부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제5조 제1항 등 위헌소원

[당 사 자] 청 구 인권○창대리인 법무법인 해마루담당변호사 양태훈 외 1인 당해사건서울고등법원 2009누15496 과징금 부과처분 취소 [주 문] 구 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률’(2002. 3. 30. 법률 제6683호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10203호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호, 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 처조카인 천○란의 명의를 빌려 서울 송파구 ○○동 40 갤러리아○○ 씨동 ○○호를 매수하고, 2005. 4. 13. 천○란 명의로 소유권이전등기를 마쳤다가 2007. 7. 16. 자신과 처인 김○자 공동 명의로 소유권이전청구권 보전을 위한 가등기를 마친 다음 2007. 12. 21. 위 가등기에 기하여 자신과 김○자 공동 명의로 소유권이전등기를 마쳤다. (2) 서울특별시 송파구청장(이하 ‘송파구청장’이라 한다)은 2008. 2. 19. 청구인이 천○란과의 명의신탁약정에 의하여 위 부동산에 관하여 천○란 명의로 소유권이전등기를 마쳤다는 이유로 청구인에 대하여 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률’(이하 ‘부동산실명 법’이라 한다) 제5조를 적용하여 과징금 268,000,000원을 부과하는 처분을 하였다. (3) 이에 청구인은 송파구청장을 상대로 서울행정법원에 위 과징금 부과처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2008구합47319)를 제기하였으나 패소하였고, 항소(서울고등법원 2009누15496)를 한 후 항소심 재판 계속중에 부동산실명법 제5조 제1항, 제3항에 대하여 위헌법률심판제청 신청(서울고등법원 2009아363)을 하였다가 기각되자, 2010. 3. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 부동산실명법 제5조 제1항, 제3항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 부동산실명법 제5조 제1항은 법 규정에 위반한 명의신탁자에 관하여 규정한 제1호와 양도담보로 인한 등기를 함에 있어 채권관계서면 등을 제출하지 아니한 자 등에 관하여 규정한 제2호로 구분되고, 당해사건에서 그 위헌 여부가 재판의 전제가 되는 부분은 위 조항 중 제1호에 한정되므로, 부동산실명법 제5조 제1항 중 이 사건 심판의 대상이 되는 부분은 제1호로 한정함이 상당하다. 그렇다면, 이 사건 심판의 대상은 구 부동산실명법(2002. 3. 30. 법률 제6683호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10203호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호 및 같은 조 제3항(이하 위 두 조항을 합쳐 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(2002. 3. 30. 법률 제6683호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10203호로 개정되기 전의 것) 제5조(과징금) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여는 당해 부동산가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위 안에서 과징금을 부과한다. 1. 제3조 제1항의 규정을 위반한 명의신탁자 ③ 제1항의 규정에 의한 과징금의 부과기준은 제2항의 규정에 의한 부동산가액(이하 "부동산평가액"이라 한다), 제3조의 규정을 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. [관련조항] 구 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10203호로 개정되기 전의 것) 제3조(실권리자명의등기의무등) ① 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 의하여 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다. 