구 폐기물관리법 제66조 제9호 등 위헌소원

청 구 인윤○○ 대리인 변호사 김현익 당해사건창원지방법원 2020노393 폐기물관리법위반

폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제25조 제9항 제1호, 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되고, 2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것) 제66조 제9호 중 제25조 제9항 제1호 부분, 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제25조 제9항 제2호 중 ‘양’ 부분 및 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되고, 2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것) 제66조 제9호 중 제25조 제9항 제2호 가운데 ‘양’ 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 ○○도 ○○군 ○○면 ○○길에서 ‘○○산업’이라는 상호로 폐기물 종합재활용업을 영위하는 사람이다. 청구인은 ‘2019. 7. 12. 위 ○○산업 사업장에서 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설이 아닌 공간에 폐기물인 폐합성섬유 약 386.4톤을 보관하고, 같은 날 허용보관량인 240톤을 초과한 약 772톤의 폐합성섬유를 보관하였다’는 취지의 범죄사실로 약식명령을 받게 되자 이에 불복하여 정식재판을 청구하였고, 2020. 1. 30. 창원지방법원 밀양지원으로부터 벌금 100만 원형의 선고를 유예하는 판결을 받았다(창원지방법원 밀양지원 2019고정124). 나. 청구인은 위 판결에 불복하여 항소하였고(창원지방법원 2020노393), 항소심 계속 중 구 폐기물관리법 제66조 제9호, 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호, 제2호가 폐기물관리법 시행규칙 [별표 4] 폐기물의 종류별 세부분류(제4조의2 제1항 관련) 2. 사업장일반폐기물의 세부분류 및 분류번호 ‘51-27-02 폐합성섬유’ 및 ‘51-27-99 그 밖의 폐섬유’에도 적용되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였다(창원지방법원 2020초기187). 다. 당해 사건 법원은 2020. 9. 11. 청구인의 항소를 기각함과 아울러, 같은 날 청구인의 위헌법률심판제청신청은 법률조항 자체의 위헌성을 다투는 것이 아니라 그 해석의 위헌 여부에 대한 판단을 구하는 것에 불과하다는 이유로 그 신청을 각하하였다. 이에 청구인은 2020. 10. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 청구인은 주위적으로 "구 폐기물관리법 제66조 제9호, 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호, 제2호에 폐기물관리법 시행규칙 [별표 4] 폐기물의 종류별 세부분류(제4조의2 제1항 관련) 2. 사업장일반폐기물의 세부분류 및 분류번호 ‘51-27-02 폐합성섬유’ 및 ‘51-27-99 그 밖의 폐섬유’도 적용하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다."는 결정을 구하고, 예비적으로 "구 폐기물관리법 제66조 제9호, 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호, 제2호, 구 폐기물관리법 시행규칙 [별표 4] 폐기물의 종류별 세부분류(제4조의2 제1항 관련) 2. 사업장일반폐기물의 세부분류 및 분류번호 ‘51-27-02 폐합성섬유’ 및 ‘51-27-99 그 밖의 폐섬유’는 헌법에 위반된다."라는 결정을 구하고 있다. 나. 