민이 건강하고 쾌적한 생활을 영위할 수 있는 주거환경을 조성하여 줄 의무가 있다. 다만 국가나 공공기관이 스스로 모든 국민이 필요로 하는 모든 주택을 건축하여 공급하는 것은 사실상 불가능하므로 사경제주체인 민간사업주체가 대단위 택지를 개발하여 주택을 건축하여 공급할 수 있도록 적극적으로 지원할 필요가 있다(헌재 2009. 11. 26. 2008헌바133 참조). 심판대상조항은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업에서 민간사업주체가 주택건설대지면적의 95퍼센트 이상의 사용권원을 확보한 경우 그 민간사업주체에게 사용권원을 확보하지 못한 대지에 대한 매도청구권을 부여하고 있다. 국토계획법에 따른 지구단위계획은 도시ㆍ군계획 수립 대상지역 안의 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하는 등의 목적을 위하여 수립되고(국토계획법 제50조, 제2조 제5호), 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 주택법 제15조에 따른 대지조성사업지구 등에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획을 지정할 수 있다(국토계획법 제51조 제1항). 지구단위계획에 따라 주택법상 주택건설사업계획승인을 받고 30호 이상의 단독주택 또는 30세대 이상의 공동주택(주택법 제15조 제1항, 주택법 시행령 제27조 제1항 참조)을 건설하려면 연접한 일단의 토지가 필요한데, 필요한 사업부지의 95퍼센트 이상을 확보하였음에도 일부 토지를 확보하지 못하면 지구단위계획에 따른 주택의 건설ㆍ공급은 사실상 불가능하게 된다. 따라서 지구단위계획에 따른 주택의 건설ㆍ공급을 통하여 국민의 주거안정과 주거환경 개선이라는 공공복리를 구현하기 위해서는 사업주체로 하여금 사용권원을 확보하지 못한 잔여 대지를 매수할 수 있게 할 필요가 있다. 앞서 본 바와 같이 심판대상조항이 국토계획법 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업에서 주택건설대지면적의 95퍼센트 이상의 사용권 원을 확보한 민간사업주체에게 매도청구권을 부여하여 주택건설사업에 필요한 대지를 매수할 수 있게 한 것은, 지구단위계획에 따라 승인받은 주택건설사업을 가능하게 하여 주택의 건설ㆍ공급을 촉진함으로써 국민의 주거를 안정화하고 주거환경을 개선하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정되고, 공공필요성의 요건도 갖추었다고 할 것이다(헌재 2009. 11. 26. 2008헌바133 참조). (나) 일정 규모 이상의 주택을 건설하는 경우 필요한 일단의 연접 대지를 확보할 수 있게 하려면 그 사업부지 내의 대지를 취득할 수단을 허용할 필요가 있으므로, 심판대상조항이 지구단위계획에 따라 일정 규모 이상의 주택건설사업을 시행하는 민간사업주체에게 매도청구권을 부여한 것은 위와 같은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이 된다. (2) 피해의 최소성 국토교통부가 2022년 발간한 주택업무편람에 따르면 우리나라의 주택보급률은 전국적으로 2010년에 100.5%였다가 2020년에는 103.6%로 증가하였고, 수도권에서는 2010년 기준 96.4%에서 2020년 기준 98.0%로, 서울에서는 2010년 기준 94.4%에서 2020년 기준 94.9%로 모두 증가하였으나, 여전히 서울과 수도권에서 100%에 이르지 못하고 있다. 따라서 민간사업주체가 주택을 건설ㆍ공급하고자 하는 경우에도 그 공익성이 인정되는 경우에는 건설사업이 원활하게 시행될 수 있도록 대지 확보에 필요한 제도를 마련할 필요성이 있고, 다만 이로 인해 발생하는 대지소유자들의 불이익을 최소화하는 방안을 강구해야 한다. 심판대상조항은 아래와 같이 매도청구권 행사의 주체, 시기 및 절차 등에 관하여 상당한 제한규정을 두고 있다. (가) 국토계획법 제49조의 규정에 의한 지구단위계획결정에 따라 30호 이상의 단독주택 또는 30세대 이상의 공동주택의 건설사업에 대하여 주택법상 사업계획승인을 받기 위해서는, 쾌적하고 문화적인 주거생활을 하는 데 적합하고 부대시설 및 복리시설의 설치에 관한 계획 등이 포함된 사업계획을 수립하여 사업계획서와 함께 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도를 제출하여야 하고, 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 80퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하여야 한다(주택법 제15조, 제21조, 주택법 시행령 제27조 제1항, 제6항 참조). (나) 심판대상조항은 대지소유자의 대지 소유기간과 관계없이 사업주체의 매도청구권을 인정하고 있으나, 지구단위계획구역 결정고시일 10년 이전에 계속하여 소유권을 보유한 대지소유자에게 매도청구권을 행사하기 위해서는 사업주체가 해당 주택건설대지면적의 전체 면적에 가까운 95퍼센트 이상의 사용권원을 확보해야 한다고 규정하고 있다. 