국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률 제9조 제1항 위헌소원

청 구 인손○○ 대리인 법무법인(유한) 세종담당변호사 이승수 외 1인 당해사건서울행정법원 2018구합80407 보수 등 지급신청 거부처분 취소청구의 소

국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률(2013. 3. 22. 법률 제11652호로 개정된 것) 제9조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 망 손□□(1925. 6. 11.생)은 6·25전쟁이 발발하자 1950. 9. 6. 국군에 입대하여 복무하다가 포로가 되어 북한에 억류되었고 1984. 1. 22. 북한에서 사망하였다. 청구인은 망 손□□의 자녀로, 북한에서 태어나 2005. 12. 19. 탈북하여 대한민국에 입국한 북한이탈주민이다. 나. 청구인은 ‘국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률’이 대한민국에 귀환하여 등록한 포로에 대한 보수 기타 대우 및 지원만을 규정하고, 대한민국으로 귀환하기 전에 사망한 국군포로에 대하여는 이에 관한 입법조치를 하지 않은 입법부작위에 대하여 2016. 7. 28. 헌법소원심판을 청구하였으나, 헌법재판소는 이러한 입법부작위는 부진정입법부작위에 해당하고, 따라서 ‘국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률’ 제9조, 제11조 제1항, 제15조 제1항의 불완전함을 다투는 심판청구로 보더라도 청구기간을 지났다는 이유로 각하하였다(헌재 2018. 5. 31. 2016헌마626 참조). 다. 청구인은 2018. 7.경 국방부장관에게 망 손□□의 억류기간에 대한 보수를 지급받을 권리가 있음을 주장하며 보수의 지급을 신청하였으나, 국방부장관은 2018. 7. 24. ‘국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률’ 제9조 제1항 등에 근거하여 ‘망인은 국군포로송환법상 대한민국에 귀환하기 전에 사망한 국군포로에 해당하므로 생환포로와 동등한 보수 등의 지급은 불가능하다’는 취지로 위 신청을 거부하는 회신을 하였다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다). 라. 이에 청구인은 국방부장관을 상대로 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2018구합80407, 이하 ‘당해사건’이라 한다)를 제기하고, 당해사건 계속 중 대한민국으로 귀환하여 등록절차를 마친 국군포로, 즉 등록포로에게만 억류기간에 대한 보수를 지급하도록 규정한 ‘국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률’ 제9조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2019아11146), 법원은 2019. 12. 12. 당해사건에 대하여 청구기각판결을 선고함과 동시에 위 제청신청을 기각하였다. 청구인은 2019. 12. 16. 기각결정문을 송달받고, 2020. 1. 14. ‘국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률’ 제9조 제1항에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률’(2013. 3. 22. 법률 제11652호로 개정된 것, 이하 ‘국군포로송환법’이라 한다) 제9조 제1항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지] 기재와 같다. [심판대상조항] 국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률(2013. 3. 22. 법률 제11652호로 개정된 것) 제9조(보수의 특례) ① 국방부장관은 등록포로에게 억류기간에 대한 보수(수당을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 지급한다. 