그런데 주위적 청구 중 구 폐기물관리법 제66조 제9호, 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호, 제2호에 관한 청구인의 주장은 폐기물관리법 시행규칙 제4조의2 [별표4]에 규정된 폐합성섬유 및 그 밖의 폐섬유를 처리하는 폐기물처리업자에 대해서까지도 위 법률조항들에서 정한 보관장소 및 보관량에 관한 준수의무를 부과하는 것은 지나치다는 것인바, 이는 결국 위 법률조항들 그 자체의 위헌성을 다투는 것으로서 예비적 청구 중 위 법률조항들에 관한 부분과 동일한 청구에 해당하므로, 이를 나누어 살펴보지 않는다. 그리고 위 조항들 중 당해 사건 재판에 적용되는 부분으로 심판대상을 한정한다. 다. 한편, 청구인은 예비적 청구에서 폐기물관리법 시행규칙 [별표 4] ‘폐기물의 종류별 세부분류’ 중 ‘2. 사업장일반폐기물의 세부분류 및 분류번호’ 가운데 ‘51-27-02 폐합성섬유’ 및 ‘51-27-99 그 밖의 폐섬유’ 부분도 헌법소원의 대상으로 삼고 있다. 그러나 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판 청구의 대상은 재판의 전제가 되는 형식적 의미의 법률 및 그와 동일한 효력을 가진 명령으로 위 시행규칙 별표에 대한 심판청구는 부적법함이 명백하므로(헌재 2017. 4. 27. 2016헌바452 참조), 이 부분은 심판대상에서 제외한다. 라. 그렇다면 이 사건 심판대상은 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제25조 제9항 제1호, 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되고, 2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것) 제66조 제9호 중 제25조 제9항 제1호 부분(이하 위 두 조항을 묶어 ‘이 사건 장소조항’이라 한다), 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제25조 제9항 제2호 중 ‘양’ 부분 및 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되고, 2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것) 제66조 제9호 중 제25조 제9항 제2호 가운데 ‘양’ 부분(이하 위 두 조항을 묶어 ‘이 사건 보관량조항’이라 하고, 이 사건 보관량조항과 이 사건 장소조항을 묶어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제25조(폐기물처리업) ⑨ 폐기물처리업자는 다음 각 호의 준수사항을 지켜야 한다. 1. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것 2. 환경부령으로 정하는 양 또는 기간을 초과하여 폐기물을 보관하지 말 것 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되고, 2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것) 제66조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역이나 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 9. 제25조 제9항 제1호 또는 제2호를 위반하여 폐기물을 보관한 자 3. 청구인의 주장 폐기물처리업자가 폐합성섬유를 배출하는 사업장으로부터 폐합성섬유 일부의 처리를 의뢰받는 것은 현실적으로 어렵고, 이에 따라 폐기물처리업자의 폐기물 보관량은 유동적일 수밖에 없다. 또한, 폐합성섬유는 이른바 헌 옷감으로서 그 보관량이 많다고 하여 어떠한 환경적 위해성을 발생시키지 않는다. 이처럼 유해성 내지 환경적 위험성을 전혀 야기하지 않는 경우에조차 폐기물처리업자로 하여금 환경부령으로 정하는 양을 초과하여 폐기물을 보관하지 않도록 하고, 폐기물처리업자로 하여금 폐기물을 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등에만 보관하도록 하며, 이를 위반할 경우 형사처벌하는 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 직업의 자유를 침해한다. 4. 판단 가. 