국가경찰위원회와 행정안전부장관 간의 권한쟁의

청 구 인국가경찰위원회 대표자 위원장 김호철 대리인 변호사 노희범 외 1인 피청구인행정안전부장관 대리인 법무법인(유한) 평산 담당변호사 양현주 외 1인

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건개요 가. 2022. 7. 26. ‘행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙안’이 국무회의에 상정되었고, 국무회의는 같은 날 이를 의결하였다. 위 지휘규칙안은 ‘경찰 관련 법령 제정·개정이 필요한 기본계획의 수립과 그 변경에 관한 사항 등’에 대하여 경찰청장이 미리 피청구인의 승인을 받도록 하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 나. 국가경찰사무에 관한 인사, 예산, 장비, 통신 등에 관한 주요정책 및 경찰 업무 발전에 관한 사항 등 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’(이하 ‘경찰법’이라 한다) 제10조 제1항 각호의 사항을 심의·의결하기 위 하여 행정안전부에 설치된 청구인은 위와 같은 내용의 지휘규칙 제정행위가 청구인의 국가경찰 관련 주요정책에 대한 심의·의결권을 침해하고, 위 지휘규칙안은 그 자체가 ‘국가경찰사무에 관한 주요정책’에 해당하므로 청구인의 심의·의결 절차를 거쳐야 함에도 이를 거치지 않아 절차적으로 중대한 하자가 있으므로 무효에 해당한다고 주장하면서, 2022. 9. 30. 피청구인을 상대로 그 권한침해 확인 및 위 지휘규칙 제정행위의 무효 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의 심판을 청구하였다. 다. 피청구인은 2022. 8. 2. 행정안전부령 제348호로 제정된 ‘행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙’(이하 ‘이 사건 지휘규칙’이라 한다)을 공포하였고, 그 효력은 이 사건 지휘규칙 부칙 조항에 의하여 공포일로부터 발생하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙 제정행위가 청구인의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있는지 여부 및 행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙 제정행위가 무효인지 여부이다. 이 사건 지휘규칙 및 관련조항은 다음과 같다. 행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙(2022. 8. 2. 행정안전부령 제348호로 제정된 것) 제1조(목적) 이 규칙은"정부조직법"제7조 제4항에 따라 행정안전부장관이 그 소속으로 있는 경찰청장 및 소방청장을 지휘하는 데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(중요 정책사항 등의 승인 및 보고) ① 경찰청장 및 소방청장(이하 "청장"이라 한다)은 다음 각 호의 사항에 관하여 미리 행정안전부장관(이하 "장관"이라 한다)의 승인을 받아야 한다. 1. 법령 제정·개정이 필요한 경찰·소방 분야 기본계획의 수립과 그 변경에 관한 사항 2. 국제협력에 관한 중요 계획의 수립과 그 변경에 관한 사항 3. 국제기구의 가입과 국제협정의 체결에 관한 사항 ② 청장은 다음 각 호의 사항에 관하여 미리 장관에게 보고해야 한다. 1. 국무회의에 상정할 사항 2. 청장의 국제회의 참석 및 국외출장에 관한 사항 ③ 청장은 다음 각 호의 사항에 관하여 장관에게 보고해야 한다. 1. 대통령·국무총리 및 장관의 지시사항에 대한 추진계획과 그 실적 2. 중요 정책 및 계획의 추진실적 3. 대통령·국무총리 및 그 직속기관과 국회 및 감사원 등에 보고하거나 제출하는 자료 중 중요한 사항 4. 감사원의 감사 결과 및 처분 요구사항 중 중요 정책과 관련된 사항 5. 그 밖에 법령에 규정된 권한 행사 및 책무 수행에 필요하다고 인정하여 장관이 요청하는 사항 제3조(예산에 관한 사항) 청장은 기획재정부에 제출하는 예산 관련 자료 중 중요 사항을 장관에게 보고해야 한다. 제4조(법령 질의) 청장은 소관 법령의 해석에 관하여 다른 중앙행정기관의 장에게 질의하여 회신을 받았을 때에는 지체 없이 그 사본을 장관에게 제출해야 한다. 제5조(정책협의회) 장관은 중요 정책에 대한 업무협의를 위하여 필요한 때에는 청장과 정책협의회를 개최할 수 있다. 부칙 이 규칙은 공포한 날로부터 시행한다. 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 (2020. 12. 22. 