고용보험법 제70조 제2항 본문 위헌소원

청 구 인금○○ 대리인 법무법인 지향담당변호사 이은우 외 1인 당해사건서울고등법원 2017누80815 육아휴직급여 부지급 등 처분 취소

고용보험법(2011. 7. 21. 법률 제10895호로 개정된 것) 제70조 제2항 본문 중 ‘육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 신청하여야 한다’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○ 주식회사에서 근무하던 중 2014. 10. 21. 자녀를 출산한 사람으로 2014. 10. 1.부터 2014. 12. 29.까지 출산전후휴가를 부여받아 사용하였고, 그에 이어 2014. 12. 30.부터 2015. 12. 29.까지 육아휴직을 하였다. 청구인은 2017. 2. 24. 위 육아휴직 기간에 대한 육아휴직 급여의 지급을 신청하였고, 2017. 3. 3. 위 출산전후휴가 기간에 대한 출산전후휴가 급여의 지급을 신청하였다. 나. 서울지방고용노동청 ○○지청장은 2017. 3. 8. 청구인에게 출산전후휴가 및 육아휴직의 각 종료 시점으로부터 12개월을 경과하여 급여 지급 신청을 하였다는 이유로, 육아휴직 급여 부지급 처분 및 출산전후휴가 급여 부지급 처분을 하였다. 다. 청구인은 위 육아휴직 급여 부지급 처분 및 출산전후휴가 급여 부지급 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 제1심법원은 2017. 10. 19. 신청기간 도과를 이유로 한 위 각 처분은 적법하다며 청구인의 청구를 모두 기각하였다(서울행정법원 2017구합66084). 이에 청구인이 항소하였는데, 청구인은 항소심 계속 중인 2018. 4. 18. 출산전후휴가 급여 부지급 처분 취소 청구 부분에 관한 항소를 취하함과 동시에 육아휴직 급여 부지급 처분의 근거가 된 고용보험법 제70조 제2항에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였다. 라. 항소심 법원은 2018. 5. 23. 고용보험법 제70조 제2항의 신청기간을 훈시규정으로 보아야 한다는 이유로 위 육아휴직 급여 부지급 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 취소하는 판결을 선고하면서(서울고등법원 2017누80815), 위헌법률심판제청신청을 기각하였다(서울고등법원 2018아1176). 청구인은 2018. 5. 25. 위헌법률심판제청신청 기각 결정문을 송달받은 뒤, 2018. 6. 25. 고용보험법 제70조 제2항 본문에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 마. 한편 서울지방고용노동청 ○○지청장은 항소심 판결에 불복하여 상고를 제기하였고, 대법원은 2021. 3. 18. 고용보험법 제70조 제2항의 신청기간이 제척기간이고 위 규정은 강행규정에 해당한다고 판단하여 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송하였다(대법원 2018두47264). 이후 파기환송심 법원은 2021. 9. 16. 청구인의 항소를 기각하는 판결을 선고하였고(서울고등법원 2021누38378), 위 판결은 그 무렵 그대로 확정되었다. 2. 심판대상 청구인은 고용보험법 제70조 제2항 본문 전체에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으나, 그중 ‘육아휴직을 시작한 날 이후 1개월부터’ 부분에 대한 위헌 주장은 따로 하고 있지 아니하다. 따라서 이 사건 심판대상은 고용보험법(2011. 7. 21. 법률 제10895호로 개정된 것) 제70조 제2항 본문 중 ‘육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 신청하여야 한다’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 고용보험법(2011. 7. 21. 법률 제10895호로 개정된 것) 제70조(육아휴직 급여) ② 제1항에 따른 육아휴직 급여를 지급받으려는 사람은 육아휴직을 시작한 날 이후 1개월부터 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 신청하여야 한다. 