제한되는 기본권 및 심사기준 이 사건 장소조항은 폐기물처리업자로 하여금 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관하도록 하고 이를 위반할 경우 형사처벌하도록 함으로써, 이 사건 보관량조항은 폐기물처리업자로 하여금 환경부령으로 정하는 양을 초과하여 폐기물을 보관하지 못하도록 하고 이를 위반할 경우 형사처벌하도록 함으로써 폐기물처리업자의 직업수행의 자유를 제한하고 있다. 직업수행의 자유도 다른 기본권과 마찬가지로 헌법 제37조 제2항에 근거하여 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리의 실현을 위하여 제한될 수 있음은 물론이나, 입법자는 헌법 제37조 제2항에 따라 과잉금지의 원칙을 준수하여야 한다(헌재 2022. 3. 31. 2019헌바494 참조). 나. 직업수행의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 (가) 헌법 제35조 제1항은 국민의 환경권의 보장, 국가와 국민의 환경보전의무를 규정하고 있다. 이는 국가뿐만 아니라 국민도 오염방지와 오염된 환경의 개선에 관한 책임을 부담함을 의미한다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌바167; 헌재 2020. 12. 23. 2019헌바25). 폐기물관리법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다(제1조). 폐기물관리법은 폐기물이 그 처리과정에서 양과 유해성을 줄이도록 하는 등 환경보전과 국민건강보호에 적합하게 처리되어야 한다고 규정하고 있다(제3조의2 제3항). (나) 폐기물 중에는 대기나 토양에 영향을 미치는 유해물질을 그대로 배출하는 폐기물도 있고, 직접적으로 유해물질을 배출하지는 않지만 가연성이 높아 방치될 경우 화재의 위험에 쉽게 노출되거나, 연소되면서 유해물질을 배출하는 폐기물도 있다. 뿐만 아니라 폐기물이 방치될 경우 다른 요인으로 인하여 폐기물 자체가 오염될 수 있는데, 오염된 폐기물이 그대로 처리될 경우 처리과정에서 유해물질이 발생할 수도 있고, 방치될 경우 악취를 발생시키거나 해충이 서식하게 됨으로써 정주환경에 악영향을 미칠 수도 있다. 폐기물처리업자가 폐기물처리시설의 수용능력을 초과하여 폐기물을 보관하거나 또는 폐기물 보관시설 외에서 폐기물을 보관할 경우에는 위와 같은 문제들이 발생할 위험이 더욱 커지고, 또한 폐기물처리시설에서 화재 등과 같은 재해가 발생할 경우 허가 또는 승인받은 보관장소가 아닌 곳에서 보관되는 폐기물이나 보관량을 초과하여 보관되는 폐기물로 인하여 그 재해가 더욱 확대될 위험도 있다. 다른 한편으로 폐기물처리업자가 보관시설 외에서 폐기물을 보관하거나 처리능력을 초과하여 폐기물을 보관할 경우, 그 폐기물을 제대로 관리하지 못하게 되어 결국 폐기물을 무단으로 투기하거나 소각할 우려도 있다. 심판대상조항은 폐기물의 안전하고 적정한 보관 및 처리를 통하여 위와 같은 위험을 방지하고자 폐기물처리업자로 하여금 환경부령으로 정하는 바에 따라 허가받은 사업장 내 보관시설이나 임시보관시설 등 적정한 장소에 폐기물을 보관하도록 하고, 또한 환경부령으로 정하는 양을 초과하여 폐기물을 보관하지 못하도록 한 것이다. 이러한 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 그 준수사항을 위반할 경우 형사처벌하도록 한 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다. (2) 침해의 최소성 (가) 폐기물처리업자가 이 사건 장소조항에 따라 폐기물을 보관하여야 하는 장소는 폐기물관리법령에 따라 폐기물처리업자가 허가 또는 승인을 받을 당시에 이미 지정된 장소로 한정된다(이 사건 장소조항, 폐기물관리법 시행규칙 제30조의2 등 참조). 또한, 폐기물관리법령은 폐기물처리업의 종류, 폐기물의 종류, 폐기물 보관장소 등을 기준으로 하여 폐기물 보관량 및 처리기한을 상세히 규정하면서, 폐기물처리업자가 허가나 승인을 받은 보관량을 초과하여 폐기물을 보관할 수 없도록 하고 있다(폐기물관리법 제25조 제9항 제2호, 같은 법 시행규칙 제31조 제1항, 제2항). 따라서 폐기물처리업자가 폐기물을 보관할 수 있는 장소, 그리고 폐기물처리업자가 보관할 수 있는 폐기물의 양은 폐기물처리업자가 환경부장관 또는 시ㆍ도지사로부터 폐기물처리업의 허가 등을 받을 때 이미 정해지고, 폐기물처리업자는 폐기물처리업의 허가 등을 신청할 때 이미 이러한 내용을 알게 된다. 