행정사법 제25조 제2항 등 위헌확인

청 구 인이○○ 국선대리인 변호사 오경민

이 사건 심판청구를 기각한다.

1. 사건개요 청구인은 일반행정사 자격을 취득하여 현재 서울특별시에서 행정사 업무를 수행하고 있는 사람이다. 행정사법이 2020. 6. 9. 법률 제17394호로 개정되어, 2021. 6. 10.부터 행정사의 사무소 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 ‘광역지방자치단체장 등’이라 한다)는 행정사에 대한 연수교육을 실시하여야 하고(제25조 제2항), 행정사는 그 연수교육을 받아야 하는바(같은 조 제3항), 청구인은 위와 같이 개정된 법률조항으로 인하여 연수교육을 받아야 하는 의무가 새롭게 부과되어 자신의 직업의 자유 등 기본권이 침해된다고 주장하면서 2021. 1. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 기존에는 광역지방자치단체장 등이 ‘필요하다고 인정하면’ 행정사에 대한 연수교육을 시행하도록 규정되어 있었으나, 2020. 6. 9. 법률 제17394호로 행정사법 제25조 제2항이 개정되어 위 연수교육을 반드시 시행하도록 한 점을 지적하면서 위 제25조 제2항에 대해서도 판단을 구하였다. 그러나 위 제2항은 광역지방자치단체장 등으로 하여금 행정사에 대한 연수교육을 실시하도록 하는 조항이고, 청구인과 같은 행정사에게 연수교육을 받을 의무를 직접적으로 부과하는 조항은 같은 법 제25조 제3항이므로 심판대상을 위 제3항으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 행정사법(2020. 6. 9. 법률 제17394호로 개정된 것) 제25조 제3항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다. [심판대상조항] 행정사법(2020. 6. 9. 법률 제17394호로 개정된 것) 제25조(행정사의 교육) ③ 행정사는 제2항에 따른 연수교육을 받아야 한다. [관련조항] 행정사법(2011. 3. 8. 법률 제10441호로 전부개정된 것) 제17조(휴업신고) ① 행정사가 3개월이 넘도록 휴업(업무신고를 하고 업무를 시작하지 아니하는 경우를 포함한다. 이하 같다)하거나 휴업한 행정사가 업무를 다시 시작하려면 시장등에게 신고하여야 한다. 구 행정사법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17394호로 개정되기 전의 것) 제25조(행정사의 교육) ② 행정안전부장관, 사무소의 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 또는 시장등은 행정사의 자질과 업무수행능력 향상을 위하여 필요하다고 인정하면 직접 또는 대통령령으로 정하는 기관ㆍ단체 등에 위탁하여 행정사에 대한 연수교육을 실시하여야 한다. 행정사법(2020. 6. 9. 법률 제17394호로 개정된 것) 제25조(행정사의 교육) ② 행정사의 사무소(행정사합동사무소 또는 행정사법인의 경우에는 주사무소를 말한다)의 소재지를 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)는 행정사의 자질과 업무수행능력 향상을 위하여 직접 또는 대통령령으로 정하는 기관ㆍ단체 등에 위탁하여 행정사에 대한 연수교육을 실시하여야 한다. ④ 제1항에 따른 실무교육 및 제2항에 따른 연수교육의 과목ㆍ시기ㆍ기간 및 이수방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제38조(과태료) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다. 4. 제25조 제3항을 위반하여 연수교육을 받지 아니하고 행정사 업무를 수행한 사람 행정사법 부칙(2020. 6. 9. 법률 제17394호) 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 행정사법 시행령(2021. 6. 8. 