태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률 제1조 위헌확인

이 유 1. 사건개요 및 심판대상 가. 사건개요 (1) 청구인 전○동은 2008. 3. 28., 청구인 김○환은 2007. 6. 26., 각 구 ‘일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법’(2010. 3. 22. 법률 제10143호 ‘대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법’ 제정으로 폐지되기 전의 것)의 관련규정에 따라 ‘일제강점하 강제동원피해 진상규명 위원회’로부터 일제강점하 강제동원 피해자로 결정되었다. 한편, 청구인 정○임은 일제강점하 일본군에 의해 강제징집되었다가 사망한 정○상의 유족인데, 그가 강제동원되어 사망한 장소에 대해서는 정확히 알려지지 아니하였다. (2) 2007. 12. 10. 법률 제8669호로 제정된 구 ‘태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률’(2010. 3. 22. 법률 제10143호 ‘대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법’ 제정으로 폐지되기 전의 것. 이하, ‘구 국외강제동원자지원법’이라 한다) 제2조, 제4조, 제6조는 태평양전쟁 전후 강제동원된 자 중 ‘국외’로 강제동원된 자에 대해서만 위로금 및 의료지원금을 지급하도록 규정하고 있었다. (3) 이에 청구인들은 구 국외강제동원자지원법 제1조, 제2조, 제4조, 제6조로 인하여 태평양전쟁 전후 ‘국내’에서 강제동원되었던 사람들이나 강제동원되어 사망장소를 알 수 없는 강제동원희생자 유족들의 헌법상 평등권, 재산권 및 행복추구권 등이 침해되었다며, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 청구인들은 구 국외강제동원자지원법 제1조, 제2조, 제4조, 제6조 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 제1조는 목적 조항으로서 그 자체로 어떠한 헌법상의 원칙에 위배되거나 기본권의 제한이나 침해를 가져오는 것이 아니고, 제2조 제1호 나목, 제2호, 제3호, 제6조 제2항 부분은 청구인들과 무관하며, 이 부분에 관하여 청구인들이 구체적으로 헌법에 위반된다는 주장을 하는 것도 아닐 뿐만 아니라, 달리 헌법재판소가 헌법에 위반되는지 여부를 적극적으로 해명하여야 할 필요가 있다고 볼 만한 사정도 없다. 따라서 청구인들의 청구취지가 국외강제동원희생자 또는 그 유족에 대해서만 위로금 및 의료지원금을 지급하는 것은 헌법에 위반된다는 것임에 비추어 볼 때, 이 사건 심판대상은 구 국외강제동원자지원법 제4조 중 "강제동원희생자" 정의에 관한 제2조 제1호 가목 및 제6조 제1항 중 "강제동원희생자" 정의에 관한 제2조 제1호 가목(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정함이 상당하다. 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 ‘태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률’(2010. 3. 22. 법률 제10143호 ‘대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법’ 제정으로 폐지되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "강제동원희생자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다. 가. 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람 또는 대통령령으로 정하는 부상으로 장해를 입은 사람으로서 제8조 제1호에 따라 태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자로 결정을 받은 사람 제4조(위로금) 국가는 강제동원희생자 또는 그 유족에게 다음 각 호의 구분에 따라 위로금을 지급한다. 1. 국외로 강제동원되어 사망하거나 행방불명된 경우에는 강제동원희생자 1인당 2천만 원{‘대일민간청구권 보상에 관한 법률’(법률 제2685호로 제정되어 제3615호로 폐지된 법률을 말한다) 제4조 제2항에 따라 금전을 지급받은 경우에는 강제동원희생자 1인당 234만 원을 뺀 금액으로 한다} 2. 국외로 강제동원되어 부상으로 장해를 입은 경우에는 강제동원희생자 1인당 2천만 원 이하의 범위 안에서 장해 정도를 고려하여 대통령령으로 정하는 금액 제6조(의료지원금) ① 국가는 강제동원희생자 중 생존자(……)가 노령·질병 또는 장애 등으로 치료가 필요하거나 보조장구(補助裝具) 사용이 필요한 경우에는 치료 또는 보조장구의 구입에 사용되는 비용의 일부를 지원한다. [관련조항] 구 ‘태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률’(2010. 3. 22. 법률 제10143호 ‘대일항쟁기 강제동원 피해조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법’ 제정으로 폐지되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 1965년에 체결된 ‘대한민국과 일본국 간의 재산 및 청구권에 관한 문제 해결과 경제협력에 관한 협정’과 관련하여 국가가 태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자와 그 유족 등에게 인도적 차원에서 위로금 등을 지원함으로써 이들의 고통을 치유하고 국민화합에 기여함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "강제동원희생자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다. 