한편, 환경부장관 또는 시ㆍ도지사로부터 허가를 받은 폐기물처리업자는 폐기물관리법 제25조 제11항에 따라 이미 허가받은 사항을 변경하기 위해 변경허가를 받거나 변경신고를 함으로써 폐기물 처리의 수요 등에 대처할 수도 있다. 이상과 같은 점들을 종합하면, 심판대상조항이 부과하고 있는 준수의무가 폐기물처리업자로 하여금 폐기물처리업을 영위하는 것이 불가능할 정도로 특별히 과중한 것이라고 보기 어렵다. (나) 어떤 행정법규 위반행위가 간접적으로 행정상의 질서에 장해를 줄 위험성이 있어서 행정질서벌을 과하여야 하는지, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해하여서 행정형벌을 과하여야 하는지는 당해 위반행위가 행정법규의 보호법익을 침해하는 정도와 가능성에 따라 정하여야 한다(헌재 2017. 10. 26. 2017헌바166 참조). 앞서 본 바와 같이 폐기물을 보관장소 아닌 곳에서 보관하거나 수용능력을 초과하여 보관할 경우 유해물질의 배출이나 화재의 위험이 있고, 악취가 발생하거나 해충이 서식하게 되어 정주환경에 악영향을 미칠 우려도 있으며, 폐기물의 무단 투기나 방치, 소각 등의 우려도 있다. 따라서 심판대상조항이 정한 준수사항의 위반행위가 그 보호법익인 환경보전과 국민생활의 질적 향상을 침해할 가능성 및 그 침해의 정도가 크다고 판단하여 형사처벌을 과한 것은 입법재량의 범위 내에 있다. (다) 한편, 폐기물관리법 제25조 제9항 각호가 정한 준수사항을 위반할 경우, 폐기물처리업자는 허가취소처분이나 영업정지처분 또는 영업정지에 갈음하는 과징금처분을 받을 수 있는데, 이러한 행정제재와 함께 형사제재를 부과하는 것이 침해의 최소성에 위반되는 것은 아닌지 의문이 있을 수 있다. 그런데 행정제재는 행정목적의 실현을 위하여 행정법규 위반자에 대하여 불이익을 가함으로써 더 이상의 위반이 없도록 유도하는 데에 그 본원적 기능이 있는 것이어서 범죄에 대하여 국가가 형벌권을 실행하는 행정형벌과는 구별되므로 다른 의무이행확보수단과 중복 내지 병렬적으로 입법될 수 있다(헌재 2022. 3. 31. 2019헌바494 참조). 따라서 폐기물관리법 제25조 제9항 각호가 정한 준수사항을 위반할 경우 그에 따른 행정제재를 부과하면서 아울러 국가형벌권의 행사로서 같은 법 제66조에 따른 형사제재를 부과한다고 하여 그것만으로 침해의 최소성에 위반된다고 보기 어렵다. (라) 청구인은, 사업장에서 생성된 일반폐기물인 폐합성섬유는 폐기물재활용업자의 보관량에 맞추어 일부 분할하는 방식으로 거래할 수 있는 것이 아니어서 폐기물재활용업자의 폐기물 보관량은 폐기물처리의무가 있는 사업장의 처리량에 비례하여 자연히 유동적일 수밖에 없는 것이고, 폐합성섬유와 같이 보관량이 많거나 지정된 보관장소에서 보관하지 않더라도 어떠한 환경적 위해성을 발생시키지 않는 경우에까지 허용 보관량 준수의무, 허가 또는 승인받은 보관장소에서의 폐기물 보관의무를 위반하였다는 이유로 형사처벌하는 것은 침해의 최소성에 반한다는 취지로 주장한다. 폐기물관리법은 폐기물을 ‘쓰레기, 연소재, 오니, 폐유, 폐산, 폐알칼리 및 동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질’로 정의한다(제2조 제1호). 폐기물관리법상 폐기물의 종류가 다종다양하기는 하나 폐합성섬유 또한 폐기물에 해당하고, 그 중 가연성이 높은 폐기물에 속한다. 앞서 살펴본 바와 같이 방치될 경우 폐기물이 다른 사정으로 인하여 오염되거나, 악취를 유발하거나 해충이 서식하게 되는 등 정주환경에 악영향을 미칠 수도 있으며, 폐기물처리시설에서 재해가 발생할 경우 폐기물처리업자의 관리가능한 수준을 벗어난 폐기물의 초과 보관 또는 보관장소 외의 보관은 그러한 재해를 더욱 확대시킬 우려가 있다는 점은 폐합성섬유와 다른 폐기물 사이에 큰 차이가 있다고 보기 어렵다. 