상고심절차에관한특례법 제4조 제1항 위헌확인 등

[당 사 자] 청 구 인 문○균 대리인 변호사 박수복 [주 문] 1. 이 사건 심판청구 중 구 예산회계법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조 제2항 부분, 국가가 청구인 소유의 토지를 국유화함에 있어 청구인에게 정당한 손실보상을 하지 않은 행위 부분을 모두 각하한다. 2. 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 경기 가평군 설악면 ○○리 479-1 전 3,299㎡ 중 2,314/3,299 지분 및 같은 리 431 전 1,848㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자였는데, 이 사건 토지는 1943. 10.경 완공된 청평댐 건설공사로 인하여 수몰되었고, 1964. 6. 1. 북한강의 당연하천구역에 편입되어 국유로 되었다(건설부 고시 제897호). (2) 중앙토지수용위원회는 2000. 1. 25. 청구인의 이 사건 토지에 관한 손실보상을 구하는 재결신청에 대하여 하천법(1984. 12. 31. 법률 제3782호) 부칙 제2조 제1항에 의하여 민사소송 대상이라는 이유로 각하하였다. (3) 청구인은 2006. 7. 21. 서울중앙지방법원에 국가를 상대로 손실보상을 청구하는 소송을 제기하였으나, 2006. 12. 8. 행정소송법상 당사자소송 대상이라는 이유로 서울행정법원으로의 이송결정을 받았으며(2006가합62718), 서울행정법원은 2008. 1. 16. 이 사건 토지가 청구인의 소유임을 전제로 한 손해배상 및 부당이득반환 청구 부분을 기각하고, 이 사건 토지가 위와 같이 국유로 되었음을 전제로 한 손실보상금의 지급을 구하는 부분은 구 하천법(1963. 12. 5. 법률 제1475호로 개정되고, 1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정되기 전의 것) 제62조에 의한 토지수용위원회의 재결절차를 흠결하였다는 이유로 각하 판결을 하였다(2007구합658). (4) 이에 청구인은 2008. 4. 3. 다시 중앙토지수용위원회에 손실보상을 구하는 재결신청을 하였으나, 2008. 11. 20. 손실보상청구권의 소멸시효가 이미 완성되었다는 이유로 각하되자, 다시 2009. 2. 24. 서울행정법원에 국가를 상대로 손실보상금의 지급을 구하는 소송을 제기하였다. 서울행정법원은 2009. 5. 7. 청구인의 손실보상청구권은 재결신청 당시에 이미 구 예산회계법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조 제2항에 의한 5년의 소멸시효가 완성되었고, 구 ‘하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’(2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정되고, 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 폐지되기 전의 것) 제3조에 의하더라도 소멸시효가 완성되었음을 이유로 청구기각 판결을 하였다(2009구합7141). (5) 청구인은 2009. 5. 28. 위 판결에 대하여 항소하였으나 2010. 1. 12. 기각판결을 받고(서울고등법원 2009누15250), 다시 상고하였으나 2010. 4. 29. ‘상고심절차에 관한 특례법’ 제4조 제1항 및 제5조 제1항에 의하여 심리불속행으로 기각되었으며(대법원 2010두2760), 이 판결은 2010. 5. 3. 청구인에게 송달되었다. (6) 청구인은 2010. 5. 31. 대법원의 심리불속행 기각판결의 근거가 된 ‘상고심절차에 관한 특례법’ 제4조 제1항 및 제5조 제1항, 국가에 대한 금전채권의 소멸시효를 규정한 국가재정법 제96조 및 국가가 이 사건 토지의 국유화에 있어 청구인에게 정당한 손실보상을 하지 않은 행위가 청구인의 기본권을 침해한다는 이유로 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 나. 심판의 대상 ‘상고심절차에 관한 특례법’ 조항에 대한 심판청구와 관련하여, 청구인은 위 법 제4조 제1항 및 제5조 제1항에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 위 법 제5조 제1항 중 "민사소송법 제429조 본문"에 관한 부분은 청구인의 기본권침해와는 무관하므로 심판대상에서 제외함이 상당하다. 