관공서의 공휴일에 관한 규정 제2조 본문 위헌확인

청 구 인 1. 함○○ 2. 이○○ 청구인들의 대리인 법무법인 이공 담당변호사 허진민 외 4인

청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

1. 사건개요 청구인들은 ‘관공서의 공휴일에 관한 규정’(2017. 10. 17. 대통령령 제28394호로 개정된 것) 제2조 본문에서 근로자의 날을 관공서의 공휴일에 포함시키지 않아 교육공무원인 청구인들의 평등권, 단결권 등을 침해한다고 주장하며 2020. 7. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘관공서의 공휴일에 관한 규정’(2017. 10. 17. 대통령령 제28394호로 개정된 것) 제2조 본문(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 관공서의 공휴일에 관한 규정(2017. 10. 17. 대통령령 제28394호로 개정된 것) 제2조(공휴일) 관공서의 공휴일은 다음과 같다. 다만, 재외공관의 공휴일은 우리나라의 국경일 중 공휴일과 주재국의 공휴일로 한다. 1. 일요일 2. 국경일 중 3ㆍ1절, 광복절, 개천절 및 한글날 3. 1월 1일 4. 설날 전날, 설날, 설날 다음날(음력 12월 말일, 1월 1일, 2일) 5. 삭제 6. 부처님오신날(음력 4월 8일) 7. 5월 5일(어린이날) 8. 6월 6일(현충일) 9. 추석 전날, 추석, 추석 다음날(음력 8월 14일, 15일, 16일) 10. 12월 25일(기독탄신일) 10의2. 공직선거법 제34조에 따른 임기만료에 의한 선거의 선거일 11. 기타 정부에서 수시 지정하는 날 [관련조항] 근로자의 날 제정에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13901호로 전부 개정된 것) 5월 1일을 근로자의 날로 하고, 이 날을"근로기준법"에 따른 유급휴일(有給休日)로 한다. 3. 청구인들의 주장요지 근로자의 날은 근로자들이 함께 소통하고 교류하는 등 연대활동을 하며 노동자로서 공통의 정체성을 확인하고 노동현안 문제를 해결하기 위한 의사형성을 하는 의미가 있고, 이는 공무원과 근로기준법의 적용을 받는 근로자(이하 ‘일반근로자’라 한다) 사이에 차이가 없다. 그런데 심판대상조항은 근로자의 날을 관공서의 공휴일로 규정하지 않아, 교육공무원인 청구인들은 일반근로자와 달리 근로자의 날을 유급휴일로 보장받지 못하고, 근로자의 날에 출근을 하게 되어 다른 근로자들과 의사교환을 하고 기념행사 및 집회에 참석하는 등 집단적 소통의 기회를 갖지 못하게 되었다. 따라서 심판대상조항은 합리적인 이유 없이 공무원을 일반근로자와 차별하여 청구인들의 평등권을 침해하고, 청구인들의 단결권 및 집회의 자유를 침해한다. 4. 판단 가. 평등권 침해 여부 (1) 심사기준 심판대상조항에 의한 차별은 공무원의 유급휴일에 관한 것으로서 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 영역에 관련된 경우이거나 관련 기본권에 대한 중대 한 제한을 초래하게 되는 경우에 해당하지 않는다. 따라서 심판대상조항에 의한 차별에 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하기로 한다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마272; 헌재 2015. 5. 28. 2013헌마343 참조). (2) 공무원 근로관계의 특수성 공무원은 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서 통상적인 의미의 근로자적인 성격을 갖지만, 국민전체에 대하여 봉사하고 책임을 져야 하는 특별한 지위에 있고 직무를 수행함에 있어서도 공공성ㆍ공정성ㆍ성실성 및 중립성 등이 요구되기 때문에, 일반근로자와는 달리 특별한 근로관계에 있다. 따라서 공무원의 근로조건을 정할 때에는 공무원의 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 합리적인 직업공무원제도를 통한 전체국민의 공공복리 등을 고려하여야 하는바, 이에 공무원의 보수, 수당 등 근로조건은 위와 같은 근로관계의 특수성과 예산상 한계를 고려하여 독자적인 법률 및 하위법령으로 규율하고 있으며, 이는 근로기준법보다 우선적으로 적용된다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌마343; 헌재 2017. 8. 31. 2016헌마404 참조). (3) 헌법재판소 선례 및 선례 변경의 필요성 여부 (가) 헌법재판소는 헌재 2015. 5. 28. 2013헌마343 결정에서, 심판대상조항과 같은 내용으로 근로자의 날을 관공서의 공휴일로 정하지 않은 구 ‘관공서의 공휴일에 관한 규정’(2012. 12. 28. 대통령령 제24273호로 개정되고, 2017. 10. 17. 