제5조(과징금) ② 제1항의 부동산가액은 과징금을 부과하는 날 현재의 다음 각 호의 가액에 의한다. 다만, 제3조 제1항 또는 제11조 제1항의 규정을 위반한 자가 과징금을 부과 받은 날 이미 명의신탁관계를 종료하였거나 실명등기를 하였을 때에는 명의신탁관계 종료시점 또는 실명등기시점의 부동산가액으로 한다. 1. 소유권의 경우에는 소득세법 제99조의 규정에 의한 기준시가 2. 소유권 외의 물권의 경우에는 상속세 및 증여세법 제61조 제5항 및 제66조의 규정에 의하여 대통령령이 정하는 방법에 의하여 평가한 금액 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령(2002. 4. 8. 대통령령 제17569호로 개정된 것) 제3조의2(명의신탁자 등에 대한 과징금 부과기준) 법 제5조 제3항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. [별 표] 과징금 부과기준(제3조의2·제4조의2 및 제8조 관련) 과징금의 금액은 제1호와 제2호의 과징금 부과율을 합한 과징금 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정한다. ┌────────────┬───────┐ │부동산평가액 │과징금 부과율 │ ├────────────┼───────┤ │5억 원 이하 │ 5% │ │5억 원 초과 30억 원 이하│10% │ │30억 원 초과 │15% │ └────────────┴───────┘ ┌─────────┬───────┐ │의무위반 경과기간 │과징금 부과율 │ ├─────────┼───────┤ │1년 이하 │ 5% │ │1년 초과 2년 이하 │10% │ │2년 초과 │15% │ └─────────┴───────┘ 2. 청구인의 주장 요지 가. 이 사건 법률조항은 위반행위를 하게 된 구체적인 경위나 위반행위로 인하여 위반자가 취득한 양도차익의 유무 및 그 액수 등과 같은 명의신탁 행위를 규율할 수 있는 다양한 구체적 기준을 설정하지 않은 채 과징금 부과기준을 시행령에 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배되고, 과징금 부과기준 중 ‘법령에 의한 제한을 회피할 목적’의 의미가 불명확하므로 명확성원칙에도 반한다. 나. 이 사건 법률조항은 부동산의 실제 취득가격이 아닌 소득세법 제99조에 의한 기준시가에 따라 과징금을 부과하고, 과징금 부과비율의 상한도 부동산가액의 100분의 30에 해당하여 과도하므로 헌법상의 과잉금지원칙에 위배되고, 명의신탁기간이 장기인 자와 단기인 자, 양도차익을 남긴 자와 그렇지 아니한 자, 조세를 포탈한 자와 그렇지 아니한 자 등 본질적인 차이가 있는 여러 집단들을 구분하지 아니한 채 일률적으로 과징금을 부과하고 있으므로 평등원칙에도 위배된다. 3. 판 단 가. 이 사건 법률조항의 입법목적 종래 판례에 의하여 유효한 것으로 인정되어 오던 명의신탁등기가 탈법·탈세·투기 및 재산은닉 등 각종의 위법 또는 부당한 목적을 위한 수단으로 악용되자, 부동산에 관한 소유권 기타 물권을 실체적 권리관계에 부합하도록 실권리자명의로 등기하게 함으로써 부동산등기 제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산거래의 정상화와 부동산가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고자 부동산실명법이 제정되었다(헌재 2011. 2. 24. 2008헌바87, 판례집 23-1상, 24, 30). 이 사건 법률조항은 위와 같은 부동산실명법의 입법목적을 달성하기 위하여 실명등기의무를 이행하지 아니하는 명의신탁자에 대하여 과징금을 부과함으로써 명의신탁행위라는 일정한 법률위반행위로 인한 불법적인 이익을 박탈하는 한편 실명등기를 유도하고 있다. 나. 포괄위임금지원칙 위배 여부 헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에, 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 포괄위임입법을 금지하고 있다. 