또한, 소멸시효조항에 대한 심판청구와 관련하여서는, 청구인에게 적용되는 법률조항은 국가재정법 제96조가 아니라 같은 내용인 구 예산회계법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조 제2항이라 할 것이므로, 위 조항으로 심판대상조항을 변경하여 특정함이 타당하다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 ① ‘상고심절차에 관한 특례법’(2009. 11. 2. 법률 제9816호로 개정된 것, 이하 ‘특례법’이라 한다) 제4조 제1항 및 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분(이하 ‘심리불속행조항’이라 한다), ② 구 예산회계법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조 제2항(이하 ‘구 예산회계법상 소멸시효조항’이라 한다), ③ 국가가 이 사건 토지를 국유화함에 있어 청구인에게 정당한 손실보상을 하지 않은 행위(이하 ‘이 사건 국유화 관련 행위’라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 이 사건 국유화 관련 행위 외에 이 사건 심판대상조항들(특례법 제5조 제1항의 경우는 밑줄 친 부분에 한함) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] ‘상고심절차에 관한 특례법’(2009. 11. 2. 법률 제9816호로 개정된 것) 제4조(심리의 불속행) ① 대법원은 상고이유에 관한 주장이 다음 각 호의 어느 하나의 사유를 포함하지 아니한다고 인정하면 더 나아가 심리(審理)를 하지 아니하고 판결로 상고를 기각(棄却)한다. 1.원심판결(原審判決)이 헌법에 위반되거나, 헌법을 부당하게 해석한 경우 2.원심판결이 명령·규칙 또는 처분의 법률위반 여부에 대하여 부당하게 판단한 경우 3. 원심판결이 법률·명령·규칙 또는 처분에 대하여 대법원 판례와 상반되게 해석한 경우 4.법률·명령·규칙 또는 처분에 대한 해석에 관하여 대법원 판례가 없거나 대법원 판례를 변경할 필요가 있는 경우 5.제1호부터 제4호까지의 규정 외에 중대한 법령위반에 관한 사항이 있는 경우 6.「민사소송법」제424조 제1항 제1호부터 제5호까지에 규정된 사유가 있는 경우 제5조(판결의 특례) ① 제4조 및「민사소송법」제429조 본문에 따른 판결에는 이유를 적지 아니할 수 있다. 구 예산회계법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조(금전채권과 채무의 소멸시효) ② 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다. [관련조항] 구 예산회계법(2006. 10. 4. 법률 제8050호로 폐지되기 전의 것) 제96조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸한다. 2. 청구인의 주장 가. 대법원에서 청구인의 주장에 대한 판단을 하지 않고 아무런 이유도 기재하지 않은 채 심리불속행 기각판결을 선고할 수 있도록 규정하고 있는 특례법조항들은 청구인의 재판청구권을 침해한다. 나. 국민의 재산권을 보호하여야 할 국가가 소멸시효제도를 원용하여 기본적 의무까지 부담하지 않도록 하는 것과 이 사건 토지의 국유화에 있어 청구인에게 정당한 손실보상을 하지 않은 국가의 행위는 청구인의 재산권을 침해한다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 구 예산회계법상 소멸시효조항에 대한 청구 부분 법령에 대한 헌법소원에 있어, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 자는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다. 한편, ‘사유가 발생하였음을 안 날’이라고 함은 공권력의 행사에 의한 기본권침해의 사실관계를 안 날을 뜻하므로(헌재 2000. 11. 30. 99헌마624, 판례집 12-2, 346, 352-353 참조), 청구인은 늦어도 서울행정법원 2009구합7141 판결에 대한 항소제기일인 2009. 5. 28.에는 구 예산회계법상 소멸시효조항으로 인한 기본권침해의 사실관계를 알았다고 보는 것이 타당하다. 따라서 그 때로부터 90일이 훨씬 지난 2010. 5. 31.