개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 제1항 제1호 마목 등 위헌소원

청 구 인 1. 정○○ 2. 정□□ 청구인들의 대리인 법무법인 미추홀담당변호사 박종국 당해사건 인천지방법원 2018구합54914 개발제한구역내 행위허가(액화석유가스충전소) 취소처분 취소

1. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2014. 11. 24. 대통령령 제25774호로 개정되고, 2021. 1. 5. 대통령령 제31365호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 [별표1] 제5호 마목 10) 가)에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 단서 제1호 마목 중 ‘건축물의 건축’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. ○○시 ○○읍 ○○리 (지번 생략) 토지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)는 1972. 8. 25.경 개발제한구역으로 지정되었다. ○○시장은 2015. 3.경 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항, 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령’ 제13조 제1항 [별표1] 제5호 마목 등의 규정에 따라 ‘개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소 배치계획 변경고시’를 고시하면서 개발제한구역 내 자동차용 액화석유가스 충전소의 신청자격을 개발제한구역 지정 당시(1972. 8. 25.) 거주자(이하 ‘지정 당시 거주자’라 한다)로 제한하였다. 나. 김○○는 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역 내에서 거주하여 온 거주자로서 자격요건을 갖추었음을 전제로 이 사건 부지 위에 자동차용 액화석유가스 충전소를 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였고, ○○시장은 2015. 10. 6. 김○○에 대하여 자동차용 액화석유가스 충전소 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 하였다. 김○○는 이 사건 부지 위에 자동차용 액화석유가스 충전소(이하 ‘이 사건 충전소’라 한다)를 건축한 후 사용승인신청을 하였고, ○○시장은 2016. 3. 30. 김○○에 대하여 건축물 사용승인을 하였다. 한편, 정△△은 이 사건 부지에 대하여 2011. 9. 29. 소유권이전등기를 마쳤고, 김○○는 이 사건 충전소에 대하여 2016. 4. 20. 소유권보존등기를 마쳤는데, 정△△의 직계비속인 청구인들은 2015. 4. 17. 이 사건 부지의 각 1/2 지분에 대하여 소유권이전등기를 마쳤고, 2018. 2. 23. 이 사건 충전소의 각 1/2 지분에 대하여 소유권이전등기를 마쳤다. 다. 정△△은, 지정 당시 거주자 기준에 부합하는 김○○로부터 명의를 대여 받아 그 명의로 이 사건 충전소 허가 신청을 하기로 계획하고, 마치 김○○가 실제 허가를 받는 것처럼 김○○ 명의로 개발제한구역 내 건축허가를 신청하여 ○○시장으로부터 건축허가를 받음으로써 위계에 의하여 ○○시의 자동차용 액화석유가스 충전소 허가업무를 방해함과 동시에 개발제한구역에서 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설을 설치함에 있어 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 ○○시장의 허가를 받았다는 등의 범죄사실로 2017. 1. 20. 징역 10월, 집행유예 2년, 사회봉사 80시간의 유죄판결을 선고받았고[인천지방법원 부천지원 2015고합287, 337, 2016고합3, 44(병합)], 항소심(서울고등법원 2017노569)과 상고심(대법원 2017도14543)을 거쳐 위 판결이 확정되었다. 라. ○○시장은 2018. 7. 27. 이 사건 건축허가는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받은 것이라는 이유로 이 사건 부지 및 충전소의 소유권자인 청구인들에 대하여 이 사건 건축허가 및 사용승인을 취소하였다. 마. 청구인들은 위 취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하는 한편, 그 소송 계속 중 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항 제1호 마목 등에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2019. 11. 29. 위 신청이 각하 및 기각되자(인천지방법원 2019아5330), 2019. 12. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 "주위적으로, 1. 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항 제1호 마목은 헌법에 위반된다. 2. 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령’ 제13조 제1항 [별표1] 제5호 마목 10) 가)는 헌법에 위반된다. 예비적으로, 1. 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항 제1호 마목은 자동차용 액화석유가스 충전소 신청자격을 지정 당시 거주자로 제한할 수 있도록 시행령에 위임한 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다. 2. 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제8항(현행법 제9항에 해당)은 자동차용 액화석유가스 충전소 신청자격을 지정 당시 거주자로 제한할 수 있도록 시행령에 위임한 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다."