[당 사 자]
청 구 인 어업회사법인 주식회사○○
대표자 사내이사 류○○
대리인 법무법인 수인
담당변호사 양승일 외 1인
당 해 사 건 전주지방법원 2021구합88 토지수용이의신청에 대한 처분취소 등의 소
[주 문]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정된 것) 제85조 제1항 전문 중 ‘관계인은 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다.’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 청구인은 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 (지번 생략) 토지를 포함한 ○○도 ○○군 ○○면 ○○로 (지번 생략) 소재 양어장(건물, 수목, 기타 지장물 일체를 포함하며, 이하 ‘이 사건 양어장’이라 한다)에서 ‘○○’이라는 상호로 도소매업, 제조업, 서비스업 등을 영위하여 온 법인이다. 청구인은 이 사건 양어장을 소유하고 있고, 이 사건 양어장이 위치한 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 (지번 생략) 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)는 청구외 류□□의 소유이다.
나. ○○개발공사는 ○○혁신도시 원천 정비공사(3차)의 사업시행자로서, 하천법 제30조 제5항에 따라 하천공사실시계획을 작성하여 ○○군수의 인가를 받았고, ○○군수는 2014. 11. 14. 하천법 제30조 제6항에 따라 ○○군 고시 제2014-97호로 이를 고시하였다.
다. ○○개발공사는 청구인 및 류□□과 위 사업에 편입되는 토지의 취득 및 물건의 이전을 위한 협의를 하였으나 성립되지 아니하여 ○○도지방토지수용위원회에 재결을 신청하였다. ○○도지방토지수용위원회는 2020. 2. 28. 이 사건 토지를 수용하고 이 사건 양어장을 이전하게 하며, 이 사건 토지 및 이 사건 양어장에 대한 손실보상금을 3,500,808,330원으로, 수용의 개시일을 2020. 4. 22.로 각 정하는 내용의 재결을 하였다.
라. 청구인 및 류□□은 위 재결에 대한 이의를 신청하였고, 중앙토지수용위원회는 2020. 10. 29. 이 사건 토지 및 이 사건 양어장에 대한 손실보상금을 3,628,784,180원으로 변경하는 한편, 나머지 이의신청을 기각하는 내용의 재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다)을 하였다.
마. 이 사건 이의재결서는 2020. 11. 4. 청구인에게 송달되었다.
바. 청구인은 이 사건 이의재결서 송달일로부터 60일이 도과한 이후인 2021. 1. 11. 중앙토지수용위원회를 상대로 이 사건 이의재결 중 청구인의 주장을 받아들이지 아니한 부분에 대한 취소를, ○○개발공사를 상대로 손실보상금 증액분 및 이에 대한 지연손해금의 지급을 구하는 행정소송을 제기하였다(전주지방법원 2021구합88).
사. 청구인은 위 소송 계속 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제85조 제1항 전문 중 ‘이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다.’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 이는 2022. 1. 10. 기각되었고(전주지방법원 2021아195), 그 기각결정문은 2022. 1. 17. 청구인에게 송달되었다. 이에 청구인은 2022. 2. 11. 위 토지보상법 규정에 대해 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 토지보상법 제2조 제5호에 따른 관계인(이하 ‘관계인’이라 한다)의 지위에서 중앙토지수용위원회의 이 사건 이의재결에 대해 불복하는 행정소송을 제기하였다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정된 것) 제85조 제1항 전문 중 ‘관계인은 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다.’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2018. 12. 31. 법률 제16138호로 개정된 것)
제85조(행정소송의 제기) ① 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조에 따라 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다.
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. "관계인"이란 사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관하여 지상권·지역권·전세권·저당권·사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자를 말한다. 다만, 제22조에 따른 사업인정의 고시가 된 후에 권리를 취득한 자는 기존의 권리를 승계한 자를 제외하고는 관계인에 포함되지 아니한다.
제34조(재결) ① 토지수용위원회의 재결은 서면으로 한다.
