구 집회 및 시위에 관한 법률 제11조 제2호 등 위헌제청

제청법원서울서부지방법원 제청신청인김○○ 당해사건서울서부지방법원 2020고정887 집회및시위에관한법률위반

1. 구 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2호 중 ‘국회의장 공관’에 관한 부분 및 제23조 제3호 중 제11조 제2호 가운데 ‘국회의장 공관’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다. 2. 집회 및 시위에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조 제3호 중 ‘국회의장 공관’에 관한 부분 및 제23조 제3호 중 제11조 제3호 가운데 ‘국회의장 공관’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2024. 5. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.

1. 사건개요 제청신청인은 ‘누구든지 국회의장 공관의 경계 지점으로부터 100미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 됨에도 불구하고, 2019. 12. 18. 06:39경부터 07:11경까지 국회의장 공관 정문 앞에서, 성명불상의 다른 여성 2명과 함께 미리 준비해온 확성기를 나눠 들고 구호를 외치거나, 위 여성들과 나란히 누워 피켓을 들며 경찰의 장소 이동 요청에 불응하는 등으로 옥외집회에 참가하였다’는 공소사실로 기소되었다(서울서부지방법원 2020고정887). 제청신청인은 위 재판 계속 중 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제2호 중 ‘국회의장 공관’ 부분 및 제23조 제3호 중 제11조 제2호의 ‘국회의장 공관’에 관한 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고(2020초기1569), 제청법원은 이를 받아들여 2021. 1. 7. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 ‘집회 및 시위에 관한 법률’은 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되었는데, 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제2호는 그 내용에는 변함이 없이 제11조 제3호로 조문의 위치가 변경되었다. 따라서 현행 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제3호 중 ‘국회의장 공관’에 관한 부분 및 제23조 제3호 중 제11조 제3호 가운데 ‘국회의장 공관’에 관한 부분은 그 위헌 여부에 관하여 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제2호 중 ‘국회의장 공관’에 관한 부분 및 제23조 제3호 중 제11조 제2호 가운데 ‘국회의장 공관’에 관한 부분과 결론을 같이할 것이 명백하므로, 현행 조항도 이 사건 심판대상에 포함시키기로 한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2호 중 ‘국회의장 공관’에 관한 부분 및 제23조 제3호 중 제11조 제2호 가운데 ‘국회의장 공관’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 구법조항’이라 한다), ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것, 이하 ‘집회 및 시위에 관한 법률’은 ‘집시법’으로 약칭한다) 제11조 제3호 중 ‘국회의장 공관’에 관한 부분 및 제23조 제3호 중 제11조 제3호 가운데 ‘국회의장 공관’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 현행법조항’이라 하고, 이 사건 구법조항과 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정되기 전의 것) 제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계 지점으로부터 100 미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다. 2. 