다만, 억류기간 종료일에 60세를 초과한 경우에는 60세가 되는 날이 속하는 달까지의 보수를 지급한다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 국군포로에 대한 억류기간 동안의 보수 지급 여부를 국군포로가 생환하여 등록절차를 거쳤는지 여부로 결정하고 있으나, 북한을 탈출할 기회를 가졌는지 여부는 우연한 사정에 불과하고, 보수 지급의 근거가 되는 국가에 대한 희생과 공헌의 정도 또는 유족의 생계 곤란의 정도나 지원의 필요성 등과는 전혀 무관한 요소이다. 따라서 심판대상조항은 국군포로 중 미귀환 포로만을 합리적 이유 없이 차별취급하여 평등원칙을 위반하고, 인간으로서의 존엄과 가치 및 인간다운 생활을 할 권리, 재산권을 침해한다. 청구인과 같이 미귀환 포로의 가족인 경우, 대한민국 국민으로서의 자유와 권리를 누리고 여생을 마친 등록포로의 가족과 비교하여 훨씬 더 큰 보상이 필요한 피해를 입었다. 그런데 미귀환포로의 가족은 등록포로의 가족과 동일한 액수의 지원금만을 받을 수 있으므로, 심판대상조항은 국군포로 중 미귀환 포로의 가족을 합리적 이유 없이 차별취급하여 평등원칙을 위반한다. 4. 적법요건 판단 가. 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원의 경우 법원에 계속된 구체적 사건에 적용할 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 하고, 이 경우 재판의 전제라 함은 문제된 법률 또는 법률조항이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌바46; 헌재 2011. 11. 24. 2010헌바353; 헌재 2021. 5. 27. 2019헌바332 참조). 나. 청구인이 위헌법률심판제청신청을 할 당시 당해사건이 적법하게 계속 중이었고, 심판대상조항은 보수 지급청구를 거부한 처분의 근거조항이므로 당해사건에 적용되는 법률이다. 청구인은 등록이 불가한 국군포로인 망 손□□에게도 보수청구권이 인정되어야 함에도 심판대상조항이 이를 규정하지 않아 평등원칙에 위배된다고 주장하고 있고, 심판대상조항이 그 취지에 따라 등록이 불가한 국군포로 또는 그 유족에게도 보수청구권을 인정하는 것으로 개정된다면 미귀환포로의 보수 등 지급청구 거부를 다투는 당해사건에서 재판의 주문이 달라질 가능성이 인정된다. 따라서 재판의 전제성이 인정된다. 5. 제도 개관 가. 구 국군포로송환법(2006. 3. 24. 법률 제7896호로 제정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11652호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항은 등록포로에 대하여 억류기간 전부에 대한 보수를 지급하였다. 위 법에서는 그 외에도 억류기간 동안 억류국에 동조행위를 하였더라도 그것이 생존을 위한 것일 경우에는 보수를 지급하며(제6조 제3항), 보수 및 연금의 금액 산정에 있어 병(兵)이 국군포로가 된 경우 입대일부터 기산하여 3년이 되는 날이 속하는 달의 다음달부터 하사로 임용할 수 있도록 하는 임용의 특례(제7조 제1항) 및 이에 따른 군인연금법의 적용특례(제10조)를 규정하고 있었다. 그런데 일시금으로 지급된 거액의 보수 및 연금을 국군포로들이 적절하게 관리하지 못하거나 국내 가족과의 금전적 갈등으로 인해 어려움을 겪는 점을 고려하여, 2013. 3. 22. 제11652호로 개정된 국군포로송환법은 등록포로의 등급에 관계없이 본래의 보수액을 지급하되, 억류기간 전부가 아니라 60세가 되는 날이 속하는 달까지의 보수를 지급하는 것으로 변경되었다(제9조 제1항, 심판대상조항). 임용의 특례와 관련하여서도 병(兵) 계급의 경우 하사로 명예전역할 뿐, 보수 금액의 산정에 있어서는 더 이상 하사로 간주하지 않고(제7조) 그에 따른 군인연금법의 적용 특례 역시 폐지하였다(제10조). 그 결과 병의 신분인 귀환포로가 국군포로송환법에 의하여 받을 수 있는 보수액 및 연금액 명목의 금원은 대폭 축소되었다. 대신 국군포로송환법은 등록포로의 안정된 여생을 보장하고자, 제11조에서 등록포로에 대한 위로지원금을 신설하여 일시 지원금과 사망 시까지 월 지원금을 지급하도록 하였다. 위로지원금은 등급에 따라 차등 지급되는 월지원금과 월지원금 월액의 40배에 해당하는 일시지원금으로 구성된다(제11조 제2항, 제3항) 나. 등록포로의 유족은 종전까지는 별도의 지원금 지급대상이 아니었으나, 2013. 3. 22. 