나. ‘일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법’ 제3조 제2항 제4호에 따라 피해자로 결정을 받은 사람으로서 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람 2. "강제동원생환자"란 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되었다가 국내로 돌아온 사람 중 강제동원희생자에 해당되지 못한 사람으로서 제8조 제2호에 따라 태평양전쟁 전후 국외 강제동원생환자로 결정을 받은 사람을 말한다. 3. "미수금피해자"란 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인·군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 노무제공 등을 한 대가로 일본국 및 일본 기업 등으로부터 지급받을 수 있었던 급료, 여러 가지 수당, 조위금 또는 부조료 등(이하 "미수금"이라 한다)을 지급받지 못한 사람으로서 제8조 제1호에 따라 미수금피해자로 결정을 받은 사람을 말한다. 제6조(의료지원금) ② 제1항에 따른 지원금의 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 2. 청구인들의 주장 일제에 의해 똑같이 강제동원되고 그로 인한 고통이 다르지 않음에도 불구하고 국가가 강제동원된 지역을 기준으로 국외로 강제동원된 자와 그 유족에 대해서만 위로금, 의료지원금 등을 지원하는 것은 청구인들과 같은 국내 강제동원자들이나 사망장소를 알 수 없는 강제동원 희생자의 유족을 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로서 헌법상 평등권, 재산권, 행복추구권을 침해한다. 또한 행정부가 국내 강제동원희생자에 대하여 보상절차를 취하지 않은 것 역시 청구인들의 평등권, 재산권 및 행복추구권을 침해한다. 3. 판단 가. 헌법재판소는 2011. 2. 24. 선고 2009헌마94 결정에서 국외 강제동원자 중 강제동원생환자에 대해서만 의료지원금 지급을 규정하고 국내 강제동원자의 경우에는 그 지급을 규정하지 아니한 구 국외강제동원자지원법 제6조 제1항 중 "강제동원생환자" 정의에 관한 제2조 제2호 부분이 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 바 있는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다. 「입법자가 혜택부여 규정에서 일정 인적 집단을 배제한 경우, 그 규정의 인적 대상범위의 확대를 구하는 헌법소원은 비록 외형적으로는 진정입법부작위에 대한 헌법소원과 유사하나 실질은 그러하지 아니하다. 즉, 청구인의 이 사건 청구는 평등원칙의 관점에서 입법자가 구 국외강제동원자지원법의 적용대상에 ‘국내’ 강제동원자도 당연히 ‘국외’ 강제동원자와 같이 포함시켰어야 한다는 주장에 지나지 아니하므로, 이는 헌법적 입법의무에 근거한 진정입법부작위에 해당하는 것이 아니라 단지 혜택부여규정의 인적 범위의 제한에 따른 결과에 지나지 아니하여 이른바 부진정입법부작위에 해당할 뿐이다. 구 국외강제동원자지원법에 규정된 각종 지원은 태평양전쟁이라는 특수한 상황에서 일제에 의한 강제동원으로 인해 피해를 입은 자와 그 유족에 대하여 국가가 의료지원금 등을 지원함으로써 이들이 입은 고통을 치유하기 위한 시혜적 조치인바, 이러한 성격의 지원의 범위와 내용 그리고 방법 등을 정함에 있어서는 입법자에게 입법의 목적, 대상자 현황, 국가예산 내지 재정능력 등 제반 상황을 고려하여 구체적 내용을 형성할 수 있는 재량이 인정된다고 할 것이다. 살피건대, 국외로 강제동원되는 경우 가족과 유리되어 낯선 이국땅에서 겪을 정신적, 육체적 고통과 괴로움이 국내로 강제동원되는 경우보다 더욱 클 것이라는 점은 합리적인 추정으로 볼 수 있으므로, 일단 강제동원 지역이 국외인지 여부를 기준으로 하여 그 수급여부를 결정한 것이 입법재량을 벗어난 자의적인 판단이라고 보기는 어렵다. 또한, 현실적인 문제로서, 국내 강제동원자는 그 수가 대규모로 추정되므로 지원에 적지 않은 예산이 소요될 것으로 예상되며 오랜 시간이 경과되어 실태조사 자체에도 많은 시간과 인력이 소요될 수 있다는 점도 무시할 수 없다. 그렇다면, 이 사건 법률조항이 국가 재정부담 능력 등을 고려하여 태평양전쟁 전후 강제동원자에 대한 의료지원금의 수급자격을 ‘국외’ 강제동원자로 제한한 것이 입법재량의 범위를 넘는 자의적인 차별이라고 볼 수는 없는바, 이 사건 법률조항이 헌법상 평등권을 침해하였다는 청구인의 주장은 이유 없다」(헌재 2011. 2. 24. 2009헌마94, 판례집 23-1상, 143, 149-152 참조). 나. 이 사건 법률조항들은 그 규율대상이 강제동원생환자가 아닌 강제동원희생자 또는 그 유족이라는 점, 청구인들이 주장하는 지원의 내용에 의료지원금 외에 위로금이 포함되어 있다는 점을 제외하고는 위 결정의 심판대상규정과 규율내용이 동일하므로, 위 결정의 이유는 이 사건 법률조항들에 대한 판단에 적용할 수 있을 것인바, 위 결정과 달리 판단할 특별한 사정을 찾아 볼 수 없으므로 위 결정이유를 이 사건에 원용하기로 한다. 다. 