다만, 해당 기간에 대통령령으로 정하는 사유로 육아휴직 급여를 신청할 수 없었던 사람은 그 사유가 끝난 후 30일 이내에 신청하여야 한다. [관련조항] 구 고용보험법(2014. 1. 21. 법률 제12323호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16269호로 개정되기 전의 것) 제70조(육아휴직 급여) ① 고용노동부장관은"남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 법률"제19조에 따른 육아휴직을 30일("근로기준법" 제74조에 따른 출산전후휴가기간과 중복되는 기간은 제외한다) 이상 부여받은 피보험자 중 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 피보험자에게 육아휴직 급여를 지급한다. 1. 육아휴직을 시작한 날 이전에 제41조에 따른 피보험 단위기간이 통산하여 180일 이상일 것 2. 같은 자녀에 대하여 피보험자인 배우자가 30일 이상의 육아휴직을 부여받지 아니하거나"남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립지원에 관한 법률" 제19조의2에 따른 육아기 근로시간 단축(이하 "육아기 근로시간 단축"이라 한다)을 30일 이상 실시하지 아니하고 있을 것 ③ 제1항에 따른 육아휴직 급여액은 대통령령으로 정한다. ④ 육아휴직 급여의 신청 및 지급에 관하여 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다. 구 고용보험법(2015. 1. 20. 법률 제13041호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16269호로 개정되기 전의 것) 제107조(소멸시효) ① 제3장부터 제5장까지의 규정에 따른 지원금ㆍ실업급여ㆍ육아휴직 급여 또는 출산전후휴가 급여등을 지급받거나 그 반환을 받을 권리는 3년간 행사하지 아니하면 시효로 소멸한다. ② 소멸시효의 중단에 관하여는"산업재해보상보험법"제113조를 준용한다. 고용보험법 시행령(2012. 1. 13. 대통령령 제23513호로 개정된 것) 제94조(육아휴직 급여 신청기간의 연장 사유) 법 제70조 제2항 단서에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말한다. 1. 천재지변 2. 본인이나 배우자의 질병ㆍ부상 3. 본인이나 배우자의 직계존속 및 직계비속의 질병ㆍ부상 4."병역법"에 따른 의무복무 5. 범죄혐의로 인한 구속이나 형의 집행 3. 청구인의 주장 요지 육아휴직 급여에 대한 권리를 행사할 수 있는 기간을 고용보험법이 정한 소멸시효 기간 3년보다 짧은 12개월로 정한 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다. 공무원은 별도의 지급신청 없이도 육아휴직수당을 지급받음에 반하여, 심판대상조항은 민간 근로자에게 육아휴직이 끝난 후 12개월 이내에 육아휴직 급여 지급을 신청하는 경우에만 이를 지급받을 수 있도록 하여, 직장과 가정의 양립을 위하여 자녀양육기간 동안 지원이 필요하다는 점에서 아무런 차이가 없는 두 집단을 합리적 이유 없이 차별하여 헌법상 평등원칙에 위반된다. 4. 판단 가. 육아휴직 급여수급권 권리행사기간의 법적 성격 및 규범적 의미 심판대상조항은 민간 근로자가 육아휴직 급여를 지급받으려면 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 육아휴직 급여를 신청하여야 한다는 신청기간을 규정하고, 이와 별도로 구 고용보험법(2015. 1. 20. 법률 제13041호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16269호로 개정되기 전의 것) 제107조 제1항에서는 육아휴직 급여청구권의 소멸시효기간을 규정하고 있었다. 