국적법 제14조 제1항 위헌소원

청 구 인정○○대리인 법무법인 오른하늘 담당변호사 이종민 외 2인 당해사건서울고등법원 2020누40176 국적이탈신고 반려처분 취소

국적법(2010. 5. 4. 법률 제10275호로 개정된 것) 제14조 제1항 본문은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 2001. 4. 14. 미합중국(이하 ‘미국’이라 한다)에서 미국 국적의 아버지와 대한민국 국적의 어머니 사이에서 태어나 미국 국적과 대한민국 국적을 모두 취득한 복수국적자이다. 나. 국적법 제14조 제1항에 의하면 국적을 이탈하고자 하는 복수국적자는 외국에 주소가 있는 경우에만 대한민국 국적을 이탈한다는 뜻을 신고할 수 있다. 다. 청구인은 2019. 1.경 청구인의 고모가 거주하는 미국에 주소를 등록 후 국적이탈을 신고하였으나, 2019. 9. 30. 법무부장관은 청구인이 당시 국내에 생활근거를 두고 있는 것으로 판단되어 외국에 주소가 있는 경우로 볼 수 없다는 이유로 위 신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 라. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2020. 4. 9. 제1심 법원은 이를 기각하였다(서울행정법원 2019구합91336). 이에 청구인은 항소한 뒤 항소심 계속 중 위 국적법 제14조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 항소심 법원은 2020. 11. 27. 항소를 기각하며(서울고등법원 2020누40176) 같은 날 위헌법률심판제청신청도 함께 기각하였다(서울고등법원 2020아1323). 이에 청구인은 2020. 11. 30. 위 위헌법률심판제청신청 기각 결정문을 송달받은 뒤, 2020. 12. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 마. 한편 청구인은 2020. 12. 14. 상고를 제기하였으나 대법원은 2021. 4. 1. 심리불속행으로 이를 기각하였다(대법원 2020두57981). 2. 심판대상 가. 청구인은 국적법 제14조 제1항에 대한 주위적 청구와 더불어 이 조항의 ‘외국에 주소가 있는 경우’를 ‘외국에 실제 생활근거를 두고 있는 경우’로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 예비적 청구를 함께 하고 있다. 그러나 이는 국적법 제14조 제1항에 관한 주위적 청구의 양적 일부분에 불과하므로 별도의 심판대상으로 삼지 않는다. 나. 또한 청구인이 국적법 제14조 제1항에 대하여 다투는 것은 조항의 본문이므로, 심판대상을 국적법 제14조 제1항의 본문으로 한정함이 상당하다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 국적법(2010. 5. 4. 법률 제10275호로 개정된 것) 제14조 제1항 본문(이하‘ 심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다. [심판대상조항] 국적법(2010. 5. 4. 법률 제10275호로 개정된 것) 제14조(대한민국 국적의 이탈 요건 및 절차) ① 복수국적자로서 외국 국적을 선택하려는 자는 외국에 주소가 있는 경우에만 주소지 관할 재외공관의 장을 거쳐 법무부장관에게 대한민국 국적을 이탈한다는 뜻을 신고할 수 있다. 다만, 제12조 제2항 본문 또는 같은 조 제3항에 해당하는 자는 그 기간 이내에 또는 해당 사유가 발생한 때부터만 신고할 수 있다. [관련조항] 국적법(2010. 5. 4. 법률 제10275호로 개정된 것) 제14조(대한민국 국적의 이탈 요건 및 절차) ② 제1항에 따라 국적이탈의 신고를 한 자는 법무부장관이 신고를 수리한 때에 대한민국 국적을 상실한다. ③ 제1항에 따른 신고 및 수리의 요건, 절차와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 국적법(2022. 9. 15. 