다음으로 이 사건에서 청구인들이 새로이 주장한 점에 대하여 살펴본다. 청구인들은 이 사건 법률조항들로 인하여 헌법상 보장된 청구인들의 재산권 및 행복추구권이 침해되었으며, 행정부가 국내강제동원희생자에 대하여 보상절차를 취하지 않은 것 역시 위 기본권을 침해한다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 법률조항들이 규정하는 위로금 및 의료지원금은 국가의 일방적인 급부로서 헌법상 재산권의 보호대상에 포함된다고 보기 어려우므로(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 948-949 참조), 이 사건 법률조항들이 청구인들의 재산권을 침해한다는 주장은 이유 없다. 한편, 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가지는 것이므로(헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522등, 판례집 15-2상, 169, 180 참조), 이 사건 법률조항들이 행복추구권을 침해한다는 청구인들의 주장은 이유 없다. 끝으로, 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원은 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 이에 의거하여 기본권의 주체가 행정행위 내지 공권력의 행사를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 해태하는 경우에 허용된다고 할 것인데(헌재 2000. 3. 30. 98헌마206, 판례집 12-1, 393, 401), 행정부에 국내강제동원희생자에 대하여 보상절차를 취해야 할 헌법에서 유래하는 구체적 작위의무가 있다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 이 부분 심판청구 역시 이유 없다. 4. 결론 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 아래 5.와 같은 재판관 김종대, 재판관 송두환, 재판관 박한철, 재판관 이정미의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 5. 재판관 김종대, 재판관 송두환, 재판관 박한철, 재판관 이정미의 반대의견 우리는 다수의견과 달리, 이 사건 헌법소원심판은 진정입법부작위에 관한 헌법소원으로서 입법자가 일제하 ‘국내’ 강제동원자에 대한 지원을 규정하는 법률을 제정할 헌법상 입법의무가 있음에도 상당한 기간 동안 입법을 하지 않아 입법재량의 한계를 넘었다고 판단하므로, 아래와 같이 반대의견을 밝히는바, 헌법재판소 2011. 2. 24. 선고 2009헌마94 결정에서의 반대의견을 원용하기로 한다. 「구 국외강제동원자지원법은 제1조에서 1965년에 체결된 한일협정과 관련하여 국가가 태평양전쟁 전후 ‘국외’ 강제동원희생자와 그 유족 등에게 위로금 등을 지원함으로써 이들의 고통을 치유하고 국민화합에 기여함이 이 법률의 목적임을 선언하고 있다. 즉 이 법률은 태평양전쟁 관련 강제동원자 일반을 그 적용대상으로 하지 않고 있으며, 입법 당시부터 그 적용대상을 ‘국외’로 강제동원된 자로 한정하고 ‘국내’ 강제동원자는 애초에 그 적용대상에서 제외하고 있는 것이다. 또한 이 법률의 명칭 역시 ‘태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률’로서 ‘국내’ 강제동원자는 이 법률의 적용대상이 아님을 밝히고 있다. 그렇다면 태평양전쟁 전후 국내 강제동원자에 대한 지원에 관하여는 이 법률과 무관하게 아직까지 전혀 그 입법이 이루어지지 않은 것이므로, 이 사건 심판청구는 진정입법부작위를 다투는 헌법소원으로 봄이 상당하다. 우리 헌법은 전문에서 "3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통"의 계승을 천명하는 한편, 제10조에서 국가는 국민 개인의 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무가 있음을 선언하고 있고, 특히 제30조는 국민이 타인의 범죄행위로 인하여 생명과 신체에 대한 피해를 받은 경우에는 국가로부터 구조를 받을 권리가 있음을 명백히 하고 있는바, 이러한 점을 종합적으로 해석해 보면 국가는 ‘국내’ 강제동원희생자에 대하여도 그 지원에 관한 법률을 제정하여야 하는 헌법상 의무가 인정된다고 할 것이다. 더구나 국외 강제동원자를 지원하는 법률을 제정·시행하면서 국내 강제동원자에 대하여는 이에 상응하는 입법조치가 이루어지지 않고 있다는 것은 공평의 관점에서 합리적인 이유를 찾아볼 수 없으며, 일제의 강제동원으로 인한 고통의 정도가 강제동원된 지역에 따라 본질적으로 달라진다고 할 수도 없고, 재정부담 문제와 관련하여서도 강제동원자 대부분이 고령이라는 점을 감안한다면 현재 우리나라의 경제수준과 재정규모에 비추어 볼 때 국내 강제동원자에 대한 지원이 국가예산에 큰 부담이 되는 것은 아니라고 본다. 그렇다면, 입법자에게 태평양전쟁 전후 ‘국내’ 강제동원희생자에 대한 지원을 규정하는 법률을 제정할 헌법상 입법의무가 발생하였음에도 불구하고 입법자가 대한민국 정부수립 후 상당한 기간이 지나도록 합리적 이유 없이 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 것은 입법재량의 한계를 넘는 입법의무불이행으로서 헌법에 위반된다」(헌재 2011. 2. 24. 2009헌마94, 판례집 23-1상, 143, 153-156 참조). 2011. 12. 29.