② 제1항에 따른 재결서에는 주문 및 그 이유와 재결일을 적고, 위원장 및 회의에 참석한 위원이 기명날인한 후 그 정본(正本)을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인에게 송달하여야 한다.
제83조(이의의 신청) ① 중앙토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
② 지방토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 이의의 신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다.
제84조(이의신청에 대한 재결) ① 중앙토지수용위원회는 제83조에 따른 이의신청을 받은 경우 제34조에 따른 재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다.
제85조(행정소송의 제기) ② 제1항에 따라 제기하려는 행정소송이 보상금의 증감(增減)에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를, 사업시행자일 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다.
3. 청구인의 주장
가. 토지보상법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 정하고 있는데, 심판대상조항은 토지수용보상금 결정에 대한 다툼이 있는 경우에 적용되는 규정으로서 제소기간을 지나치게 짧게 규정하고 있어 재산권 침해에도 불구하고 이의재결에 불복할 수 있는 기회를 박탈하는 결과를 초래하므로, 청구인의 재산권 및 재판청구권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 토지보상법 제85조 제1항 전문에 따라 이의신청을 거치지 않은 채 행정소송을 제기하는 경우 또는 행정소송법 제20조 제1항 단서에 따라 행정심판을 거쳐 행정소송을 제기하는 경우의 제소기간보다 단기인 60일의 제소기간을 규정하고 있는바, 이는 합리적인 이유 없이 제소기간에 있어 양자를 달리 취급하고 있어 평등원칙에 위배된다.
4. 판단
가. 이 사건의 쟁점
심판대상조항은 토지수용위원회의 재결에 대하여 이의신청을 거친 경우에 있어서 그에 대하여 불복하려는 관계인의 제소기간을 ‘이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내’로 정하고 있는 것으로 재판청구권 침해 여부가 문제된다.
한편, 청구인은 심판대상조항이 제소기간을 지나치게 짧게 규정하여 재산권도 침해한다고 주장하나, 이는 제소기간을 지나치게 짧게 설정하여 재판청구권을 침해한다는 주장과 실질적으로 다르지 아니하므로, 재판청구권 침해 여부를 판단하는 이상 이에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
청구인은 심판대상조항이 토지수용위원회의 재결에 대하여 이의신청을 거치지 않고 행정소송을 제기하는 경우 또는 일반 항고소송을 제기하는 경우에 비하여 단기의 제소기간을 정한 것이 불합리한 차별이라고 주장한다. 그런데 이러한 주장 역시 ‘심판대상조항에서 이의신청을 거친 경우의 제소기간을 단기로 정한 것을 문제삼는 것’으로 결국 재판청구권 침해 주장과 실질적으로 동일하므로, 이에 대하여도 별도로 판단하지 아니한다.
나. 재판청구권 침해 여부
(1) 재판청구권의 의의 및 심사기준
헌법 제27조 제1항은 "모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다."라고 규정하고 있는바, 재판을 청구할 수 있는 기간 또는 재판에 불복할 수 있는 기간을 정하는 것은 입법자가 그 입법형성재량에 기초한 정책적 판단에 따라 결정할 문제라고 할 것이고 그것이 입법부에 주어진 합리적인 재량의 한계를 일탈하지 아니하는 한 위헌이라고 할 수 없다(헌재 2006. 11. 30. 2003헌바66; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바428 참조).
다만, 이러한 입법재량도 제소기간 또는 불복기간을 너무 짧게 정하여 재판을 제기하거나 불복하는 것을 사실상 불가능하게 하거나 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 이를 어렵게 한다면 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로, 이러한 점에서 입법형성권의 한계가 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40; 헌재 2013. 10. 24. 2012헌바428 참조).
(2) 판단
심판대상조항은 관계인이 토지수용위원회의 수용재결에 관하여 이의신청을 거쳐 불복하고자 할 경우 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기하도록 하고 있어 비교적 단기의 제소기간을 설정하고 있다. 이는 토지보상법 제85조 제1항 전문에 따라 이의신청을 거치지 않은 채 행정소송을 제기하는 경우 또는 행정소송법 제20조 제1항 단서에 따라 행정심판청구를 거쳐 행정소송을 제기하는 경우 그 제소기간을 ‘재결서 송달일부터 90일 이내’로 규정하고 있는 것보다 짧다.