개정된 국군포로송환법은 등록포로가 사망한 경우 그 유족에게 유족지원금을 지급하기로 하고 있다(제11조 제5항 참조). 한편, 등록하기 전에 사망한 귀환포로 또는 귀환하기 전에 사망한 국군포로의 경우 본인에 대한 지원이 불가능하므로, 국군포로송환법은 이들의 가족이 억류지출신 포로가족으로서 등록할 경우 지원금을 지급하도록 하고 있다(제15조 참조). 6. 본안 판단 가. 쟁점 심판대상조항은 등록포로만이 억류기간(단, 60세가 되는 날이 속하는 달까지)에 대한 보수를 지급받을 수 있는 것으로 규정하여 귀환하지 못한 국군포로를 달리 취급하고 있는바, 심판대상조항이 이를 이유로 평등원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다. 청구인은 심판대상조항이 귀환하지 못한 국군포로의 가족을 차별하고 있다고 주장하나, 심판대상조항은 귀환포로의 가족이든, 귀환하지 못한 국군포로의 가족이든 그 규율대상으로 삼고 있지 않으므로 그러한 차별취급은 발생하지 않는다(헌재 2014. 6. 26. 2012헌마757 참조). 한편, 국군포로송환법에 따른 보수청구권은 심판대상조항에 의해 비로소 구체적으로 형성된 권리로서 청구인의 부(父) 망 손□□은 국군포로송환법상 보수청구권을 구체적 권리로서 취득한 적이 없어 심판대상조항이 청구인의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다. 청구인은 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리 등도 침해한다고 주장하나 그 내용은 평등원칙에 위배된다는 주장에 다름 아니므로 별도로 판단하지 않는다. 나. 평등원칙 위배 여부 심판대상조항에 따른 보수를 비롯하여 국군포로송환법에 따른 각종 대우와 지원을 받기 위해서는 귀환포로가 국방부장관에게 등록하는 절차를 거쳐야 한다(제6조 제1항). 국방부장관은 귀환포로가 스스로 적에게 투항하여 포로가 되었거나 억류기간 중 억류국 등에 스스로 적극 동조한 사실이 있는 등의 사유에 해당하면 아예 등록을 거부하여 국군포로송환법에 따른 대우와 지원을 하지 않을 수도 있고(제6조 제2항), 대우와 지원 범위를 정하기 위하여 억류기간의 행적에 따라 등급을 부여하며(제6조 제3항), 등록여부 및 등급 결정을 위하여 관계기관의 협조를 얻어 대상자의 신원, 귀환동기, 억류기간 중의 행적 등을 확인할 수 있다(제6조 제5항). 국군포로가 국가를 위하여 겪은 희생을 위로하고 국민의 애국정신을 함양한다는 국군포로송환법의 취지에 비추어 볼 때 위와 같은 등록 및 등급 부여는 형식적인 절차가 아니라 국군포로에 대한 대우와 지원을 통하여 국군포로송환법의 취지를 구현하기 위한 필수적인 절차이다. 그런데 귀환하지 못한 국군포로의 경우에는 그와 같은 등록을 신청하는 것 자체가 불가능하다. 6·25 전쟁이 발발한 지 오랜 시간이 흘렀을 뿐만 아니라 북한은 국군포로의 존재 자체를 부인하는 등 국군포로의 존재 및 생사 여부에 대한 확인이 어려워, 북한을 이탈하여 대한민국에 귀환한 국군포로 본인의 주장과 신청에 의하는 경우 외에는 다른 등록방법을 상정하기 어렵기 때문이다. 북한을 이탈하여 대한민국에 입국한 억류지출신 포로가족이 국군포로 본인의 등록을 신청하는 경우를 상정할 수는 있겠으나, 국군포로 본인이 귀환하지 않은 상태에서는 등록 거부 혹은 등급 부여를 위해 대상자의 신원, 포로가 된 경위, 억류기간 중의 행적 등을 파악하는 데에는 한계가 있을 수밖에 없고, 등록을 인정한다고 하여도 국군포로송환법에 따른 대우와 지원을 받을 대상자가 현재 대한민국에 존재하지 않는다면 그 실효성이 인정되기 어렵다. 심판대상조항을 비롯하여 등록포로에게 각종 대우와 지원을 규정하고 있는 국군포로송환법의 취지는 본인의 의사와 달리 북한에 억류되어 고초를 겪었을 국군포로 본인의 희생을 위로하고 안정적 정착을 지원하고자 하는 것이기 때문이다. 위와 같은 점들을 고려하면 심판대상조항이 국군포로가 귀환하여 등록절차를 거친 경우에 억류기간(단, 60세가 되는 날이 속하는 달까지)에 대한 보수를 지급하도록 하고 귀환하지 못한 국군포로에 대하여 이를 인정하지 않는 것에는 합리적인 이유가 있다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않는다. 7. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 8.