그렇다면 심판대상조항이 부과하는 준수사항이 폐합성섬유에 관하여만 유독 이행이 불가능한 지나친 제한이라고 볼 수 없고, 따라서 폐합성섬유에 관하여만 심판대상조항의 적용을 배제하여야 한다고 보기 어렵다. (마) 이상과 같은 내용들을 종합하면, 심판대상조항에 따른 직업수행의 자유 제한이 그 입법목적 달성을 위하여 필요한 정도를 넘어 과도한 것이라고 보기 어려우므로, 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반되지 않는다. (3) 법익의 균형성 심판대상조항에 의하여 청구인과 같은 폐기물처리업자는 폐기물처리업을 영위함에 있어 환경부령으로 정하는 바에 따라 허가 또는 승인을 받은 보관장소 내에 폐기물을 보관하고, 또한 환경부령으로 정하는 양을 초과하여 폐기물을 보관할 수 없다는 의무를 부담하고, 이를 위반할 경우 2년 이하의 징역형 또는 2천만 원 이하의 벌금형을 받을 수 있다. 그러나 심판대상조항이 정하고 있는 준수사항 자체가 폐기물처리업자로 하여금 폐기물처리업을 영위하는 것이 불가능할 정도로 과도한 부담이라고 보기 어려우므로, 심판대상조항에 의하여 제한받게 되는 사익의 정도가 매우 중대하다고 보기 어렵다. 반면, 폐기물처리업자로 하여금 허가 또는 승인받은 보관장소 내에 폐기물을 보관하게 하고, 또한 환경부령으로 정하는 양을 초과하여 폐기물을 보관할 수 없게 함으로써 달성되는 환경보전과 국민건강 보호라는 공익은 폐기물처리업자가 입게 되는 불이익보다 더 크다고 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다. (4) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 폐기물처리업자의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다. 5. 결론 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 별지 관련조항 폐기물관리법(2007. 4. 11. 법률 제8371호로 전부개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "폐기물"이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사 체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다. 폐기물관리법(2015. 7. 20. 법률 제13411호로 개정된 것) 제2조의2(폐기물의 세부분류) 폐기물의 종류 및 재활용 유형에 관한 세부분류는 폐기물의 발생원, 구성성분 및 유해성 등을 고려하여 환경부령으로 정한다. 폐기물관리법 시행규칙(2016. 1. 21. 환경부령 제637호로 개정된 것) 제30조의2(폐기물처리업자의 폐기물 보관장소) 폐기물처리업자는 법 제25조 제9항 제1호에 따라 다음 각 호의 장소에 폐기물을 보관하여야 한다. 1. 제9조 제4항에 따라 승인을 받거나 같은 조 제5항에 따라 변경승인을 받은 임시보관장소 2. 제11조 제2항에 따라 승인을 받거나 같은 조 제3항에 따라 변경승인을 받은 임시보관시설 3. 제28조 제4항에 따라 허가를 받거나 제29조 제1항에 따라 변경허가를 받은 폐기물 보관시설 제31조(폐기물처리업자의 폐기물 보관량 및 처리기한) ① 법 제25조 제9항 제2호에서 "환경부령으로 정하는 양 또는 기간"이란 다음 각 호와 같다. 4. 폐기물 재활용업자, 폐기물 중간처분업자 및 폐기물 종합처분업자가 폐기물을 보관(의료폐기물 또는 제2호 및 제3호에 따라 폐기물을 보관하는 경우는 제외한다)하는 경우: 1일 처리용량의 30일분 보관량 이하, 30일 이내(매립시설의 일정 구역을 구획하여 폐석면을 매립하기 위한 경우에는 6개월 이내) ② 폐기물처리업자는 제1항 및 제28조 제4항에 따라 허가나 승인을 받은 보관량 및 보관기간을 초과하여 폐기물을 보관할 수 없다. 다만, 화재 등 중대한 사고, 방치폐기물의 반입ㆍ보관 등으로 그 기간 이상 보관하여야 할 부득이한 사유가 있는 경우로서 시ㆍ도지사나 지방환경관서의 장의 승인을 받았을 때에는 그러하지 아니하다. 폐기물관리법 시행규칙(2016. 7. 21. 환경부령 제664호로 개정된 것) 제4조의2(폐기물의 종류 및 재활용 유형) ① 법 제2조의2에 따른 폐기물의 종류별 세부분류는 별표 4와 같다. [별표4] 폐기물의 종류별 세부분류(제4조의2 제1항 관련) 2. 사업장일반폐기물의 세부분류 및 분류번호 51-27 폐섬유류 51-27-02 폐합성섬유 51-27-99 그 밖의 폐섬유