이는 주택법 제22조 제1항 전문 제2호가 지구단위계획구역 결정고시일 10년 이내에 대지 소유권을 취득하여 보유하고 있는 대지소유자에게 매도청구권을 행사하기 위한 요건으로 사업주체가 주택건설대지면적의 80퍼센트 이상을 확보하도록 한 것에 비하여, 훨씬 높은 비율의 사용권원 확보를 요구하고 있는 것이다. (다) 2005. 1. 8. 주택법의 개정으로 매도청구권 조항이 신설될 당시에는 사업주체에 대해 주택건설대지면적의 90퍼센트 이상을 사용할 수 있는 권원 확보를 요건으로 하면서 지구단위계획구역 결정고시일 3년 이전에 소유권을 취득하여 보유하고 있는 대지소유자는 매도청구 대상에서 제외하였다가, 2007. 1. 11. 사업주체의 사용권원 확보율을 80퍼센트로 낮추고 지구단위계획구역 결정고시일 10년 이전에 소유권을 취득하여 보유하고 있는 대지소유자를 매도청구 대상에서 제외하는 것으로 주택법이 개정되어 매도청구권의 행사 요건이 완화되었다. 이후 2007. 10. 17. 법률 제8657호로 주택법이 개정되면서 사업주체가 주택건설대지면적의 95퍼센트 이상 사용권원을 확보한 경우에는 소유기간에 관계없이 사용권원을 확보하지 못한 대지의 모든 소유자에게 매도청구를 할 수 있도록 하는 심판대상조항과 동일한 내용의 조항이 신설되었고, 그 외의 경우에는 종전 규정과 같이 지구단위계획구역 결정고시일 10년 이전에 소유권을 취득하여 보유하고 있는 자를 제외한 대지소유자에게 매도청구를 할 수 있도록 하여 매도청구의 요건을 세분화하였다. (라) 사업주체가 심판대상조항에 따른 매도청구권을 행사하기 위해서는 그 전에 대지소유자와 3개월 이상 협의를 하여야 한다(주택법 제22조 제1항 후문). 사전협의개시일부터 3개월이 경과한 때로부터 2개월 내에 매도청구권을 행사하지 아니하면 그 효력을 상실하므로(주택법 제22조 제3항, ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’ 제48조 제4항, 대법원 2010. 1. 14. 선고 2009다68651 판결 참조), 이를 통해 사업주체가 매도청구 시기를 임의로 정하여 매도청구 대상이 되는 대지소유자의 법적 지위가 불안정하게 되는 것을 어느 정도 방지할 수 있으며, 이로써 대지소유자의 재산권이 침해될 가능성도 최소화할 수 있다. (마) 주택건설사업을 시행하려는 사업주체는 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지의 소유자에게 그 대지를 시가(市價)로 매도할 것을 청구할 수 있고, 여기에서 시가는 매도청구권이 행사된 당시의 객관적 거래가격으로서 주택건설사업이 시행되는 것을 전제로 하여 평가한 가격, 즉 주택건설로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익이 포함된 가격을 말한다(대법원 2019. 11. 28. 선고 2019다235566 판결 등 참조). 공용수용의 경우 이전비, 영업 손실, 이주정착금 등도 지급되기는 하나 사업인정고시 무렵의 공시지가를 기준으로 보상금이 지급되는 반면, 매도청구권 행사시 개발이익이 포함된 객관적 거래가격이 매매대금으로 지급되므로, 매도청구권 행사의 대상이 되는 경우가 공용수용의 대상이 되는 경우보다 불리하다고 보기도 어렵다. (바) 건축물이 매도청구권 행사의 대상이 된 경우, 매도청구를 받은 소유자가 건물을 명도하면 생활에 현저한 어려움을 겪을 우려가 있고 주택건설사업의 수행에 큰 영향이 없을 때에는 법원은 매도청구 상대방의 청구에 의하여 대금 지급일 또는 제공일부터 1년을 초과하지 아니하는 범위에서 건물 명도에 대하여 적당한 기간을 허락할 수 있다(주택법 제22조 제3항, ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’ 제48조 제5항). (사) 이상의 사정들을 종합하여 보면, 심판대상조항은 피해의 최소성 요건을 갖추고 있다고 볼 수 있다. (3) 법익의 균형성 심판대상조항으로 인하여 침해되는 사익은 대지소유자가 매도를 원하지 않음에도 불구하고 사업시행자의 매도청구에 의하여 대지 소유권을 이전하게 됨으로써 개인의 재산권 보유가 제한되는 것이다. 그런데 토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되기 때문에 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 합리적으로 이용하게 할 필요성이 큰 점, 지구단위계획에 따라 30호 이상의 단독주택 또는 30세대 이상의 공동주택을 건설하는 사업은 민간사업주체가 시행하는 경우에도 공공성이 강하다고 할 것이고 이러한 규모의 주택을 건축하기 위해서는 일단의 연접 토지가 반드시 필요한 점 등에 비추어 보면, 지구단위계획에 따른 주택건설을 통해 국민 주거의 안정과 주거 수준을 향상시키고자 하는 공익이 심판대상조항으로 제한을 받게 되는 사익을 능가한다고 할 수 있으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다. (4) 소결 심판대상조항은 과잉금지 원칙에 위배되어 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결론 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미