라고 청구취지를 특정하고 있다. 청구인들의 예비적 청구취지 가운데 제1항은 주위적 청구취지 제1항의 양적 일부분에 불과하고, 청구인들이 다투는 것은 이 사건 건축허가를 받을 수 있는 행위주체를 지정 당시 거주자로 제한할 수 있도록 시행령에 위임한 법률조항인바, 이는 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제8항이 아닌 같은 조 제1항 제1호 마목의 위임에 따른 것이므로 예비적 청구를 모두 심판대상에서 제외한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁과 관계없이 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 단서 제1호 마목 중 ‘건축물의 건축’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령’(2014. 11. 24. 대통령령 제25774호로 개정되고, 2021. 1. 5. 대통령령 제31365호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항 [별표1] 제5호 마목 10) 가)(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정되기 전의 것) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는"국토의 계획 및 이용에 관한 법률"제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2014. 11. 24. 대통령령 제25774호로 개정되고, 2021. 1. 5. 대통령령 제31365호로 개정되기 전의 것) 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조 제1항 제 1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조 제1항 관련) 시설의 종류 건축 또는 설치의 범위 5. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익 및 생업을 위한 시설 마. 주민 공동이용시설 10) 휴게소(고속국도에 설치하는 휴게소는 제외한다), 주유소("석유 및 석유대체연료 사업법 시행령"제2조 제9호에 따른 석유대체연료 주유소를 포함한다. 이하 같다) 및 자동차용 액화석유가스 충전소 가)시장ㆍ군수ㆍ구청장이 수립하는 배치계획에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 지정 당시 거주자가 국도ㆍ지방도 등 간선도로변에 설치하는 경우만 해당한다. 다만, 도심의 자동차용 액화석유가스 충전소(자동차용 액화석유가스 충전소 외의 액화석유가스 충전소를 겸업하는 경우를 포함한다. 이하 같다)를 이전하여 설치하는 경우에는 해당 사업자만 설치할 수 있다. [관련조항] 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정된 것) 제1조(목적) 이 법은"국토의 계획 및 이용에 관한 법률"제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정되기 전의 것) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는"국토의 계획 및 이용에 관한 법률"제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해 당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정되고, 2018. 12. 18. 법률 제15990호로 개정되기 전의 것) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ⑦ 제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다. ⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2014. 1. 28. 법률 제12372호로 개정된 것) 제16조(주민지원사업 등) ① 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관리계획에 따라 다음 각 호의 사업을 시행할 수 있다. 1. 개발제한구역 주민의 생활편익과 복지의 증진 및 생활비용의 보조 등을 위한 지원사업 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2008. 11. 28. 대 통령령 제21139호로 전부개정되고, 2016. 3. 29. 대통령령 제27065호로 개정되기 전의 것) 제18조(용도변경) ② 제1항 제1호 및 제4호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 할 수 있는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자이어야 하며, 용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 한다. 3. 개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 자(개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 자로서 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자를 포함하되, 세대주 또는 직계비속 등의 취학을 위하여 개발제한구역 밖에 거주한 기간은 개발제한구역에 거주한 기간으로 본다. 이하 "지정 당시 거주자"라 한다) 3. 청구인들의 주장 이 사건 법률조항이 개발제한구역에서 건축물의 건축허가를 받을 수 있는 사람의 자격 내지 지위까지 시행령에 위임한 것, 이 사건 시행령조항이 개발제한구역 지정 당시 거주자에 한하여 허가를 받을 수 있도록 규정한 것은 지정 당시 거주자가 아닌 사람의 재산권을 침해하고, 지정 당시 거주자와 합리적 이유 없이 차별취급하는 것으로서 평등원칙에 위배된다. 지정 당시 거주자로 하여금 일체의 동업관계를 인정하지 아니하고 자기자본만으로 자동차용 액화석유가스 충전소를 설치하라고 강요하는 것은 과잉금지원칙에 위배된다. 4. 