심판대상조항은 통상적인 ‘제척기간’에 관한 규정 형식을 취하고 있는 반면, 제107조 제1항은 소멸시효에 관한 규정임을 명시하고 있는 점에 비추어 볼 때, 심판대상조항에서 정한 신청기간은 추상적 권리의 행사에 관한 ‘제척기간’이고, 심판대상조항은 육아휴직 급여에 관한 법률관계를 조속히 확정시키기 위한 강행규정이다(대법원 2021. 3. 18. 선고 2018두47264 전원합의체 판결). 나. 제한되는 기본권과 문제되는 헌법원칙 (1) 육아휴직 급여제도는 보험가입자(사업주와 근로자)가 납부하는 보험료와 국고부담 등을 재원으로 하여 근로자 가정에서의 임신, 출산, 양육으로 인해 임금노동을 수행하지 못함으로써 발생하는 사적 영역에서의 위험을 보험방식으로 대처하는 사회보험제도(사회보장기본법 제3조 제1호, 제2호, 고용보험법 제1조, 제4조 제1항)이다. 고용보험법상 육아휴직 급여를 받을 권리는 인간다운 생활을 할 권리(헌법 제34조 제1항) 및 이를 보장하기 위한 구체적 제도로서 사회보장과 사회복지에 관한 정책을 마련하고 실시할 국가의 의무(헌법 제34조 제2항)와 혼인과 가족을 지원하고 보호해야 할 국가의 의무(헌법 제36조 제1항)에 근거하여 형성된 권리이다(헌재 2008. 10. 30. 2005헌마1156; 헌재 2021. 4. 29. 2019헌바412 참조). 또한, 육아휴직 급여제도는 고용보험료의 납부를 통하여 육아휴직 급여수급권자도 그 재원의 형성에 일부 기여한다는 점에서 후불임금의 성격도 가미되어 있으므로, 고용보험법상 육아휴직 급여수급권은 경제적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권의 성격도 가지고 있다(헌재 2021. 4. 29. 2019헌바412 참조). 심판대상조항은 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 육아휴직 급여를 신청하도록 제척기간을 두어 육아휴직 급여수급권의 행사기간을 제한하므로, 심판대상조항이 육아휴직 급여수급권자의 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 제한한다. (2) 심판대상조항은 육아휴직을 신청한 민간 근로자로 하여금 일정한 기간 내에 육아휴직 급여 신청을 따로 하도록 정하고 있는바, 육아휴직 신청 외에 별도의 신청 없이도 육아휴직수당을 지급받는 공무원과 민간 기업에서 육아휴직을 신청한 민간 근로자를 합리적 이유 없이 달리 취급하여 평등원칙에 위반되는지 살펴본다. (3) 한편, 청구인은 예비적으로 서울지방고용노동청 ○○지청장이 심판대상조항을 잘못 해석하여 이 사건 처분을 하였다는 취지로도 주장하나, 이는 고용보험법에서 정한 소멸시효보다 짧은 제척기간을 둔 심판대상조항의 위헌성을 다투는 과잉금지원칙 위반 주장에 포함되므로 별도로 판단하지 아니한다. 다. 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 침해하는지 여부 (1) 일정한 권리의 행사기간을 제척기간으로 할 것인지, 소멸시효로 할 것인지, 나아가 행사기간의 기산점과 그 기간을 어느 정도로 할 것인지는, 육아휴직 급여수급권자에 대한 보호와 육아휴직 급여를 둘러싼 법률관계를 안정시킨다는 이익을 어떻게 조화시킬 것인가의 문제로서, 원칙적으로 입법자의 재량사항에 속한다(헌재 2012. 5. 31. 2011헌바102; 헌재 2022. 10. 27. 2020헌바368 참조). (2) 육아휴직 급여제도는 육아로 휴직을 하는 사회적 위험이 발생한 경우 복직을 하기까지 이러한 위험에 노출된 근로자를 보호하기 위하여 마련된 사회보험제도의 하나로서, 일시적인 소득상실을 보전하고 일자리로의 복귀를 지원하고자 하는 목적을 가지고 있는바, 장기적이고 안정적인 재정운용이 중요한 과제이다(헌재 2018. 6. 28. 2017헌마238; 헌재 2021. 4. 29. 2019헌바412 참조). 그런데 만약 급여지급 의무가 발생한 후 오랜 세월이 지나도 언제나 급여를 신청할 수 있도록 한다면, 재정운용의 예측가능성이 감소되어 고용보험기금의 안정적이고 효율적인 운용이 어려워질 수 있다. 특히 육아휴직 신청자가 꾸준히 증가하는 추세에 있고 육아휴직 급여액도 지속적으로 상승하고 있는바, 고용보험기 금의 재정상태가 불안정한 상황에서 재정수요에 대한 불확실성을 제거하지 않으면 기금운용은 한계에 도달할 위험이 있다. 