대통령 관저(官邸), 국회의장 공관, 대법원장 공관, 헌법재판소장 공관 제23조(벌칙) 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 자, 제12조에 따른 금지를 위반한 자는 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다. 3. 그 사실을 알면서 참가한 자는 50만 원 이하의 벌금ㆍ구류 또는 과료 집회 및 시위에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계 지점으로부터 100 미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다. 3. 대통령 관저(官邸), 국회의장 공관, 대법원장 공관, 헌법재판소장 공관 제23조(벌칙) 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 자, 제12조에 따른 금지를 위반한 자는 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다. 3. 그 사실을 알면서 참가한 자는 50만 원 이하의 벌금ㆍ구류 또는 과료 [관련조항] 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "옥외집회"란 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 아니한 장소에서 여는 집회를 말한다. 2. "시위"란 여러 사람이 공동의 목적을 가지고 도로, 광장, 공원 등 일반인이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 행진하거나 위력(威力) 또는 기세(氣勢)를 보여, 불특정한 여러 사람의 의견에 영향을 주거나 제압(制壓)을 가하는 행위를 말한다. 집회 및 시위에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17393호로 개정된 것) 제11조(옥외집회와 시위의 금지 장소) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계 지점으로부터 100미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다. 1. 국회의사당. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 국회의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 없다고 인정되는 때에는 그러하지 아니하다. 가. 국회의 활동을 방해할 우려가 없는 경우 나. 대규모 집회 또는 시위로 확산될 우려가 없는 경우 2. 각급 법원, 헌법재판소. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 각급 법원, 헌법재판소의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 없다고 인정되는 때에는 그러하지 아니하다. 가. 법관이나 재판관의 직무상 독립이나 구체적 사건의 재판에 영향을 미칠 우려가 없는 경우 나. 대규모 집회 또는 시위로 확산될 우려가 없는 경우 4. 국무총리 공관. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 국무총리 공관의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 없다고 인정되는 때에는 그러하지 아니하다. 가. 국무총리를 대상으로 하지 아니하는 경우 나. 대규모 집회 또는 시위로 확산될 우려가 없는 경우 5. 국내 주재 외국의 외교기관이나 외교사절의 숙소. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 외교기관 또는 외교사절 숙소의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 없다고 인정되는 때에는 그러하지 아니하다. 가. 해당 외교기관 또는 외교사절의 숙소를 대상으로 하지 아니하는 경우 나. 대규모 집회 또는 시위로 확산될 우려가 없는 경우 다. 외교기관의 업무가 없는 휴일에 개최하는 경우 3. 제청법원의 위헌법률심판제청 이유 심판대상조항은 국회의장 공관의 경계 지점으로부터 100미터 이내의 장소에서의 옥외집회와 시위(이하 옥외집회와 시위를 통틀어 ‘집회’라 한다)를 일률적으로 전면 금지하고 이를 위반할 경우 형사처벌을 예정하고 있다. 이는 국회의장 공관의 기능과 안녕 등을 보장하려는 것으로서, 입법목적의 정당성과 수단의 적합성은 인정된다. 그러나 집회 중에는 국회의장 공관 인근에서 열리더라도 국회의장의 업무 수행이나 신체적 안전 보장 등에 별다른 영향을 미치지 않는 경우도 존재할 수 있다. 