이와 같이 법률이 어떤 사항에 관하여 대통령령에 위임할 경우에는 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 가능한 한 구체적이고 명확하게 법률에 규정함으로써 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하되, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 한다. 즉, 위임조항 자체에서는 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련 규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적이고 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수 없다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 58-59; 헌재 2002. 8. 29. 2000헌바50등, 판례집 14-2, 153, 162 등 참조). 이 사건에 돌아와 보건대, 실명등기의무를 위반한 명의신탁자에 대하여 부과하는 과징금은 정부의 부동산에 관한 정책 및 수시로 변동하는 부동산 거래의 현실에 시기적절하게 대처하여야 할 필요성이 큰 분야이므로, 과징금의 부과기준에 대하여 법률에서 구체적이고 세부적인 사항까지 일일이 규율하기 보다는 부과기준에 대한 대강을 밝힌 다음 그 세부적인 규율은 행정입법에 위임할 필요성이 크다고 할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항에서 구체적인 과징금의 부과기준에 관하여 대통령령에 위임하고 있는 것은 불가피한 측면이 있다. 한편, 이 사건 법률조항은 과징금의 상한을 당해 부동산가액의 100분의 30으로 한정하고, 부동산가액, 의무위반의 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 과징금의 부과기준으로 삼은 후 위 기준에 따른 구체적인 과징금의 액수 산정에 대하여는 대통령령에서 정하는 방법에 의할 것을 위임하고 있는바, 이러한 위임에 따라 대통령령에 규정될 구체적인 과징금의 부과기준은 결국 과징금의 상한으로 정한 금액의 범위 안에서 부동산가액, 의무위반 기간 및 조세포탈 목적 등의 유무에 따라 정하여질 것이라는 점을 누구나 충분히 예측할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 다. 명확성원칙 위배 여부 청구인은 이 사건 법률조항에서 과징금 부과기준의 하나로 규정하고 있는 ‘법령에 의한 제한을 회피할 목적’의 의미가 불명확하다고 주장한다. 살피건대, ‘법령에 의한 제한을 회피할 목적’의 의미는, 국회에서 제정한 법률 및 그 하부 규범인 명령, 규칙 등에서 규정하고 있는 일정한 한계를 의도적으로 벗어나려고 하는 것을 말한다고 볼 것이므로 그 의미가 불명확하다고 할 수는 없고, 실제 재판에서 그 의미의 불명확성이 문제된 사례 또한 찾아보기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항이 명확성원칙에 위배된다고 할 수 없다. 라. 과잉금지원칙 위배 여부 (1) 제한되는 기본권 이 사건 법률조항은, 실명등기의무를 위반한 명의신 탁자에게 과징금을 부과함으로써 명의신탁자의 재산권을 제한하는 측면이 있다(헌재 2011. 2. 24. 2008헌바87, 판례집 23-1상, 24, 31 참조). 그러므로 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 명의신탁자의 재산권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다. (2) 재산권침해 여부 (가) 입법목적의 정당성과 수단의 적합성 이 사건 법률조항은, 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산거래의 정상화와 부동산가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고자 제정된 부동산실명법의 실효성을 확보하기 위한 것이므로 그 입법목적이 정당하다. 아울러 실명등기의무를 위반한 명의신탁자에 대하여 과징금의 제재를 가함으로써 명의신탁을 통한 불법적인 이익을 박탈하고 실명등기의무의 이행을 강제하는 효과가 있으므로 수단의 적합성 또한 인정된다. (나) 침해의 최소성 먼저, 과징금 부과기준이 되는 부동산가액을 산정함에 있어 소득세법 제99조에 따른 기준시가가 아니라 청구인의 주장과 같이 실제 부동산의 취득가격을 기준으로 하여야 하는지에 관하여 본다. 