폐기물관리법 제48조 제1항 제9호 위헌소원

사 건 2023헌바126 폐기물관리법 제48조 제1항 제9호 위헌소원 청 구 인 성○○ 대리인 변호사 박재현 당 해 사 건 대구지방법원 2022구합21629 행정대집행비용 납부명령취소 결 정 일 2023. 5. 23.

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 경산시 (주소 생략) 잡종지 2,602㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 그 지상 일반철골구조 2층 분뇨 및 쓰레기처리시설(이하 ‘이 사건 창고’라 한다)의 소유자이다. 나. 청구인은 2016. 7. 4. ‘○○산업’이라는 상호로 폐기물처리업 등을 하는 이○○과 사이에 이 사건 창고에 관한 임대차계약을 체결하였다. 이○○은 그 무렵부터 임대차기간이 연장된 2020. 7. 9.까지 이 사건 창고 및 그 부지인 이 사건 토지를 점유·사용하여 왔다. 다. 이○○은 수거한 재활용품을 선별하는 과정에서 발생한 재활용할 수 없는 사업장폐기물인 폐합성수지류를 압축한 다음 폐기물보관시설이 아닌 이 사건 토지 등에 운반하여 적치하였다. 라. 경산시장은 2018. 7. 25. 이 사건 토지에 부적정폐기물처리 사실을 적발하고, 2018. 7. 30.부터 이○○에게 폐기물관리법 제48조 제1항 제1호에 따라 이 사건 토지 등에 적치된 부적정폐기물의 처리에 관한 조치명령을 하였다. 마. 이○○이 이를 이행하지 않자, 경산시장은 2020. 5. 21. 이 사건 토지의 소유자인 청구인에게 폐기물관리법 제48조 제1항 제9호에 따라 이 사건 토지에 적치된 부적정폐기물의 처리에 관한 조치명령(이하 ‘이 사건 조치명령’이라 한다)을 하였다. 바. 청구인과 이○○이 위 조치명령을 이행하지 않자, 경산시장은 2020. 9. 22. 청구인과 이○○에게 각각 이 사건 토지에 적치된 부적정폐기물의 처리에 관하여 이행기한을 2020. 9. 30.까지로 한 행정대집행 계고를 하였다. 사. 청구인과 이○○은 위 이행기한까지 부적정폐기물을 처리하지 않았고, 경산시장은 2020. 10. 14. 행정대집행을 실행한 후, 2021. 3. 26. 청구인과 이○○에게 각각 행정대집행비용 납부명령(처리량: 3,239.42톤, 처리비용: 660,668,370원, 이하 ‘이 사건 1차 행정대집행비용 납부명령’이라 한다)을 하였다. 아. 청구인과 이○○은 경산시장을 상대로 이 사건 1차 행정대집행비용 납부명령의 취소를 구하는 소를 제기하였고(대구지방법원 2021구합22175), 위 법원은 2022. 1. 12. 청구인에 대한 행정대집행비용 납부명령에는 이 사건 토지와 무관한 인접 토지에 대한 대집행 비용까지 포함하고 납부를 명하여 위법한 부분과 적법한 부분이 혼재되어 있는데, 위법이 있는 부분만을 특정할 수 없어 청구인에 대한 행정대집행비용 납부명령을 전부 취소하였고, 이○○에 대한 행정대집행비용 납부명령은 적법하다고 보아 이○○의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 위 판결은 2022. 1. 28. 확정되었다. 자. 경산시장은 이 사건 토지와 인접토지에 적치된 폐기물 부지면적 비율로 이 사건 토지에 적치된 폐기물 처리비용을 산정하였고, 2022. 2. 4. 청구인에게 행정대집행비용 납부명령(처리량: 2,305.50톤, 처리비용 470,208,350원, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 차. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(대구지방법원 2022구합21629, 당해 사건), 위 소송 계속 중에 폐기물관리법 제48조 제1항 제9호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였다. 카. 위 법원은 2023. 3. 30. 청구인의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 위 제청신청에 대하여 각하하는 결정을 하였다. 타. 청구인은 2023. 4. 11. 위 결정을 송달받고, 2023. 5. 9. 폐기물관리법 제48조 제1항 제9호 중 ‘다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허락한 경우’에 관한 부분에 대한 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정된 것) 제48조 제1항 제9호 중 ‘다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허락한 경우’에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정된 것) 제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령 등) ① 환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 부적정처리폐기물(제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 맞지 아니하게 처리되거나 제8조 제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립되는 폐기물을 말한다. 이하 같다)이 발생하면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "조치명령대상자"라 한다)에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 9. 부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자 3. 판단 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원이 적법하기 위해서는 법원에 계속 중인 구체적인 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 이 때 재판의 전제가 된다는 것은 우선 그 법률이 당해 사건에 적용할 법률이어야 하고 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바429 참조). 당해 사건은 청구인이 행정대집행비용 납부명령인 이 사건 처분의 취소를 구하는 것이고, 심판대상조항은 이 사건 처분의 근거조항이 아닌, 그 선행처분이라 할 수 있는 이 사건 조치명령의 근거조항이므로, 원칙적으로 이 사건에서 재판의 전제성은 인정되지 아니한다. 다만, 선행처분인 이 사건 조치명령의 하자가 후행처분인 이 사건 처분에 승계된다면 재판의 전제성을 인정할 여지가 있다. 2개 이상의 행정처분이 연속적 또는 단계적으로 이루어지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계되고, 이러한 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되더라도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다. 그러나 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되면 선행처분의 하자가 당연무효인 경우를 제외하고는 특별한 사정이 없는 한 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이다(대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결 참조). 그런데 폐기물관리법 제48조 제1항에 따른 ‘폐기물 처리에 대한 조치명령’의 법률효과는 폐기물의 적정한 처리와 그 미이행 시의 벌칙 부여인 반면, 대집행비용납부명령의 법률효과는 대집행 비용의 징수인 점을 감안하면, 양자는 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우에 해당한다(대법원 1975. 12. 9. 선고 75누218 판결; 대법원 1982. 7. 27. 선고 81누293 판결 참조). 한편, 이 사건 조치명령은 2020. 5. 21.에 있었고, 청구인이 이에 대한 행정심판을 청구하였는지에 대하여는 자료가 없으나, 청구인은 당해 사건의 소를 제기하기 전 대구지방법원 2021구합22175 사건에서도 이 사건 조치명령의 취소를 구하지 않고 이 사건 1차 행정대집행비용 납부명령의 취소를 구하였으므로, 이 사건 조치명령은 이미 불가쟁력이 발생하였다고 할 것이다. 그렇다면 이 사건에서 재판의 전제성이 인정되기 위해서는 선행처분인 이 사건 조치명령이 무효인 경우에 해당하여야 할 것인데, 행정처분의 근거법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없으므로 특별한 사정이 없는 한 그러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니므로(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바207), 설령 심판대상조항이 위헌으로 결정된다 하더라도 이러한 사정만으로 심판대상조항에 근거한 이 사건 조치명령 자체가 무효가 되는 것은 아니고, 여기에는 취소사유가 인정될 뿐이다. 따라서 심판대상조항이 위헌으로 결정된다 하더라도 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 할 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못하여 부적법하다(헌재 2022. 4. 12. 2022헌바42 참조). 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장,문형배,이종석,정정미