법률 제17689호로 전부개정된 것) 제10조(국가경찰위원회의 심의·의결 사항 등) ① 다음 각 호의 사항은 국가경찰위원회의 심의·의결을 거쳐야 한다. 1. 국가경찰사무에 관한 인사, 예산, 장비, 통신 등에 관한 주요정책 및 경찰 업무 발전에 관한 사항 2. 국가경찰사무에 관한 인권보호와 관련되는 경찰의 운영·개선에 관한 사항 3. 국가경찰사무 담당 공무원의 부패 방지와 청렴도 향상에 관한 주요 정책사항 4. 국가경찰사무 외에 다른 국가기관으로부터의 업무협조 요청에 관한 사항 5. 제주특별자치도의 자치경찰에 대한 경찰의 지원·협조 및 협약체결의 조정 등에 관한 주요 정책사항 6. 제18조에 따른 시·도자치경찰위원회 위원 추천, 자치경찰사무에 대한 주요 법령·정책 등에 관한 사항, 제25조 제4항에 따른 시·도자치경찰위원회 의결에 대한 재의 요구에 관한 사항 7. 제2조에 따른 시책 수립에 관한 사항 8. 제32조에 따른 비상사태 등 전국적 치안유지를 위한 경찰청장의 지휘·명령에 관한 사항 9. 그 밖에 행정안전부장관 및 경찰청장이 중요하다고 인정하여 국가경찰위원회의 회의에 부친 사항 ② 행정안전부장관은 제1항에 따라 심의·의결된 내용이 적정하지 아니하다고 판단할 때에는 재의(再議)를 요구할 수 있다. 3. 청구인의 주장 및 피청구인의 답변 별지 기재와 같다. 4. 판단 가. 헌법은 제111조 제1항 제4호에서 헌법재판소의 관장사항의 하나로 "국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판"이라고 규정하고 있을 뿐 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 종류나 범위에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않고, 이에 관하여 특별히 법률로 정하도록 위임하고 있지도 않다. 따라서 헌법 제111조 제1항 제4호에서 말하는 국가기관의 의미와 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관의 범위는 결국 헌법해석을 통하여 확정되어야 한다. 그런데 헌법이 특별히 권한쟁의심판의 권한을 법원의 권한에 속하는 기관소송과 달리 헌법의 최고 해석·판단기관인 헌법재판소에 맡기고 있는 취지에 비추어 보면, 헌법 제111조 제1항 제4호가 규정하고 있는 "국가기관 상호간"의 권한쟁의심판은 헌법상의 국가기관 상호간에 권한의 존부나 범위에 관한 다툼이 있고 이를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 없는 경우에 헌법재판소가 헌법해석을 통하여 그 분쟁을 해결함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 국가권력 간의 균형을 유지하여 헌법질서를 수호·유지하고자 하는 제도라고 할 것이다. 따라서 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 "국가기관"에 해당하는지 아닌지를 판별함에 있어서는 그 국가기관이 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받고 있는지 여부, 헌법에 의하여 설치된 국가기관 상호간의 권한쟁의를 해결할 수 있는 적당한 기관이나 방법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2; 헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조). 나. 헌법상 국가에 부여된 임무 또는 의무를 수행하고 그 독립성이 보장된 국가기관이라고 하더라도, 오로지 법률에 설치근거를 둔 국가기관이라면 국회의 입법행위에 의하여 존폐 및 권한범위가 결정될 수 있으므로, 이러한 국가기관은 ‘헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적인 권한을 부여받은 국가기관’이라고 할 수 없다. 즉, 청구인이 수행하는 업무의 헌법적 중요성, 기관의 독립성 등을 고려한다고 하더라도, 국회가 제정한 경찰법에 의하여 비로소 설립된 청구인은 국회의 경찰법 개정행위에 의하여 존폐 및 권한범위 등이 좌우되므로, 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 해당한다고 할 수 없다. 국가경찰위원회 제도를 채택하느냐의 문제는 우리나라 치안여건의 실정이나 경찰권에 대한 민주적 통제의 필요성 등과 관련하여 입법 정책적으로 결정되어야 할 사항이다. 법률에 의하여 설치된 기관의 그 권한을 둘러싼 분쟁은 헌법문제가 아니라 단순한 법률문제에 불과하다. 권한쟁의심판의 당사자능력을 법률에 의하여 설치된 국가기관으로까지 넓게 인정한다면 헌법해석을 통하여 중요한 헌법상의 문제를 심판하는 헌법수호기관으로서의 헌법재판소의 지위와 기능에도 맞지 아니하고 헌법재판소와 법원의 관할을 나누어 놓고 있는 헌법체계에도 반한다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌라6 참조). 