이처럼 기금운용에 있어 예측가능성은 안정적인 재정운용을 위해 매우 중요한 요소이기 때문에 재정수요에 대한 불확실성을 제거하기 위한 제도적 장치가 필요하다. 또한, 육아휴직 급여 지급 요건이나 지급 제한 사유를 확인하는 데는 사업주의 신고와 협력이 필수적인데, 시간이 경과할수록 사업주의 도산 등으로 인하여 사업주의 협력 자체를 얻기 어려워지거나 구체적인 육아휴직 급여액을 산정하는 근거 자료의 확보가 어려워질 수 있다. 이는 육아휴직 급여의 지급 국면뿐만 아니라 직업안정기관의 장이 부정수급자에 대한 반환명령, 추가 징수를 하는 데도 영향을 미칠 수 있다. 따라서 심판대상조항은 육아휴직 급여수급권에 관한 권리의무관계를 조기에 확정하고 재정운용의 불안정성을 차단하여 고용보험기금 재정을 합리적으로 운용하기 위해 육아휴직 급여수급권의 제척기간을 정한 것으로 볼 수 있다. (3) 급부의무자인 고용노동부장관은 수급권자가 신청기한 내에 신청할 것을 예상하여 그 해 급여 지급에 필요한 재원을 포함시키고, 지급이 되지 않으면 다음해 다시 급여에 드는 비용을 반영하는 일을 반복하여야 한다. 따라서 신청기간이 길어질수록 법률관계가 확정되지 못함으로 인하여 수인하여야 하는 불안정성이 커지는 문제가 있는바, 이를 적정한 기간 내로 제한할 필요성이 있다(헌재 2021. 4. 29. 2019헌바412 참조). 육아휴직 급여의 실체적인 요건은 급여수급권자가 따로 조사할 필요 없이 확인할 수 있고, 고용보험법과 그 시행령의 규정에 따라 육아휴직 확인서 등 관할 직업안정기관의 장에게 제출하는 서류를 확보하는 것도 크게 어렵지 않다. 고용보험법 제70조 제2항은 ‘육아휴직을 시작한 날 이후 1개월부터 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내’에 육아휴직 급여를 신청할 수 있도록 규정하고 있는바, 육아휴직 급여수급권자는 육아휴직 시작일 기준으로 1개월이 경과한 시점부터 육아휴직 종료일에서 12개월이 지난 시점까지 최소 1년 11개월에 걸쳐 육아휴직 급여를 신청할 수 있다. 이러한 사정을 종합하여 볼 때 급여수급권자가 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 육아휴직 급여를 신청하는 데 큰 부담이 있다고 보기 어렵다. (4) 국가가 근로자에게 육아휴직 급여를 지급하기 위해서는 당사자가 육아휴직 급여수급권을 가지는지 확인이 필요한데, 심판대상조항은 그러한 확인 절차에 진입하기 위한 신청만을 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 하도록 요구하고 있고, 육아휴직 급여수급권자가 이를 행사하기만 하면 더 이상 제척기간으로 인한 권리소멸의 문제는 생기지 아니한다(대법원 2021. 3. 18. 선고 2018두47264 전원합의체 판결). 한편, 심판대상조항의 신청기간의 제한은 ‘최초’의 육아휴직 급여 신청 시에만 적용된다. 만약 같은 자녀에 대하여 신청기간 내에 육아휴직 급여 신청이 있었던 경우 추후 추가되는 기간에 대한 급여 청구라든지, 통상임금의 조정에 따른 추가 급여 청구에 있어서는 심판대상조항이 적용되지 아니하고 소멸시효 규정에 따르게 된다. 따라서 심판대상조항에서 정한 ‘육아휴직이 끝난 날 이후 12개월의 신청기간’이 적용되는 국면은 한정적이다. (5) 나아가 고용보험법 제70조 제2항 단서에서는 심판대상조항에서 정한 신청기간의 예외 사유도 인정하고 있다. 즉, 위 조항의 위임을 받은 고용보험법 시행령 제94조는, 천재지변, 본인이나 배우자의 질병ㆍ부상, 본인이나 배우자의 직계존속 및 직계비속의 질병ㆍ부상, 병역법에 따른 의무복무, 범죄혐의로 인한 구속이나 형의 집행의 사유로 신청기간을 도과한 사람은 그 사유가 끝난 후 30일 이내에 육아휴직 급여를 신청할 수 있도록 규정함으로써, 불가피한 사정으로 신청기간을 지키지 못한 육아휴직 급여수급권자의 권리를 보호하고 있다. (6) 이상을 종합하여 보면, 심판대상조항은 권리의무관계를 조기에 확정하고 고용보험기금 재정운용의 불안정성을 차단하여 기금재정을 합리적으로 운용하기 위한 것으로서 합리적인 이유가 있고, 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 벗어났다고 볼 수 없으므로, 육아휴직 급여수급권자의 인간다운 생활을 할 권리나 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 라. 