에야 제기된 이 부분 헌법소원심판청구는 청구기간이 지난 것이 명백하므로 부적법하다. 나. 이 사건 국유화 관련 행위에 대한 청구 부분 (1) 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원은 행정처분에 대하여도 청구할 수 있는 것이나 그것이 법원의 재판을 거쳐 확정된 행정처분인 경우에는 당해 행정처분을 심판의 대상으로 삼았던 법원의 재판이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되어 그 재판 자체가 취소되는 경우에 한하여 심판이 가능한 것이고 이와 달리 법원의 재판이 취소될 수 없는 경우에는 당해 행정처분 역시 헌법소원심판의 대상이 되지 아니한다(헌재 1998. 7. 16. 95헌마77, 판례집 10-2, 267, 274). 살피건대, 앞서 본 바와 같이 청구인은 이미 이 사건 토지 국유화에 따른 손실보상금 청구와 관련하여 법원의 패소판결이 확정된 상태이고, 위 판결이 달리 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용하였다는 등의 사정이 없는 이상 헌법소원심판의 대상이 될 수 없으므로, 법원의 재판을 거쳐 확정된 행정처분을 대상으로 하는 이 부분 헌법소원심판청구는 부적법하다. (2) 나아가 청구인은 손실보상신청 각하재결에 대한 취소소송의 항소심 계속 중인 2009. 6. 26. 구 ‘하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’(2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정되고, 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 폐지되기 전의 것)이 폐지되고, ‘하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법’(2009. 3. 25. 법률 제9543호로 제정된 것)이 시행됨으로써, 같은 법 제2조, 부칙 제4조 등에 따라 ‘국가’가 아닌 ‘시·도지사’(청구인의 경우 ‘경기도지사’가 됨)를 상대로 다시 재결신청 및 행정소송 등을 통하여 보상금 지급을 청구할 수 있게 되었고, 그 소멸시효는 같은 법 제3조에 따라 2013. 12. 31.에 만료된다. 따라서 청구인은 이 사건 심판청구에 이르게 된 토지수용위원회의 재결 및 행정소송과는 별도로 다시 이 사건 국유화 관련 행위에 대하여 직접 법원에 제소할 수 있는 길이 열려 있으므로, 이 부분에 관한 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제1항 단서의 보충성 원칙에도 위배된다. (3) 그러므로 이 사건 국유화 관련 행위에 대한 청구 부분은 어느 모로 보나 부적법하다. 4. 심리불속행조항에 관한 본안 판단 가. 헌법재판소는 2010. 12. 28. 선고한 2009헌바410 결정에서 다음과 같은 이유로 심리불속행조항이 헌법상 재판청구권을 침해하지 아니한다는 취지의 합헌결정을 내린 바 있다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌바410, 공보 171, 172, 174; 헌재 2007. 7. 26. 2006헌마551등, 판례집 19-2, 164, 178-182 등 참조). 『헌법이 대법원을 최고법원으로 규정하였다고 하여 대법원이 곧바로 모든 사건을 상고심으로서 관할하여야 한다는 결론이 당연히 도출되는 것은 아니며, ‘헌법과 법률이 정하는 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리’가 사건의 경중을 가리지 않고 모든 사건에 대하여 대법원을 구성하는 법관에 의한 균등한 재판을 받을 권리를 의미한다거나 또는 상고심재판을 받을 권리를 의미하는 것이라고 할 수는 없다. 또한 심급제도는 사법에 의한 권리보호에 관하여 한정된 법발견 자원의 합리적인 분배의 문제인 동시에 재판의 적정과 신속이라는 서로 상반되는 두 가지의 요청을 어떻게 조화시키느냐의 문제로 돌아가므로, 원칙적으로 입법자의 형성의 자유에 속하는 사항이다. 특례법 제4조 제1항, 제3항은 비록 국민의 재판청구권을 제약하고 있기는 하지만 위 심급제도와 대법원의 기능에 비추어 볼 때 헌법이 요구하는 대법원의 최고법원성을 존중하면서 민사, 가사, 행정 등 소송사건에 있어서 상고심재판을 받을 수 있는 객관적 기준을 정함에 있어 개별적 사건에서의 권리구제보다 법령해석의 통일을 더 우위에 둔 규정으로서 그 합리성이 있다고 할 것이므로 헌법에 위반되지 아니한다. 