대통령령 제31725호로 개정된 것) 제23조(행정사의 교육) ⑥ 행정사는 전문성과 윤리의식을 높이기 위하여 다음 각 호의 구분에 따른 날(각 호 중 둘 이상에 해당하는 경우에는 가장 빠른 날을 말한다)부터 2년(휴업 기간 및 업무의 정지 기간은 제외한다)마다 16시간의 연수교육을 받아야 한다. 1. 법 제14조에 따른 사무소 또는 합동사무소를 설치한 행정사의 경우: 법 제12조에 따른 행정사업무신고확인증을 발급받은 날 2. 법 제25조의3 제2항 제2호에 따른 행정사법인을 구성하는 행정사(이하 "법인구성원"이라 한다)의 경우: 법 제25조의4 제3항에 따른 법인업무신고 확인증을 발급 받은 날 3. 법 제25조의6 제1항에 따라 고용된 행정사(이하 "소속행정사"라 한다)의 경우: 법 제25조의6 제2항에 따라 행정사법인이 해당 소속행정사의 고용을 신고한 날 3. 청구인의 주장요지 행정사법 제25조 제2항이 2020. 6. 9. 법률 제17394호로 개정되기 전에는 지방자치단체장이 ‘필요하다고 인정하면’ 연수교육을 실시하도록 규정하였고 실제 연수교육이 시행된 사례는 없었는데, 위 개정법률에 따라 광역지방자치단체장 등은 연수교육을 반드시 시행하여야 하고, 심판대상조항은 행정사에게 연수교육을 받도록 강제하면서 질병ㆍ휴업 등으로 연수교육을 받기에 적당하지 않은 경우에 대한 예외도 인정하지 않는다. 이로 인하여 행정사인 청구인이 스스로 업무수행을 위한 추가 교육의 필요 여부나 구체적 내용을 판단ㆍ결정할 수 없고, 연수교육을 받는 동안 영업활동이 과도하게 제한되며 연수비용도 지불하여야 하므로, 심판대상조항은 직업의 자유 등 기본권을 침해한다. 4. 판단 가. 제한되는 기본권 심판대상조항에 의할 때 연수교육은 이미 업무신고를 하고 행정사 업무를 수행하고 있는 사람이라면 누구에게나 부과되는 의무이며 행정사 스스로 그 업무수행을 위한 추가 교육의 필요 여부나 내용을 판단하여 그 참여 여부를 결정할 수 없다. 이와 같이 심판대상조항이 일정한 연수교육을 받도록 의무화한 것은 행정사 업무수행과 밀접한 관련이 있으므로 심판대상조항은 직업의 자유를 제한한다. 한편 청구인은 연수교육을 이수하는 데 소요되는 시간만큼 영업활동이 제한되고 연수교육에 따른 비용을 지불하게 되어 재산권이 침해된다는 취지로 주장하나, 이러한 주장은 심판대상조항이 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 살펴보면서 충분히 고려ㆍ심사될 수 있으므로 별도로 판단하지 않는다. 또한 청구인은 행복추구권이 침해된다고도 주장하나, 이는 직업의 자유가 침해된다는 주장을 다른 측면에서 반복하는 것에 불과하므로, 직업의 자유를 침해하는지 여부 를 살펴보는 이상 이를 별도로 살펴보지 않는다. 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 판단한다. 나. 직업의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 행정사는 행정기관에 제출하는 서류의 작성, 인가ㆍ허가 및 면허 등을 받기 위하여 행정기관에 하는 신청ㆍ청구ㆍ신고의 대리 등 업무를 수행하는 전문자격사이다. 이러한 업무를 수행하기에 충분한 자질과 실력, 직업윤리를 갖추었는지 여부 등은 행정사 자격 부여 시 또는 업무 개시 이전에도 엄밀하게 검증되어야 하지만, 업무를 수행하고 있는 중에도 지속적으로 확보될 필요가 있다. 심판대상조항은 업무를 수행하고 있는 행정사로 하여금 연수교육을 받도록 함으로써 전문자격사로서 업무수행능력을 향상하고 직업윤리를 갖추도록 하는 한편, 행정사의 업무능력에 대한 국민의 신뢰를 증진하기 위한 것이므로 목적의 정당성이 인정된다. (2) 수단의 적합성 연수교육에는 민원처리와 관련하여 변경된 법령ㆍ제도ㆍ절차 및 기본소양 과목 등의 교육과목이 포함되는바(행정사법 시행령 제23조 제7항 제2호 참조), 연수교육을 이수하면 행정사 업무 전반에 대한 이해가 넓어지고 관련 업무에 대한 최신 지식을 습득하여 업무수행능력을 향상시킬 수 있으며 행정사의 직업윤리에 대하여 재고하는 계기가 될 것이므로, 심판대상조항은 위와 같은 목적을 달성하는 데 적합한 수단이다. (3) 피해의 최소성 (가) 심판대상조항은 질병이나 고령과 같은 개인적 사유로 연수교육을 감면받거나 연기할 수 있도록 정하고 있지 않다. 