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 8. 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견 우리는 이 사건 심판청구가 부적법하다고 판단하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다. 심판대상조항에 따른 등록포로에 대한 보수특례는 군인보수상의 보수청구권에 대한 국가의 소멸시효의 이익을 포기하고, 억류국에 동조행위를 하였더라도 그것이 생존을 위한 것일 경우에는 보수를 지급하는 등 수혜적 성격의 권리로서(헌재 2014. 6. 26. 2012헌마757 참조) 법률에 규정되어야 비로소 인정되는 권리이다. 또한 국군포로송환법상 보수청구권이 인정되는 등록포로의 유족에게는 등록포로가 사망 전에 받았던 월지원금 월액을 그대로 동일하게 지급받는 것이 아니라 그 중 일정액의 100분의 70만을 지급하도록 규정하고 있다(제11조 제5항). 이러한 점을 고려하면, 국군포로송환법상 보수청구권은 등록포로 본인의 일신전속적 권리이므로, 등록포로가 사망한 경우 상속되지 않는다. 등록포로가 사망하면 그것으로 보수청구권 수급권자로서의 법적 관계는 종료되고, 그의 상속인은 수급권자 지위를 승계하지 못한다. 이 사건의 경우 청구인은 국군포로 본인에 해당하지 않고, 청구인의 부(父) 망 손□□은 국군포로이나 국군포로송환법상 보수청구권이 입법되기 이전인 1984. 1. 22. 이미 사망하였으므로, 보수청구권을 인정받기 위하여 ‘등록’을 요구하는 부분이 귀환하지 못한 국군포로의 입장에서 평등원칙을 위반하여 위헌이라 하더라도, 즉 심판대상조항이 위헌이라 하더라도 그의 자녀로서 억류지출신 포로가족인 청구인에게 보수청구권이 인정되지 않는다고 하는 당해사건의 결론은 달라지지 않는다. 그렇다면 이 사건 심판청구는 재판의 전제성이 없으므로 부적법하다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 관련조항 국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률(2015. 3. 27. 법률 제13237호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "국군포로"라 함은 대한민국 군인으로서 참전 또는 임무 수행 중 적국(반국가단체를 포함한다)이나 무장폭도 또는 반란집단(이하 "억류국등"이라 한다)에 의하여 억류 중인 사람 또는 억류지를 벗어난 사람으로서 대한민국으로 귀환하지 아니한 사람을 말한다. 1의2. "국군포로 유해"란 국군포로의 사체의 전부 또는 일부로서 유전자 검사 가능성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 2. "귀환포로"라 함은 국군포로이었다가 대한민국으로 귀환한 사람을 말한다. 3. "억류지출신 포로가족"이라 함은 억류기간 중 또는 제6조의 규정에 따른 등록 전에 사망한 국군포로 또는 귀환포로가 억류지에서 형성한 가족으로서 억류지를 벗어난 후 외국의 국적을 취득하지 아니한 사람을 말하며, 그 범위는 대통령령으로 정한다. 4. "억류기간"이라 함은 국군포로가 된 날부터 억류지를 벗어나 대한민국으로 귀환한 날까지를 말한다. 5. "등록포로"라 함은 제6조의 규정에 따라 등록한 귀환포로를 말한다. 제6조(등록 및 취소) ① 귀환포로 또는 대한민국으로 귀환한 억류지출신 포로가족으로서 이 법에 따른 대우 또는 지원을 받고자 하는 사람은 국방부장관에게 등록하여야 한다. ③ 국방부장관은 귀환포로를 등록할 때에는 다음 각 호의 기준에 따라 등급을 정하여 등록하여야 한다. 1. 1등급 : 억류기간 중 억류국등에 동조를 거부하여 수형생활을 하는 등 포로로서의 본분이 되는 행위를 한 사람 2. 2등급 : 억류기간 중 생존을 위하여 억류국등에 단순노무 제공 등의 협조를 하였으나 대한민국에 대한 적대행위는 하지 아니한 사람 3. 3등급 : 억류기간 중 생존을 위하여 억류국등의 공공조직에 가입하여 협조하는 등 대한민국에 간접적 적대행위를 한 사람 제11조(위로지원금) ① 국방부장관은 등록포로를 위로하고 이들의 안정적인 국내 정착을 지원하기 위한 위로지원금을 월지원금과 일시지원금으로 나누어 지급한다. ② 월지원금은 제6조에 따라 등록한 날이 속하는 달부터 등록포로가 사망한 날이 속하는 달까지 월액으로 지급한다. ③ 월지원금의 월액은 국민기초생활 보장법 제6조에 따라 결정·공표되는 최저생계비로서 1인 가구에 해당하는 최저생계비(이하 "최저생계비"라 한다)의 10배 이내에서 제6조 제3항에 따른 등급별로 다음 각 호의 구분에 따른 금액으로 한다. 1. 