이 사건 시행령조항에 관한 판단 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판청구는 법률에 대해서만 가능하고 법률이 아닌 대통령령에 대해서는 할 수 없다(헌재 2016. 9. 29. 2014헌바254 참조). 이 사건 심판청구 중 이 사건 시행령조항에 관한 부분은 헌법재판소법 제68조 제2항 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 대통령령에 관한 것이므로 부적법하다. 5. 이 사건 법률조항에 관한 판단 가. 쟁점의 정리 청구인들은, 이 사건 법률조항이 개발제한구역에서 건축물의 건축허가를 받을 수 있는 사람의 자격 내지 지위까지 시행령에 위임한 것은 지정 당시 거주 자가 아닌 사람의 재산권을 침해하고, 지정 당시 거주자와 합리적 이유 없이 차별취급하는 것으로서 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 이 사건 법률조항이 아닌 이 사건 시행령조항의 위헌성을 다투고 있는 것에 불과하므로, 더 나아가 살펴보지 아니한다. 다만, 청구인들의 주장은 이 사건 법률조항이 개발제한구역에서 예외적으로 허가를 받아 할 수 있는 건축물의 건축에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 포괄적으로 위임한 것을 문제 삼는 것으로 볼 수 있으므로, 이하에서는 이 사건 법률조항의 포괄위임금지원칙 위배 여부를 살펴본다. 한편, 청구인들은 지정 당시 거주자로 하여금 일체의 동업관계를 인정하지 아니하고 자기자본만으로 자동차용 액화석유가스 충전소를 설치하라고 강요하는 것이 과잉금지원칙에 위배된다고도 주장하나, 이는 이 사건 법률조항 자체의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니라 개별적ㆍ구체적 사건에서 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항을 적용한 재판결과를 다투는 것에 불과하므로, 이 부분 주장에 대하여는 따로 판단하지 아니한다. 나. 포괄위임금지원칙 위배 여부 (1) 의의 헌법은 제75조에서 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 …… 에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."라고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 이는 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2022. 5. 26. 2019헌바530 참조). (2) 위임의 필요성 구 개발제한구역법은 전면적으로 모든 개발행위를 금지하고 예외적 허가사항으로서 일정한 개발행위를 허용하고 있다. 이러한 규제방식에서 개발제한구역 내에 허용되는 건축물의 종류는 개발제한구역의 종합적ㆍ체계적 관리를 목적으로 개발제한구역의 보전과 주민의 생활편익의 조화를 고려하여 급변하는 사회ㆍ경제 환경에 맞추어 규율하여야 할 필요성이 크므로, 국회제정의 법률 보다 탄력적으로 대응할 수 있는 행정입법에 위임할 필요가 있다. 또한, 개발제한구역에서 허용되는 건축물의 세부적인 종류와 범위 등에 관한 모든 사항을 입법자가 사전에 법률로써 정한다는 것은 입법기술상 곤란하다. (3) 예측가능성 이 사건 법률조항은 개발제한구역법 제정 이전에 대통령령 등 하위법령에 규정되었던 개발제한구역 안에서의 행위허가의 근거와 허용되는 행위의 범위 등을 법률로 규정한 것이다. 구 개발제한구역법은 제12조 제1항 단서 제1호 각 목에서 ‘공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설, 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설, 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설, 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설’을 개발제한구역에서 건축 등이 허용되는 건축물 등으로 규정하고 있다. 구 개발제한구역법은 개발제한구역 주민에 대한 지원 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고(제1조), 개발제한구역에서 할 수 있는 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 이를 계속 시행할 수 있으며(제12조 제7항), 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관리계획에 따라 개발제한구역 주민의 생활편익과 복지의 증진 및 생활비용의 보조 등을 위한 지원사업을 시행할 수 있다(제16조 제1항 제1호). 나아가 이 사건 법률조항에서 ‘대통령령으로 정하는 건축물의 건축’이라고 규정함으로써 대통령령으로 정하는 범위에 ‘건축물’뿐만 아니라 ‘건축’도 포함하고 있는 점, 이 사건 법률조항에서 ‘개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설’이라고 규정함으로써 해당 개발제한구역 주민의 불편을 해소하거나 관련 지원을 하기 위한 취지가 있는 점 등을 종합하여 보면, 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업과 일정한 관련성이 있는 시설(예컨대, 주택, 주유소, 생업을 위한 축사 등), 개발제한구역의 존치 및 보전관리를 위한 건축물의 종류 및 건축의 범위 등의 제한, 불편을 해소하거나 관련 지원을 하는 것이 필요한 행위주체의 제한 등이 있을 수 있다는 점을 충분히 예측할 수 있다. (4) 소결 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 6. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 시행령조항에 대한 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선