법률 제18978호로 개정된 것) 제14조의2(대한민국 국적의 이탈에 관한 특례) ① 제12조 제2항 본문 및 제14조 제1항 단서에도 불구하고 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 복수국적자는 "병역법" 제8조에 따라 병역준비역에 편입된 때부터 3개월 이내에 대한민국 국적을 이탈한다는 뜻을 신고하지 못한 경우 법무부장관에게 대한민국 국적의 이탈 허가를 신청할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람일 것 가. 외국에서 출생한 사람(직계존속이 외국에서 영주할 목적 없이 체류한 상태에서 출생한 사람은 제외한다)으로서 출생 이후 계속하여 외국에 주된 생활의 근거를 두고 있는 사람 나. 6세 미만의 아동일 때 외국으로 이주한 이후 계속하여 외국에 주된 생활의 근거를 두고 있는 사람 2. 제12조 제2항 본문 및 제14조 제1항 단서에 따라 병역준비역에 편입된 때부터 3개월 이내에 국적이탈을 신고하지 못한 정당한 사유가 있을 것 ② 법무부장관은 제1항에 따른 허가를 할 때 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 복수국적자의 출생지 및 복수국적 취득경위 2. 복수국적자의 주소지 및 주된 거주지가 외국인지 여부 3. 대한민국 입국 횟수 및 체류 목적ㆍ기간 4. 대한민국 국민만이 누릴 수 있는 권리를 행사하였는지 여부 5. 복수국적으로 인하여 외국에서의 직업 선택에 상당한 제한이 있거나 이에 준하는 불이익이 있는지 여부 6. 병역의무 이행의 공평성과 조화되는지 여부 ③ 제1항에 따른 허가 신청은 외국에 주소가 있는 복수국적자가 해당 주소지 관할 재외공관의 장을 거쳐 법무부장관에게 하여야 한다. ④ 제1항 및 제3항에 따라 국적의 이탈 허가를 신청한 사람은 법무부장관이 허가한 때에 대한민국 국적을 상실한다. ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 신청자의 세부적인 자격기준, 허가 시의 구체적인 고려사항, 신청 및 허가 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 민법(1958. 2. 22. 법률 제471호로 제정된 것) 제18조(주소) ① 생활의 근거되는 곳을 주소로 한다. 국적법 시행령(2010. 10. 31. 대통령령 제22588호로 개정된 것) 제18조(대한민국 국적의 이탈 절차 등) ① 복수국적자로서 법 제14조 제1항에 따라 대한민국 국적을 이탈한다는 뜻을 신고하려는 사람은 법무부령으로 정하는 국적이탈 신고서를 작성하여 주소지 관할 재외공관의 장에게 제출하여야 하고, 재외공관의 장은 지체 없이 이를 법무부장관에게 송부하여야 한다. ② 법무부장관은 제1항에 따른 국적이탈 신고가 법 제14조 제1항에 따른 국적이탈 요건을 갖춘 경우에만 수리한다. 3. 청구인의 주장 가. 심판대상조항은 국적이탈 신고를 ‘외국에 주소가 있는’ 자에게만 허용하는데, 그 문언상으로는 외국에 실제 거주하는 주소지가 있어야 하는지, 어느 정도로 오래 거주해야 실제 거주한 것으로 볼 수 있는지가 불명확하여 명확성원칙에 위배된다. 나. 심판대상조항은 외국에 주소가 있는 경우에만 국적이탈을 허용하여 미성년자 등 외국에 생활근거를 두기 어려운 자의 국적이탈의 자유를 불합리하게 제한한다. 또한 국내에 생활기반을 둔 복수국적자의 국적이탈로 인한 사회적 위화감이란 실체 없는 주장에 불과한데, 그럼에도 심판대상조항은 그러한 실체 없는 공익을 이유로 외국에 주소를 두기 어려운 자의 국적이탈을 제한하는바 과잉금지원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 심판대상조항은 ‘외국에 주소가 있는 경우’에 한해 국적이탈의 신고를 허용하므로 국적이탈의 자유를 제한하고 있는바, ‘외국에 주소가 있는 경우’라는 표현이 명확성원칙에 위배되는지, 그리고 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 국적이탈의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다. 나. 명확성원칙 위배 여부 (1) 모든 법률은 법적 안정성의 관점에서 행정과 사법에 의한 법적용의 기준이 되므로 명확해야 한다. 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법해석과 집행이 자의적으로 수행될 우려가 있기 때문이다. 