살피건대, 이 사건 법률조항의 입법목적 중 하나는 명의신탁을 통한 불법적인 이익을 박탈하는 것인데, 부동산의 실제 취득가격을 기준으로 과징금을 산정하게 된다면 명의신탁기간 동안 부동산가격의 상승으로 발생하는 불법적인 이익을 전혀 박탈할 수 없으므로 부동산실명법의 입법목적을 달성할 수 없게 된다. 아울러 이 사건 법률조항에 따른 과징금은 실명등기의무를 위반한 명의신탁자에 대한 제재의 성격을 가지므로 그 부과기준이 어느 정도 획일적, 통일적으로 규정되어야 할 필요성이 있는바, 소득세법 제99조에서 정하고 있는 기준시가에 따라 부동산가액을 평가하는 것은 충분히 합리적인 이유가 있고, 달리 부동산가액에 대한 이러한 평가 방식이 다른 입법수단이 있음에도 불구하고 실명등기의무를 위반한 명의신탁자의 기본권을 더 제한하는 것이라고는 단정할 수 없다. 다음으로 이 사건 법률조항에 따라 부과되는 과징금 비율 자체가 지나치게 고율인지 여부에 관하여 본다. 살피건대, 과징금 부과 비율의 상한을 부동산가액의 30%로 정한 것은 양도소득세율과 과세표준의 10 내지 50%가 부과되는 상속세 및 증여세율을 감안한 것이고(헌재 2001. 5. 31. 99헌가18등, 판례집 13-1, 1017, 1099), 부동산실명법이 2002. 3. 30. 법률 제6683호로 개정되면서 과징금 부과의 방식이 개선되어 실명등기의무를 위반한 자에 대하여 부동산가액의 100분의 30을 한도로 부동산평가액과 의무위반기간을 각 3단계로 나누어 과징금의 부과비율을 달리하게 되었으며, 구체적인 과징금의 액수는 부동산평가액과 위반기간에 따른 각 부과율을 합한 과징금 부과비율에 부동산평가액을 곱하여 산정하고, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 없었다는 점이 인정되면 산정된 과징금의 100분의 50으로 감경할 수도 있게 되었다. 그렇다면 이 사건 법률조항에 따라 부과되는 과징금의 부과비율이 지나치게 고율이라고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 아니한다. (다) 법익의 균형성 끝으로, 이 사건 법률조항에 따라 실명등기의무를 위반한 명의신탁자들은 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위 안에서 과징금을 부과받는 불이익을 입게 되지만, 그에 비해 명의신탁행위로 발생할 수 있는 불법이익을 박탈하고, 실명등기의무의 이행을 강제하여 얻게 되는 공익이 훨씬 더 크다 할 것이므로 이 사건 법률조항은 법익의 균형성 원칙에도 위배되지 아니한다. (라) 소결론 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 명의신탁자의 재산권을 침해한다고 할 수 없다. 마. 평등원칙 위배 여부 (1) 청구인은, 이 사건 법률조항이 ① 위법상태가 해소된 자와 해소되지 아니한 자, ② 양도차익을 남긴 자와 그렇지 아니한 자, ③ 명의신탁기간이 장기인 자와 단기인 자, ④ 조세를 포탈한 자와 그렇지 아니한 자, ⑤ 부동산의 장기보유자와 단기보유자, ⑥ 타인에게 매도한 자와 매도하지 않은 자, ⑦ 미등기 전매자와 그렇지 아니한 자, ⑧ 세금을 성실히 납부한 자와 그렇지 아니한 자, ⑨ 명의신탁을 단기간에 해소한 자와 그렇지 아니한 자 등 본질적인 차이가 있는 여러 집단들을 구분하지 아니한 채 일률적으로 과징금을 부과하고 있으므로 평등원칙에 위배된다고 주장한다. (2) 살피건대, 청구인이 본질적인 차이가 있다고 주장하는 사항 중 명의신탁기간의 장단(위 ③, ⑨항) 및 조세포탈 목적의 유무(위 ④항)는 이 사건 법률조항에서 과징금 부과기준의 하나로 이미 설정하고 있으므로 더 살펴 볼 필요 없이 이유 없다. 다음으로, 이 사건 법률조항에 따라 과징금을 부과하는 행정관청은 부동산가액과 실명등기의무위반 기간, 조세포탈이나 법령제한회피 목적의 유무 등을 참작하여 부동산가액의 100분의 30의 범위 안에서 과징금의 액수를 조정할 수 있는 재량권이 있고, 그 재량권을 행사함에 있어 명의신탁의 경위 등 구체적인 사정 등을 아울러 참작할 수 있으므로, 이 사건 법률조항에서 청구인이 주장하고 있는 여러 사항들을 과징금 부과기준으로 일일이 명시하지 아니하였다고 하더라도 이에는 합리적인 이유가 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.