평등원칙 위반 여부 (1) 차별취급의 존재 육아휴직수당을 지급받는 공무원과 고용보험에 가입하여 육아휴직 급여를 지급받는 민간 근로자는 모두 임금을 목적으로 근로를 제공하다가 자녀의 양육을 위하여 육아휴직을 신청한 사람이고, ‘남녀고용평등과 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 법률’(이하 ‘남녀고용평등법’이라 한다)에서 정한 육아휴직 요건과 국가공무원법이나 지방공무원법에서 정한 육아휴직 요건이 동일하며, 공무원의 육아휴직수당과 민간 근로자의 육아휴직 급 여액도 거의 같다. 그런데 육아휴직을 신청한 공무원은 별도의 신청 없이도 육아휴직수당을 지급받는 반면, 민간 근로자의 경우에는 육아휴직 신청과는 별도로 심판대상조항에서 정한 기간 내에 육아휴직 급여를 신청할 것을 급여요건으로 하고 있으므로, 차별취급이 존재한다. (2) 차별취급의 합리성 (가) 공무원은 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 갖지만, 국민전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있고 직무를 수행함에 있어서도 공공성ㆍ공정성ㆍ성실성 및 중립성 등이 요구되기 때문에, 일반근로자와는 달리 특별한 근로관계에 있다. 따라서 공무원의 근로조건을 정할 때에는 공무원의 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 합리적인 직업공무원제도를 통한 전체국민의 공공복리 등을 고려하여야 하는바, 이에 공무원의 보수, 수당 등 근로조건은 위와 같은 근로관계의 특수성과 예산상 한계를 고려하여 독자적인 법률 및 하위법령으로 규율하고 있다(헌재 2022. 8. 31. 2020헌마1025). (나) 공무원의 경우 육아휴직과 육아휴직에 대한 금전적 지원에 해당하는 육아휴직수당의 근거가 모두 공무원법 및 같은 법 시행령으로서 그 법적 근거가 동일하고 통일적으로 관리된다. 즉, 공무원은 임용권자에게 육아휴직을 신청하고, 임용권자는 특별한 사정이 없으면 육아휴직을 명하여야 한다(국가공무원법 제71조 제2항 제4호, 지방공무원법 제63조 제2항 제4호). 그리고 육아휴직을 한 공무원에게는 법률의 위임을 받은 대통령령에 따라 소속 기관에서 육아휴직수당이 지급된다(국가공무원법 제47조, 공무원수당 등에 관한 규정 제11조의3, 지방공무원법 제45조, 지방공무원수당 등에 관한 규정 제11조의2). 이처럼 공무원은 육아휴직의 신청 상대방과 육아휴직수당의 지급주체가 국가 또는 지방자치단체 등으로 동일하므로, 육아휴직수당의 지급에 관한 별도의 신청이 필요하지 아니한 것이다. 한편, 민간 근로자의 경우 육아휴직은 남녀고용평등법 제19조 제1항에 따라 사업주에게 신청한다. 그런데 법률상 인정된 권리인 육아휴직 급여를 지급받기 위해서는 관할 직업안정기관의 장에게 신청을 하여야 하고(고용보험법 제70조 제4항, 고용보험법 시행규칙 제116조), 그 지급도 직업안정기관의 장이 고용보험기금에서 지출하게 된다(고용보험법 제80조 제1항 제3호, 고용보험법 시행규칙 제117조). 이러한 구조적인 차이에 따라, 국가가 민간 근로자에게 육아휴직 급여를 지급하기 위해서는 당사자가 육아휴직 급여수급권을 가지는지 확인이 필요한데, 국가의 이러한 확인행위를 발동시키기 위해서는 당사자의 신청이 필수적으로 선행되어야 한다. 그렇다면, 육아휴직수당의 지급에 관한 별도의 신청이 요구되지 않는 공무원과 달리, 심판대상조항이 육아휴직 급여를 지급받으려는 민간 근로자에게 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내 신청할 것을 요구하는 데에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이다. (3) 그러므로 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선