나아가 국회의장의 원활한 업무 수행에 방해가 될 만한 행위는 집시법상 일반적 규제조항을 통해 제한할 수 있으며, 그 밖에 국회의장 공관 또는 국회의장에 대한 폭력행위, 업무방해행위 등은 형사법상 범죄행위로 처벌될 수 있다. 따라서 국회의장 공관 인근의 집회를 일률적으로 사전 금지하는 심판대상조항은 피해의 최소성 및 법익 균형성에 반하고, 결국 과잉금지원칙에 반하여 집회의 자유를 침해한다. 4. 판단 가. ‘집회의 장소’ 제한의 헌법적 의미 (1) 헌법 제21조 제1항은 "모든 국민은 언론ㆍ출판 의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다."고 규정하여 집회의 자유를 보장하고 있다. 집회의 자유는 국민이 타인과 접촉하고 정보와 의견을 교환하며 공동의 목적을 위하여 집단적 의사표현을 할 수 있게 함으로써 개성을 신장하고 여론형성에 영향을 미칠 수 있게 한다. 또한 집회의 자유는 정치ㆍ사회 현상에 대한 불만과 비판을 공개적으로 표출하게 함으로써 사회적 통합과 정치적 안정에 이바지할 뿐만 아니라, 선거와 선거 사이의 기간에 유권자와 그 대표 사이의 의사를 연결하고, 대의기능이 약화된 경우에 그에 갈음하는 직접민주주의의 수단으로서 기능하며, 의사표현의 통로가 봉쇄되거나 제한된 소수 집단에 의사표현의 수단을 제공한다. 이러한 점에서 집회의 자유는 언론ㆍ출판의 자유와 더불어 민주주의 실현을 위한 필수적 구성요소가 된다. 그리고 헌법이 집회의 자유를 보장한 것은 관용과 다양한 견해가 공존하는 다원적인 ‘열린 사회’에 대한 헌법적 결단이라고 할 수 있다(헌재 2018. 5. 31. 2013헌바322등; 헌재 2018. 6. 28. 2015헌가28등 참조). (2) 집회의 장소는 일반적으로 집회의 목적ㆍ내용과 밀접한 연관관계를 맺는다. 집회는 특별한 상징적 의미 또는 집회와 특별한 연관성을 가지는 장소, 예를 들면, 집회를 통해 반대하고자 하는 대상물이 위치하거나 집회의 계기를 제공한 사건이 발생한 장소 등에서 개최되어야 그를 통한 의견표명이 효과적으로 이루어질 수 있다. 따라서 집회의 장소에 대한 선택은 집회의 성과를 결정짓는 주요 요인이 될 수 있으며, 집회의 장소를 선택할 자유는 집회의 자유의 한 실질을 형성한다(헌재 2018. 5. 31. 2013헌바322등 참조). (3) 심판대상조항은 국회의장 공관 인근에서의 집회를 절대적으로 금지하고 이를 위반한 경우에는 형사처벌을 예정하고 있다. 이로써 심판대상조항은 집회 장소의 자유로운 선택 즉, 집회의 자유를 제한하는바, 이와 같은 제한이 헌법 제37조 제2항이 정하는 기본권 제한의 한계 내에 있는지 여부가 문제된다. 나. 집회의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성과 수단의 적합성 국회의장 공관은 국회의장이 주거용으로 사용하는 공용재산으로서(국유재산법 제6조 제2항 제1호, 같은 법 시행령 제4조 제2항 제2호, 국가재정법 제6조 제1항), 국회의장의 생활공간인 동시에 직무 수행 장소라고 할 수 있다. 심판대상조항은 국회의장 공관 인근에서 집회가 개최될 경우 국회의장의 원활한 직무 수행과 공관 거주자 등의 신변 안전, 주거의 평온, 공관으로의 자유로운 출입 등이 저해될 위험이 있음을 고려하여, 그와 같은 집회를 사전에 차단함으로써 국회의장 공관의 기능과 안녕을 보호하기 위한 것이다. 이러한 입법목적은 정당하고, 국회의장 공관의 경계 지점으로부터 100미터 이내의 장소에서 일체의 집회를 하지 못하도록 하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다. (2) 피해의 최소성 (가) 국회는 국민을 대표하는 대의기관으로서 법률을 제정하거나 개정하며, 국정통제기관으로서 특히 행정부에 대한 강력한 통제권한을 행사하는 등 국가정책결정의 주요한 기능을 담당한다(헌재 2018. 5. 31. 2013헌바322등 참조). 국회의장은 이러한 국회를 대표하는 자로서 헌법 제48조에 따라 국회에서 선출되는 헌법상의 국가기관이며, 원활한 회의 운영을 위해 의사를 정리하고 질서를 유지할 뿐만 아니라 국회의 조직과 운영에 대한 전반적인 사무를 감독한다(국회법 제10조 참조). 이와 같은 국회의장의 지위 및 역할을 고려해 볼 때, 국회의장의 생활공간이자 직무 수행 장소인 공관의 기능과 안녕은 보호될 필요가 있다. 