그런데 통상적으로 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것으로서 입법기술상 어느 정도의 보편적ㆍ일반적 개념의 용어사용은 부득이하므로, 그 법률이 제정된 목적과 다른 규범과의 연관성을 고려하여 합리적 해석이 가능한지 여부에 따라 명확성의 구비 여부가 가려진다. 따라서 당해 법률조항의 입법취지와 전체적인 체계 및 내용 등에 비추어 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통해 그 의미가 분명해질 수 있다면 명확성을 결여하였다고 할 수 없다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바421 등 참조). (2) 여러 국적을 동시에 지니는 사람은 각 나라에서 권리만 행사하고 병역ㆍ납세와 같은 의무는 기피하는 등 복수국적을 악용할 우려가 있고(헌재 2014. 6. 26. 2011헌마502 참조), 국민으로서의 권리와 이익을 누리던 자가 정작 국민으로서 의무를 다해야 할 때 대한민국 국적을 버리는 기회주의적 행태가 허용된다면 국민으로서의 의무분담에 관한 공동체적 원리가 심각하게 훼손될 수 있다. 심판대상조항은 위와 같은 맥락에서 복수국적자가 납세ㆍ국방 등 대한민국 국민으로서의 의무를 면탈하는 수단으로 국적이탈을 활용하지 못하도록 외국에 주소가 있는 경우에만 국적이탈을 허용하고 있다. 심판대상조항의 ‘외국에 주소가 있는 경우’라는 표현은 국적법 등 법률에서만 사용되는 표현이 아닌 일상적으로 사용되고 있는 표현으로, ‘주소’라 함은 실질적인 생활의 근거가 되는 장소를 뜻한다. 민법 제18조 제1항도 ‘생활의 근거되는 곳’을 주소로 한다고 규정하고 있는바, 이를 판단함에 있어서는 주민등록 여부뿐만이 아니라 가족 등 관계자의 출입국 경위 및 거주사실, 생계를 같이하는 가족이나 자산의 소재 등 실체적인 생활관계에 관련된 다양한 객관적 사정들을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 1990. 8. 14. 선고 89누8064 판결 참조). 앞서 살펴본 심판대상조항의 입법취지 및 관계법령에서의 정의, 주소에 대한 일반 국민의 인식 등을 종합하여 볼 때, ‘외국에 주소가 있는 경우’란 ‘다른 나라에 생활근거가 있는 경우’를 의미하는 것으로, 외국에 거주지, 근무지 등 생활근거를 찾을 수 없는 경우에는 그곳에 주소가 있다고 인정할 수 없음을 쉽게 이해할 수 있다. 그렇다면 심판대상조항은 수범자의 예측가능성을 해하거나 법집행기관의 자의적 법집행을 초래할 정도로 불명확하지 않으므로 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 다. 과잉금지원칙 위배 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 (가) 국적은 국민이 되는 자격ㆍ신분이자 국가와 구성원 간의 법적 유대(法的 紐帶)로서 보호와 복종관계를 뜻하는데(헌재 2000. 8. 31. 97헌가12; 헌재 2014. 6. 26. 2011헌마502 등 참조), 국적에 관한 사항은 국가의 기본적 구성요소이며 주권자인 국민의 범위를 확정하는 고도의 정치적 속성을 가지고 있으므로 당해 국가가 역사적 전통과 정치, 경제, 사회, 문화 등의 제반사정을 고려하여 결정할 문제이다(헌재 2015. 9. 24. 2015헌바26; 헌재 2020. 2. 27. 2017헌바434 등 참조). 국민으로서의 권리와 의무는 국민의 자격인 국적에 결부되어 있는 것이나, 권리를 누리는 시점과 의무를 이행해야 하는 시점이 언제나 일치하는 것은 아니므로, 복수국적자는 각 나라에서 국민으로서의 권리만 행사하고 의무이행을 기피하는 등 복수국적을 악용하는 기회주의적 행동을 할 유인이 있다. 국적제도를 운영함에 있어서는 이러한 기회주의적 유인을 억지하기 위해, 국민으로서의 권리와 이익을 누리던 자가 국적과 결부된 의무이행을 요구받을 무렵 이를 회피하고자 그 국적을 이탈하는 행위를 제한할 필요가 있다. (나) 민주국가에서 국민으로서 부담하는 여러 의무 중에서도 납세ㆍ국방 등 의무는 국가공동체를 존립ㆍ유지하기 위해 국가 구성원인 국민에게 그 부담이 돌아갈 수밖에 없는 것으로서 헌법적 중요성을 지니는바(헌재 2009. 