1등급: 최저생계비의 10배에 해당하는 금액 2. 2등급: 최저생계비의 7배에 해당하는 금액 3. 3등급: 최저생계비의 6배에 해당하는 금액 이내에서 억류기간 중의 행적에 따라 대통령령으로 정하는 금액 ④ 일시지원금은 월지원금 월액의 40배에 해당하는 금액을 등록일부터 60일 이내에 지급한다. 다만, 억류지를 벗어난 국군포로가 대한민국으로 귀환하기 전까지 체류비용의 부족으로 국내 귀환에 지장이 초래되는 등 부득이한 사정이 있는 경우에는 등록 전에 일시지원금의 일부를 지급할 수 있다. ⑤ 국방부장관은 등록포로가 사망하였을 때에는 사망 당시 등록포로가 부양하고 있던 배우자(억류지를 벗어난 후 혼인한 배우자는 제외한다) 또는 미성년자인 자녀(억류지를 벗어난 후 출생 또는 입양한 자녀는 제외한다)에게 월지원금 월액 중 일정액(등록포로가 사망할 당시 「군인연금법」에 따라 위관급 장교, 준사관 및 부사관에게 지급하는 퇴역연금의 평균월액을 말한다)의 100분의 70에 해당하는 금액을 유족지원금으로 지급한다. 제15조(억류지출신 포로가족에 대한 지원금) ① 국방부장관은 제6조의 규정에 따라 등록된 억류지출신 포로가족에 대하여 지원금을 지급할 수 있다. ② 제1항의 규정에 따른 지원금의 지급신청, 지급기준 및 지급방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률 시행령(2019. 5. 7. 법률 제29747호로 개정된 것) 제3조(등록신청 및 결정) ① 법 제6조에 따라 귀환포로 또는 억류지출신 포로가족(등록포로의 가족을 제외한다)으로서 등록신청을 하고자 하는 사람은 국방부령이 정하는 바에 따라 등록신청서를 국방부장관에게 제출하여야 한다. ② 제1항의 등록신청에 있어서 억류지출신 포로가족이 2인 이상인 경우에는 가족대표자를 선정하여야 하며, 대표자를 선정하지 못하는 경우에는 다음 각 호의 순위에 따른다. 1. 배우자 2. 자녀(2인 이상의 경우에는 연장자순에 따른다) ⑥ 국방부장관은 제5항에 따라 등록이 결정된 귀환포로 및 억류지출신 포로가족에게는 귀환용사증 및 귀환용사가족증을 발급하여야 한다. 제5조(보수의 산정 및 지급) ① 법 제9조 제1항에 따른 보수액(수당을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)은 등록포로의 억류당시 보수관계법령을 적용하여 산정한다. 다만, 보수관계법령에 따라 이미 지급한 보수가 있는 경우에는 그 금액만큼 감액하여야 한다. ⑤ 제1항에 따른 보수액은 그 보수 지급일 현재의 화폐단위로 환산하여 산정하되, 이자는 이에 산입하지 아니한다. ⑥ 법 제9조 제1항에 따른 보수는 등록일부터 60일 이내에 일시불로 지급한다. 제14조(억류지출신 포로가족에 대한 지원금) ① 법 제15조에 따른 지원금(이하 "지원금"이라 한다)은 이 영 시행당시의「최저임금법」제10조 제1항에 따라 고용노동부장관이 고시한 전년도 시간단위 최저임금에 200시간을 곱한 금액의 80배에 해당하는 금액의 범위 안에서 물가상승률 등을 고려하여 국방부장관이 정하는 금액으로 한다. 구 국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률(2006. 3. 24. 법률 제7896호로 제정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11652호로 개정되기 전의 것) 제7조(임용의 특례 등) ① 병은 포로가 된 경우 입대일부터 기산하여 3년이 되는 날이 속하는 달의 다음 달부터 하사로 임용할 수 있다. 제9조(보수의 특례) ①국방부장관은 등록포로에 대하여 억류기간에 대한 보수(수당을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 제6조 제3항의 규정에 의한 등급에 따라 다음과 같이 지급한다. <등급> <지급액> 1등급 보수액의 100분의 110 2등급 보수액의 전액 3등급 보수액의 100분의 50이상 100분의 90미만의 범위에서 억류기간 중의 행적에 따라 대통령령이 정하는 금액