한편, 심리불속행 상고기각판결에 이유를 기재한다고 해도, 당사자의 상고이유가 법률상의 상고이유를 실질적으로 포함하고 있는지 여부만을 심리하는 심리불속행 재판의 성격 등에 비추어 현실적으로 특례법 제4조의 심리속행사유에 해당하지 않는다는 정도의 이유 기재에 그칠 수밖에 없고, 나아가 그 이상의 이유 기재를 하게 하더라도 이는 법령해석의 통일을 주된 임무로 하는 상고심에게 불필요한 부담만 가중시키는 것으로서 심리불속행제도의 입법취지에 반하는 결과를 초래할 수 있으므로, 특례법 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분이 재판청구권 등을 침해하여 위헌이라고 볼 수 없다.』 나. 이 사건에서도 위 결정과 달리 판단하여야 할 아무런 사정변경이 없으므로, 심리불속행조항이 청구인의 재판청구권을 침해하여 위헌이라고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 헌법소원심판청구는 이유 없다. 5. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구 중 구 예산회계법 제96조 제2항 부분, 이 사건 국유화 관련 행위 부분은 부적법하므로 모두 각하하고, 나머지 부분은 이유 없어 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 이 사건 심판청구 중에서 특례법 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분에 관하여 아래 6.과 같은 재판관 김종대, 재판관 송두환, 재판관 이정미의 반대의견, 아래 7.과 같은 재판관 이동흡의 보충의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 김종대, 재판관 송두환, 재판관 이정미의 특례법 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분에 대한 반대의견 2007. 7. 26. 선고한 2006헌마551등 결정에서 밝힌 바와 같이, 우리는 이 사건 심판대상 중 심리불속행제도를 규정하고 있는 특례법 제4조 자체가 위헌이라고는 보지 않으나, 심리불속행 상고기각 판결에 있어서 이유를 기재하지 않을 수 있도록 한 같은 법 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분은 재판청구권을 침해하여 헌법에 위반된다고 보며, 그 이유의 요지는 다음과 같다(헌재 2007. 7. 26. 2006헌마551등, 판례집 19-2, 164, 183-187; 헌재 2010. 12. 28. 2009헌바410, 공보 171, 172, 174-175 참조). 가. 심리불속행 상고기각 판결에 있어서 이유를 기재하지 않을 수 있도록 한 특례법 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분은 대법원의 심리불속행 상고기각 판결에 대해서 그 이유를 전혀 기재하지 않을 수 있도록 함으로써, 그 판결이 과연 적정한 것이었는지, 혹시 상고인의 주장에 대한 판단을 누락하였거나 잘못 판단한 점은 없는지 등에 대해 살펴볼 가능성을 원천적으로 차단하고 있으므로 상고인의 재판청구권을 침해할 소지가 있다. 더 이상 불복할 수 없는 최종적인 판결을 하면서 아무런 이유를 기재하지 않은 채 재판의 결론만을 알리고 송달과 동시에 재판이 확정되었으니 그 결과에 대해 승복하라고 요구하는 것은 일방적이고 권위주의적 권력관계를 기초로 한 과거의 전제군주 통치체제하에서라면 몰라도 근대민주주의 국가에서의 재판 이념과는 부합하지 아니하며 사법에 대한 국민의 불신을 초래하여 민주주의 국가의 근간이 되는 사법제도의 존립 근거를 위협할 우려마저도 없지 않다. 또한, 더 이상 불복이 허용되지 않는 최종적인 판결에 있어서 이유 기재가 없는 재판이 가능하도록 한 것은 헌법과 법률이 정한 바에 따라 재판이 이루어져야 한다는 법치주의원리에 따른 재판을 무의미하게 만들고 당사자의 주장에 대해 실질적으로 아무런 대답이 없는 재판을 가능하게 하는 것으로 재판의 본질에도 반한다. 특히 심리불속행 판결에 대해서도 재심은 가능한 것이므로, 적어도 상고인이 판단유탈(민사소송법 제451조 제1항 제9호) 등 재심사유가 있는지 여부만이라도 판단할 수 있을 정도의 최소한의 이유 기재는 필요하다. 따라서 일체의 이유를 기재하지 아니하여 재심청구권마저 행사할 수 없도록 하는 것은 명백한 재판청구권의 침해에 해당한다. 