7. 30. 2007헌바120 참조), 이는 헌법 제38조 및 제39조 제1항이 국민의 납세ㆍ국방의무를 특별히 규정하는 것에서도 확인할 수 있다. 그런데 국민으로서의 권리와 이익을 향유하던 복수국적자가 외국에 생활근거가 전혀 없음에도 납세ㆍ국방 등 국민으로서의 헌법적 의무를 면탈하고자 대한민국 국적을 이탈하는 행위는, 국가공동체의 존립과 유지를 직접적으로 해할 뿐만 아니라 국민으로서의 권리와 의무간의 긴밀한 상호관계에 대한 사회적 신뢰를 파괴함으로써 국가공동체의 존립ㆍ유지에 관한 기본원리를 훼손할 수 있다. (다) 따라서 심판대상조항은 복수국적자의 기회주의적 국적이탈을 방지하여 국민으로서 마땅히 부담해야 할 의무에 대한 악의적 면탈을 방지하고 국가공동체 운영의 기본원리를 지키고자 적어도 외국에 주소가 있는 자에게만 국적이탈을 허용하려는 것이므로 목적이 정당하고 그 수단도 적합하다. (2) 침해의 최소성 (가) 심판대상조항은 국민으로서의 권리와 이익을 향유하며 대한민국과의 실질적 유대관계를 유지하던 복수국적자가 국민으로서의 의무이행을 요구받을 때 국적을 이탈함으로써 의무를 면탈하지 못하도록, 국적이탈 신고 요건으로 ‘외국에 주소’가 있을 것을 요구한다. 이는 기회주의적 국적이탈을 방지하기 위한 최소한의 제한으로서, 유럽국적협약(European Convention on Nationality) 제8조 제2항 등 여러 해외 입법례가 외국에 생활근거가 없는 사람의 국적이탈을 제한하고 있는 것을 보더라도 심판대상조항이 과도하다고 보기는 어렵다. (나) 심판대상조항에 의해 국적이탈의 자유를 제한받는 대다수는 대한민국 국민이 투자, 이민 등 목적으로 자진하여 외국 국적을 취득한 경우가 아니라, 부모 중 일방이 혈통주의를 채택한 외국의 국민이라거나 부모가 모두 대한민국 국민임에도 출생지주의를 채택한 외국에서 출생하였다는 등 사유로 각국의 국적법에 따라 복수국적을 선천적으로 지니며 주로 국내에 생활근 거를 두고 있는 경우라고 할 것이다. 그렇다면 태어날 때부터 대한민국 국적을 지니고 주로 국내에 생활근거를 둔 채 국민으로서의 권리와 이익을 향유하면서 대한민국과 실질적 유대관계를 형성해온 사람이, 외국에 아무런 생활근거도 없이 단지 법률상 그 외국의 국적을 선천적으로 지니고 있다는 사정을 이유로 대한민국 국적을 이탈하려는 행위에 대해 심판대상조항에 의한 제한을 받는다고 하여 어떤 과도한 불이익이 발생한다고 보기는 어렵다. (다) 한편 청구인은 미성년자가 부모 등 양육자로부터 독립하여 생활근거를 결정하기 곤란하다는 현실적 어려움이 있으므로, 미성년자에게도 국적이탈의 요건으로 외국 주소를 일률적으로 요구하는 심판대상조항은 과도한 제한이라고 주장한다. 그러나 미성년자 또한 한 명의 국민으로서 모든 국민이 부담하는 납세ㆍ국방 등의 헌법적 의무를 부담할 수 있고, 미성년자가 양육자와 독립하여 또는 양육자와 함께 외국에 생활근거를 옮기는 등의 선택이 불가능하지 않으며, 우리 국적법은 그러한 선택을 전혀 제한하지 않고 있다. 그렇다면 단지 미성년자라거나 현실적으로 외국에 생활근거를 두기 어렵다는 등 이유만으로 국내에만 생활근거를 둔 자에게까지 국적이탈을 허용해야 한다고 보기는 어렵다. 그러므로 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다. (3) 법익의 균형성 심판대상조항을 통해 달성하고자 하는 공익은 국가공동체로서 대한민국의 존립ㆍ유지를 위해 외국에 생활근거 없이 대한민국 국민으로서의 권리와 이익을 향유하던 복수국적자가 국적이탈을 통해 대한민국 국민으로서의 의무를 면탈하지 못하도록 하려는 것이므로 중요성이 큰 반면, 심판대상조항으로 인해 제한되는 사익은 국적이탈을 신고하려는 자가 외국에 주소가 있을 것을 요구받는 것에 지나지 않는다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성을 충족한다. (4) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 국적이탈의 자유를 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선