정부조직법상 합의제 행정기관을 포함한 정부의 부분기관 사이의 권한에 관한 다툼은 정부조직법상의 상하 위계질서나 국무회의, 대통령에 의한 조정 등을 통하여 자체적으로 해결될 가능성이 있고 청구인의 경우도 정부 내의 상하관계에 의한 권한질서에 의하여 권한쟁의를 해결하는 것이 불가능하지 않다. 결국, 권한쟁의심판의 당사자능력은 헌법에 의하여 설치된 국가기관에 한정하여 인정하는 것이 타당하므로, 법률에 의하여 설치된 청구인에게는 권한쟁의심판의 당사자능력이 인정되지 아니한다. 5. 결론 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 3. 청구인의 주장 및 피청구인의 답변 가. 청구인의 주장 (1) 적법요건 중 당사자능력에 관하여 청구인은 경찰법 제7조에 따라 국가경찰행정에 관한 주요정책 등을 심의·의결하기 위해 설치되었고, 같은 법 제10조 제1항 제4호에 따라 다른 국가기관으로부터의 업무협조 요청에 관한 사항도 청구인의 심의·의결 대상에 해당하는 점을 고려하면 청구인은 권한쟁의 심판의 당사자가 될 수 있는 국가기관에 해당한다. 청구인이 심의·의결한 사항은 대외적 구속력이 있으며, 이를 근거로 하여 청구인은 대외적 의사표명을 할 수 있는 행정기관에 해당한다. 청구인은 경찰법, 행정기관 소속 위원회의 설치·운영에 관한 법률, 정부조직법에 따른 합의제 행정기관으로 우리나라의 민주주의 발전의 역사와 함께하고 있을 뿐만 아니라, 행정각부나 행정기관 간 견제와 균형의 원리인 헌법적 과제를 실현하고, 치안사무에 관한 최고 의사결정기관이므로 헌법적 위상을 가진 독립기관에 해당한다. 청구인은 행정부 내에서 이 사건 권한 다툼을 위해 법률상의 모든 대응 방안을 취했으나 그것이 받아들여지지 않았고, 청구인은 집권세력이 정권 유지를 위해 경찰권을 이용하는 것을 견제하고 통제하는 역할을 하고 있으므로 국가기관 내부의 위계질서에 의해 권한 다툼이 해결될 수 없어, 헌법재판소의 권한쟁의심판 절차에 의해서만 그 해결이 가능하다. 따라서 국가경찰위원회는 헌법 제111조 제1항 제4호의 권한쟁의심판을 청구할 당사자능력이 있다. (2) 당사자적격 이 사건 지휘규칙의 주요 내용은 국가경찰 관련 주요 정책에 해당하는 것으로 이와 같은 사항에 관하여 행정안전부령을 제정하기 위해서는 청구인의 심의·의결을 거쳐야 하는데 피청구인은 이와 같은 절차를 거치지 않았으므로, 피청구인의 이 사건 지휘규칙 제정행위는 청구인의 권한을 침해한 것이어서 청구인은 당사자 적격이 있다. (3) 본안에 관하여 (가) 법률에 의하여 청구인에게 부여된 권한 민주화과정의 산물로서 1991년 구 경찰법 제정과 함께 경찰위원회(국가경 찰위원회의 전신)는 경찰 정책 결정과 통제기관으로, 경찰청은 집행기관으로 기능하도록 구성되었다. 경찰법 제9조에서 위원의 임기를 보장하고, 제10조에서 청구인의 심의·의결사항을 규정하고 있다. (나) 피청구인의 이 사건 지휘규칙 제정행위로 인한 청구인의 권한 침해 정부조직법 제34조 제6항에 따라 제정된 법률인 경찰법 제12조는 "치안에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 경찰청을 둔다."라고 규정하고 있고, 제14조 제3항은 "경찰청장은 국가경찰사무를 총괄하고 경찰청 업무를 관장하며 소속 공무원 및 각급 경찰기관의 장을 지휘·감독한다."라고 규정하고 있는바, ‘치안사무’의 관장 주체는 정부조직법과 경찰법상 경찰청장이다. 1990. 12. 정부조직법에 내무부장관의 소관사무에 ‘치안사무’가 삭제되었으며, 이듬해 구 경찰법이 제정되어 ‘치안사무’를 관장하는 주체는 경찰청장이 되었고 이러한 구조는 2022년 현재까지 이어지고 있다. 따라서 피청구인은 ‘치안사무’를 관장할 수 없으므로, 피청구인이 이 시간 지휘규칙 제정행위를 통하여 경찰사무에 관여하는 것은 위헌·위법한 행위에 해당한다. 이 사건 지휘규칙의 내용은 국가경찰사무 관련 주요정책에 해당하는 것으로 청구인의 심의·의결 대상인데 경찰청장이 미리 피청구인의 승인을 받도록 강제하고 있는바, 청구인의 심의·의결권을 침해하거나 장래 침해할 위험성이 있다. 나. 피청구인의 답변 이 사건 권한쟁의심판청구는 청구인이 헌법기관이 아니라 법률기관에 불과하여 권한쟁의심판의 적법요건 중 당사자능력을 갖추고 있지 아니하므로 각하되어야 한다. 경찰청은 행정안전부에 소속되어 있는바 행정안전부장관은 정부조직법 제7조 제4항에 근거하여 이 사건 지휘규칙을 제정한 것으로 경찰청은 행정안전부의 외청이 아닌 독립된 국가기관일 수 없는 것이다. 이 사건 지휘규칙의 제정 및 시행에도 불구하고 청구인은 경찰법에 의하여 그 존립과 기능이 그대로 유지되며 그 심의·의결권도 여전히 보유한다.