그러나 집회의 자유는 대의제 민주주의의 기능을 강화ㆍ보완하고 사회통합에도 기여하는 등 언론ㆍ출판의 자유와 더불어 대의제 민주국가의 필수적 구성요소이므로, 국회의장의 헌법적 지위와 중요성을 고려한다 하더라도 공관 인근에서 집회 장소를 제한하는 것은 필요최소한에 그쳐야 한다. 특히 국회의장은 국회의 구성원으로서 국민주권에 바탕을 둔 대의제 민주주의를 실현하기 위해 국민의 의사에 다가가 이를 국정에 가능한 반영할 필요가 있다는 점을 고려하면, 국회의장 공관의 기능과 안녕의 보호 필요성은 집회 과정에서 국회의장에 대한 물리적인 위해를 가할 가능성 및 국회의장 공관에의 출입이나 안전에 위협을 가할 위험성으로부터의 보호로 한정되어야 한다(헌재 2018. 5. 31. 2013헌바322등 참조). (나) 집회의 금지는 원칙적으로 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위협이 존재하는 경우에 한하여 허용될 수 있는 것으로서, 집회의 자유를 보다 적게 제한하는 다른 수단, 즉 집회참가자 수의 제한, 집회 대상과의 거리 제한, 집회 방법ㆍ시기ㆍ소요 시간의 제한 등과 같은 조건을 붙여 집회를 허용하는 가능성을 모두 검토한 후에 비로소 고려될 수 있는 수단이다. 따라서 국회의장 공관 인근에서의 집회가 심판대상조항에 의하여 보호되는 법익에 직접적인 위협을 초래한다는 일반적 추정이 구체적인 상황에 따라 부인될 수 있는 경우라면, 입법자는 예외적으로 집회가 가능할 수 있도록 하여야 할 것이다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌바67등; 헌재 2018. 7. 26. 2018헌바137 참조). 심판대상조항은 국회의장 공관의 어느 경계 지점으로부터든지 100미터 이내에 있는 장소에서는 집회를 할 수 없도록 이를 금지하고 있다. 이 때 ‘국회의장 공관의 경계 지점’이란 국회의장 공관 본 건물을 둘러싼 담을 의미하는 것으로 봄이 타당하다. 그런데 국회의장 공관은 그 정문 앞부터 한남대로까지 이어진 진입로와 정문과 이어지는 담장의 바로 앞 공간(대법원장 공관의 정문까지 이어진 진입로 부분)을 제외하고는 모두 녹지와 주거시설 등 건물로 둘러싸여 있으며, 공관으로의 출입은 위 진입로를 통해 이루어지고 있다. 또한 공관 정문 내지 담장과 공관 본 건물 사이에는 상당한 이격거리가 확보되어 있다. 이러한 점들을 고려해볼 때, ‘국회의장 공관의 경계 지점으로부터 100미터 이내에 있는 장소’에는 국회의장 공관으로 출입하는 것과 무관한 지역, 다른 건물이나 녹지로 가로막혀 국회의장 공관 부지에 접근하기 어려운 지역 등 해당 장소에서 집회가 개최되더라도 국회의장에게 물리적 위해를 가하거나 국회의장 공관으로의 출입 내지 안전에 위협을 가할 우려가 없는 장소까지 포함되어 있다고 할 수 있다. 또한 대규모 집회로 확산될 우려가 없는 소규모 집회의 경우 국회의장 등에게 물리적 위해를 가할 가능성 또는 공관으로의 출입이나 안전에 위협을 가할 가능성은 상대적으로 낮다. 따라서 이러한 소규모 집회가 일반 대중의 합세로 인하여 대규모 집회로 확대될 우려 내지 폭력집회로 변질될 위험이 없는 때에는 그 집회의 금지를 정당화할 수 있는 헌법적 근거를 발견하기 어렵다. 이와 같이 심판대상조항은 국회의장 공관 인근 일대를 광범위하게 전면적인 집회 금지 장소로 설정하고 국회의장 공관의 기능과 안녕에 직접적인 위협을 초래할 가능성이 없거나 현저히 낮은 집회까지도 예외 없이 금지하는데, 이는 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한이다. (다) 집시법은 다음과 같이 국회의장 공관의 기능과 안녕을 보호할 다양한 규제 수단을 마련하고 있으므로, 국회의장 공관 인근에서 예외적으로 집회를 허용한다고 하더라도 심판대상조항이 달성하려는 국회의장 공관의 기능과 안녕은 충분히 보장될 수 있다. 우선, 집시법은 집회에 있어 사전신고제를 채택하여 관할 경찰서장 또는 시ㆍ도경찰청장(이하 ‘관할경찰관서장’이라 한다)이 질서유지를 위한 조치를 미리 강구할 수 있도록 하고 있다(제6조). 즉, 관할경찰관서장은 신고된 집회가 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 끼칠 것이 명백하다고 판단될 때에는 집회가 개최되기 전에 금지 통고를 할 수 있고(제8조 제1항 제1호, 제5조 제1항 제2호), 주거지역에서의 집회로 재산 또는 시설에 심각한 피해가 발생하거나 사생활의 평온을 뚜렷하게 해칠 우려가 있는 경우에는 그 거주자나 관리자의 보호 요청에 따라 금지 또는 제한을 통고할 수 있다(제8조 제5항 제1호). 