토지 등의 수용에 관련된 공익사업은 국민경제에 중대한 영향을 미치는 경우가 대부분이므로 이를 신속하고 안정적으로 진행하여야 할 필요성이 있다(헌재 1996. 8. 29. 93헌바63등 참조). 공익사업과 관련하여서는 다수의 이해관계자가 등장하게 되는데, 사업시행자가 다수의 이해관계자들과 수용할 토지 등의 구역이나 손실보상을 둘러싼 분쟁 등 토지 등의 수용에 관한 법률관계를 신속하게 확정하는 것은 공익사업의 원활한 추진에 필수적인 요소이다. 그런데 토지소유자 또는 관계인이 뒤늦게 행정소송을 제기하여 법원에서 그 불복 주장이 받아들여지는 경우, 다시 법적 혼란이 발생하고 이로 인해 공익사업이 지연될 수 있다. 따라서 공익사업의 신속하고 안정적인 시행을 위해서는 수용대상이 되는 토지 등을 둘러싼 분쟁을 조속히 확정하여야 할 필요가 있고, 이에 제소기간에 제한을 둔 것이다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바206 참조).
한편, 사업시행자는 토지 등을 수용하기 위하여 수용재결 이전에 토지소유자 및 관계인과 수용 및 보상에 관하여 협의절차를 거쳐야 하므로(토지보상법 제26조 제1항), 관계인은 수용재결 이전 단계부터 사업시행자와 보상금 액수에 관하여 협의를 진행하게 된다. 협의가 성립하지 않은 경우 토지수용위원회의 수용재결 절차를 거치게 되는데, 수용재결 절차에서도 관계인은 의견진술(토지보상법 제31조 제2항, 제32조 제2항)을 할 수 있다. 나아가 중앙토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에, 지방토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 자는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있고(토지보상법 제83조 제1항, 제2항), 중앙토지수용위원회는 재결이 위법 또는 부당하다고 인정하는 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다(토지보상법 제84조 제1항).
앞서 살핀 바와 같이 토지수용절차는 사업시행자가 토지 등의 수용에 따른 보상 문제에 관하여 미리 관계인 등과 충분한 협의를 거치고, 그 뒤에 수용재결, 이의신청, 이의재결 등의 사전구제절차를 거치도록 되어 있다. 이처럼 청구인과 같은 지위에 있는 관계인은 공용수용의 절차를 거치면서 사업시행자와 이미 오랜 시간에 걸쳐 수용되는 토지 등에 대한 보상 등이 적정한지에 관하여 의견을 진술해 왔기 때문에, 이의신청을 거쳐 행정소송을 제기하는 경우에 이의재결에 불복할 것인지 여부에 관해 결정하고 제소를 준비하는 데 많은 시간이 필요하다고 볼 수는 없다(헌재 1996. 8. 29. 93헌바63등 참조).
나아가 이 사건 60일의 제소기간은 2018. 12. 31. 법률 제16138호 개정에서 입법자가 이전 30일이던 제소기간을 두 배로 늘린 것으로 이의신청에 대한 재결을 다투고자 하는 자들의 권리구제에 불충분한 기간이라고 보기는 어렵다.
이러한 점에 비추어 볼 때 심판대상조항이 이의재결에 불복하려는 관계인의 제소기간을 이의재결을 거치지 않은 경우 및 일반 항고소송을 제기하는 경우의 제소기간보다 단기인 60일로 정하였다고 하더라도, 결코 그 기간이 지나치게 짧아 관계인의 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 한다고 할 수 없다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바206 참조).
따라서 심판대상조항이 정한 60일의 제소기간은 입법재량의 한계를 벗어나지 않았다고 할 것이므로, 심판대상조항은 이의재결에 불복하여 행정소송을 제기하려는 청구인의 재판청구권을 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 이미선