나. 심리불속행 판결에 이유를 기재하도록 해도 심리불속행 기각이라는 주문이 정당하다는 것을 인정할 수 있을 정도로만 기재하면 되는 것이고(민사소송법 제208조 제2항), 그 기재내용도 본안의 당부를 세세하게 판단하는 것이 아니라 심리불속행사유의 존부를 기초로 하여 상고이유에 대한 판단을 빠뜨리지 말라는 것이므로, 이로 인하여 반드시 신속한 재판을 저해하는 등의 부작용이 발생한다고 볼 수 없다. 다. 요컨대, 특례법 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분은 근대민주주의 국가에서의 재판 이념과는 부합하지 아니하며, 법치주의원리에 따른 재판을 무의미하게 만들고 당사자의 주장에 대해 실질적으로 아무런 대답이 없는 재판을 가능하게 하는 것으로 재판의 본질에도 반하는 잘못된 규정이다. 7. 재판관 이동흡의 특례법 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분에 대한 보충의견 나는 이 사건 법률조항들이 헌법에 위반되지 아니한다는 결론에는 동의하지만, 2007. 7. 26. 선고한 2006헌마551등 결정에서 밝힌 바와 같이 그 이유 중 특례법 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분과 관련하여 다수의견에 대하여 다음과 같이 보충하여 판단하기로 한다. 판결서에는 원칙적으로 주문이 정당하다는 것을 인 정할 수 있을 정도로 당사자의 주장, 그 밖의 공격, 방어방법에 관한 판단을 표시하여야 하고(민사소송법 제208조 제2항), 만약 판결에 이유를 밝히지 않거나 이유에 모순이 있는 때에는 절대적 상고이유가 된다(민사소송법 제424조 제1항 제6호). 그렇다면 판결로 상고기각을 하는 심리불속행 재판의 경우에도 원칙적으로 다른 판결들과 마찬가지로 심리불속행 재판에 이르게 된 이유와 관련하여 당사자의 주장 등에 대한 판단을 표시하여야 마땅하다. 그런데 심리불속행 재판의 경우에는 민사소송법 제208조의 특칙인 특례법 제5조 제1항에 의하여 판결에 이유를 기재하지 아니할 수 있는바, 이는 다수의견이 지적하는 바와 같이 남상고 사건에 대한 신속한 처리를 통하여 정당한 당사자의 재판을 받을 권리를 충실히 하기 위한 심리불속행제도의 입법취지에서 비롯되었다고 볼 수도 있으나 이미 심리를 개시하였다가 판결의 형식으로 종결하는 특수성에 비추어 다음과 같은 사정도 고려되어야 할 것이다. 일반적으로 판결에 이유기재를 요구하는 목적은 당사자에게 법원의 판단과정을 납득시키고 불복수단을 강구하도록 하려는 것이나 간이한 사건처리를 위하여 판결이유를 생략할 수 있도록 규정한 소액사건의 경우(소액사건심판법 제11조의2 제3항)에서 보듯이 그 이유기재 여부는 입법재량권의 영역에 속한다고 볼 수 있고, 더구나 심리불속행 재판은 원칙적으로 입법자의 형성의 자유에 속하는 심급제도와 관련하여 입법화된 사항인 만큼 판결이유 기재를 비롯한 재판과정에 대하여 일정한 범위 내에서 입법형성권이 인정될 수 있다고 할 것이다. 그런데 판단대상이 심리불속행사유의 존부에 국한된 심리불속행 재판의 경우 판결이유의 기재내용도 본안의 당부를 판단하는 것이 아니라 심리불속행사유의 존부에 그치는 것이므로 그 판결이유의 기재 목적 역시 다른 경우와 달리 볼 수 있을 것이고, 나아가 심리불속행 재판이 최종심으로서 심리불속행사유의 존부만을 판단대상으로 한다는 점에 비추어 보면 특례법 제5조 제1항에서 그 판결이유의 기재를 생략할 수 있도록 허용하였다고 하여 재판의 본질에 위배된다거나 입법형성권에 위배된다고 볼 수는 없다. 다만, 상고제한에 관한 외국의 여러 입법례 등에 비추어 특례법 제4조 소정의 심리불속행사유가 있다고 인정되는 경우에 재판의 성질상 이유기재를 생략할 수 있는 ‘결정’이 아닌 ‘판결’로써 상고를 기각하도록 한 것은 입법론적으로 재검토할 여지가 있음을 지적해 둔다. 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 심리불속행 재판의 판결이유를 생략하도록 규정한 특례법 제5조 제1항은 당사자에게 법원의 판단과정을 충분히 납득시킬 수 없는 측면이 있기는 하나, 심리불속행제도의 여러 특수성을 감안한다면 입법형성권을 벗어날 정도로 합리성을 상실하였다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 특례법 제5조 제1항 중 제4조에 관한 부분이 위헌이라고 볼 수는 없다.