또한 관할경찰관서장은 집회의 보호와 공공질서의 유지를 위하여 필요한 경우 질서유지선을 설정할 수도 있다(제13조). 집시법은 집단적인 폭행ㆍ협박ㆍ손괴ㆍ방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회를 금지함으로써 폭력집회를 사전에 차단하고 있고(제5조 제1항 제2호), 확성기 등을 사용하여 타인에게 심각한 피해를 주는 소음 발생을 규제하고 있으며(제14조), 폭발물, 돌덩이 등 다른 사람의 생명을 위협하거나 신체에 해를 끼칠 만한 기구를 휴대하거나 사용하는 행위, 폭행ㆍ협박ㆍ손괴ㆍ방화 등으로 질서를 문란하게 하는 행위를 금지하고 있다(제16조 제4항, 제17조 제2항, 제18조 제2항). 집회에 대한 사후적 통제수단으로 해산명령에 관하여 규정하고 있으며(제20조), 위와 같은 제한을 위반한 경우에 처벌하는 규정을 두고 있다(제22조, 제24조). 집회 과정에서의 폭력행위나 업무방해 행위 등은 형사법상의 범죄행위로 처벌된다. (라) 이상의 사정을 종합하면, 심판대상조항은 피해의 최소성에 반한다. (3) 법익의 균형성 국회의장 공관의 기능과 안녕은 충분히 보호될 필요가 있다. 그러나 심판대상조항은 국회의장 공관의 기능과 안녕을 저해할 우려가 있는 집회를 금지하는 데 머무르지 않고, ‘국회의장 공관의 경계 지점으로부터 100미터’라는 광범위한 장소적 기준만을 들어 국회의장 공관 인근의 모든 집회를 예외 없이 금지하고 있다. 이와 같은 금지는 단순한 장소적 제한에 그치는 것이 아니라 집회의 자유의 핵심적인 부분을 제한하는 것이라는 점을 고려해 보면, 심판대상조항으로 달성하려는 공익이 이로써 제한되는 집회의 자유보다 크다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성에도 반한다. (4) 소결론 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 집회의 자유를 침해한다. 다. 헌법불합치결정 이 사건 구법조항이 가지는 위헌성은 국회의장 공관의 기능과 안녕을 보호하는 데 필요한 범위를 넘어서 국회의장 공관 인근에서의 집회를 일률적ㆍ전면적으로 금지하는 것에 있는바, 이 사건 구법조항에는 위헌적인 부분과 합헌적인 부분이 공존하고 있다. 그런데 국회의장 공관 인근의 집회 중 어떠한 형태의 집회를 예외적으로 허용함으로써 집회의 자유를 필요최소한의 범위에서 제한할 것인지는 입법자의 판단에 맡기는 것이 바람직하다. 입법자로 하여금 국회의장 공관의 기능과 안녕이 침해될 우려가 없는 구체적 상황 등 모든 사정을 고려하여 어떠한 경우에 예외적으로 집회가 허용된다고 할 것인지를 밝히도록 하는 것이 이 사건 구법조항의 위헌성을 제거하면서도 입법자의 입법재량을 존중하는 것이기 때문이다. 따라서 이 사건 구법조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 하기로 한다. 다만 이 사건 구법조항은 이미 개정되어 향후 적용될 여지가 없으므로, 헌법불합치결정을 선고하되 그 적용을 중지하기로 한다. 이 사건 구법조항과 내용이 같은 이 사건 현행법조항의 효력을 그대로 유지한다면 위헌적인 상태를 방치하는 것과 같은 결과가 되므로, 법질서의 정합성과 소송경제의 측면에서 이 사건 현행법조항에 대해서도 위와 같은 이유로 헌법불합치결정을 할 필요가 있다. 그런데 이 사건 현행법조항의 적용을 중지할 경우 국회의장 공관의 기능과 안녕 보호에 관한 법적 공백이 초래될 우려가 있으므로, 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고함이 타당하다. 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에 개선입법을 하여야 할 의무가 있고, 2024. 5. 31.까지 개선입법이 이루어지지 않으면 이 사건 현행법조항은 2024. 6. 1.부터 그 효력을 상실한다. 5. 결론 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하므로, 이 사건 구법조항에 대하여는 헌법불합치결정을 함과 동시에 적용 중지를 명하고, 이 사건 현행법조항에 대하여는 헌법불합치결정을 함과 동시에 2024. 5. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 이를 적용하기로 하여, 관여 재판관들의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선