다만, 행정사법 제25조 제4항은 같은 조 제2항에 따른 연수교육의 과목ㆍ시기ㆍ기간 및 이수 방법 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에서 정하도록 위임하고 있는바, 행정사법 시행령 제23조 제6항에 따르면 연수교육은 행정사 자격을 취득하여 보유한 사람 모두에게 부과되는 의무가 아니라, 행정사 사무소를 설치하고 업무신고를 하거나, 행정사법인의 구성원이 된 경우, 또는 행정사법인에 고용된 경우와 같이 실제 행정사로서 업무를 수행하는 사람에게만 부과되는 의무이다. 또한 행정사가 3개월이 넘도록 휴업하는 경우 휴업신고를 할 의무가 있는데(행정사법 제17조 제1항 참조), 위 시행령 조항에 따르면 그러한 휴업 기간은 연수교육의 이수 기간인 매 2년을 산정할 때 제외된다. 즉, 청구인이 주장하는 것과 같은 장기간의 질병이나 노령 등 개인적 사유로 행정사 업무를 수행할 수 없는 경우는 휴업신고를 할 의무가 있고, 휴업신고를 하면 해당 기간만큼 연수교육 이수 의무의 종기가 연장되므로 개인적 사유가 있는 경우는 연수교육 이수 시기를 미룰 수 있다. (나) 광역지방자치단체장 등은 교육시기 및 교육기간, 교육과목, 이수방법 등을 포함한 연수교육계획을 수립하여 교육 실시 30일 전까지 인터넷 홈페이지 등에 공고하여야 하고(행정사법 시행령 제23조 제7항), 광역지방자치단체장 등이 연수교육을 위탁할 수 있는 기관ㆍ단체는 행정사회, 또는 행정학과나 법학과가 개설된 대학으로서 고등교육법 제2조 제1호에 따른 대학으로 한정되는바(위 시행령 제23조 제5항), 연수교육 내용이 형식화하거나 부실화하지 않도록 최소한의 장치도 마련하고 있다. (다) 행정사로서 업무수행능력과 직업윤리는 행정사로서 업무를 수행하는 동안 지속적으로 담보되어야 하는데, 행정사 자격 취득시 시행하는 시험이나 업무신고 전에 시행하는 교육만으로는 그 지속성을 담보하기 어려울 수 있으므로, 업무 중에도 일정한 기간마다 전문지식이나 직업윤리에 대한 교육을 이수하도록 하는 것이 불가피하다. 관련 법령이 심판대상조항과 유사한 목적으로 변호사, 변리사, 세무사, 공인노무사, 공인중개사와 같은 다른 전문자격사에 대해서도 업무수행 중에 일정한 교육을 이수하도록 의무화하고 있는데, 이러한 사정을 고려하면 업무수행능력과 직업윤리를 확보하는 데 있어 행정사에게만 과도한 의무가 부과된다고 보기 어렵다. (라) 행정사는 휴업 또는 업무정지 기간을 제외하고 2년마다 16시간의 연수교육을 받아야 하는바(행정사법 시행령 제23조 제6항 참조), 2년이라는 기간 중 자신의 업무 부담이나 개인 일정 등을 고려하여 자유롭게 그 이수 시기를 선택할 수 있으므로, 소요시간의 측면에서 영업활동에 미치는 영향이 크다고 보기 어렵다. 또한 일정액의 교육비를 지불해야 하지만, 현재 실무상으로 비용이 8만 원 정도에 불과한 점 등을 고려하면 연수비용이 행정사에게 과도한 부담이 된다고 볼 수 없다. (마) 이상의 사정을 고려하면, 심판대상조항은 피해의 최소성 요건도 갖추었다. (4) 법익의 균형성 심판대상조항으로 인하여 청구인이 연수교육을 이수하는 시간만큼 영업활동이 제한될 여지가 있고 교육비를 지불하여야 하는 등의 불이익이 발생하지만, 앞서 본 바와 같이 2년 기간 중 이수 시기를 자유롭게 선택할 수 있으며 휴업이나 업무정지 기간만큼 의무 이행의 종기가 연장되는 점 등을 고려하면, 연수교육이 영업활동에 현저한 어려움을 초래할 정도에 이른다고 하기 어렵다. 반면, 심판대상조항은 연수교육을 의무화함으로써 행정사가 그 자질과 업무수행능력을 향상하고 직업윤리를 갖추는 데 기여할 뿐만 아니라, 이를 통하여 행정사의 업무수행능력에 대한 국민의 신뢰가 증진될 수 있으므로, 이로써 달성되는 공익이 위와 같이 제한되는 사익보다 크다고 할 것이다. 그러므로 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 갖추었다. (5) 소결론 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 직업의 자유를 침해하지 않는다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선