대통령령 제28394호로 개정되기 전의 것) 제2조 본문에 대해, 공무원의 유급휴일을 정할 때에는 공무원의 근로자로서의 지위뿐만 아니라 국민전체의 봉사자로서 국가 재정으로 봉급을 지급받는 특수한 지위도 있다는 점을 함께 고려하여야 한다는 등의 이유로 근로자의 날을 공무원의 유급휴일로 인정하지 않은 것이 공무원들의 평등권을 침해하지 않는다고 판단하였다. (나) 위 선례 결정 당시 일반근로자에게는 근로기준법상의 주휴일과 ‘근로자의 날 제정에 관한 법률’에서 정한 근로자의 날이 법정유급휴일이었고, 관공서의 공휴일을 비롯한 나머지 휴일은 단체협약이나 취업규칙을 통하여 노사가 자율적으로 결정하는 약정휴일에 해당하였다. 그런데 위 결정 이후 2018. 3. 20. 법률 제15513호로 근로기준법이 개정되면서 신설된 제55조 제2항과 2018. 6. 29. 대통령령 제29010호로 근로기준법 시행령이 개정되면서 신설된 제30조 제2항에 따라, 일반근로자에게도 심판대상조항 중 일요일을 제외한 공휴일 및 ‘관공서의 공휴일에 관한 규정’ 제3조에서 규정하고 있는 대체공휴일이 법정유급휴일로 인정되었다. 이에 따라 일반근로자의 법정유급휴일이 이전보다 확대 되었다. (다) 그런데 앞서 본 것과 같이 공무원의 근로조건을 정할 때에는 공무원의 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 직무의 공공성을 고려할 필요가 있고, 이는 근로조건 중 휴일을 정할 때에도 마찬가지이다. 다른 한편으로, 공무원의 경우 심판대상조항이 정하는 관공서의 공휴일(일요일 포함) 및 대체공휴일 뿐만 아니라 ‘국가공무원 복무규정’ 제9조 제1항과 ‘공무원수당 등에 관한 규정’ 제15조 제5항 제2호 가목, ‘지방공무원 복무규정’ 제2조 제1항과 ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’ 제15조 제5항 제2호 가목에 따라 토요일이 휴일로 인정되어 토요일 근무에 대해서도 공휴일 근무와 마찬가지로 시간외근무수당이 지급되고 있다. 이와 같이 관계법령에 따라 공무원에게 부여된 휴일은 연속된 근로에서의 근로자의 피로회복과 건강회복 및 여가의 활용을 통한 인간으로서의 사회적ㆍ문화적 생활의 향유를 위해 마련된 근로기준법상의 휴일제도(대법원 2009. 12. 24. 선고 2007다73277 판결; 대법원 2013. 11. 28. 선고 2011다39946 판결 등 참조)의 취지에 부합한다고 볼 수 있다. 그렇다면 심판대상조항이 근로자의 날을 공무원의 유급휴일에 해당하는 관공서 공휴일로 규정하지 않은 것이 일반근로자에 비해 현저하게 부당하거나 합리성이 결여되어 있다고 보기 어렵다. (라) 이상과 같이 헌법재판소의 위 선례 결정 이후 근로기준법이 개정되어 일반근로자의 법정유급휴일 보장이 확대되었다고 하더라도, 헌법재판소의 위 선례의 입장은 그대로 타당하며 이를 변경해야 할 특별한 사정이 있다고 볼 수 없다. (4) 소결 따라서 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 나. 단결권 및 집회의 자유 침해 여부 근로자의 날을 공휴일로 규정하지 않은 심판대상조항에 따라 공무원인 청구인들은 근로자의 날에도 복무를 하여야 하고 근무시간에 집회를 하거나 기념행사를 자유롭게 할 수 없다. 그러나 심판대상조항은 공무원의 단결권이나 집회의 자유 등을 제한하기 위한 목적의 규정이 아니고, 공무원인 청구인들에게 근로자의 날 기념행사 및 집회 등에 참석하는 것을 직접적으로 방해하거나 금지하는 규정도 아니다. 따라서 심판대상조항이 근로자의 날을 공무원의 유급휴일로 보장하지 않았다고 하여 직접적으로 청구인들의 단결권 및 집회의 자유를 제한한다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 청구인들의 단결권 및 집회의 자유를 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 아래 6.과 같은 재판관 이석태, 재판관 김기영의 반대의견을 제외한 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 6. 재판관 이석태, 재판관 김기영의 반대의견 우리는 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 생각하므로, 아래와 같이 반대의견을 밝힌다. 가. 심판대상조항에 대한 선례 심판대상조항에 대한 선례(헌재 2015. 5. 28. 2013헌마343)의 법정의견은, ‘근로자의 날 제정에 관한 법률’에서 근로자의 날을 근로기준법에 의한 유급휴일로 한다고 규정한 것은 근로기준법상의 주휴일만이 법정유급휴일로 보장되는 근로조건 아래서 일반근로자의 노고를 위로하고 근로의욕을 고취하기 위한 것인데, 공무원은 일반근로자의 주휴일에 상응하는 일요일을 제외하고도 심판대상조항에 따른 공휴일이 유급휴일로 보장되고 있으므로 공무원에게 근로자의 날까지 유급휴일로 정하여 보장할 만한 필요성이 크지 않다고 하였다. 또한 위 법정의견은, 역사적으로 근로자의 날은 사용자에 대항하는 개념으로서의 근로자가 근로조건의 향상을 위해 투쟁하였던 노동운동의 산물인 반면 공무원의 근로관계는 일반근로자처럼 근로자와 사용자의 이원적 구조를 전제로 투쟁과 타협에 의하여 발전되어 왔다고 보기 어려우므로 근로자의 날이 갖는 역사적 의의가 일반근로자와 공무원에게 서로 다르다고 하면서, 심판대상조항이 공무원의 평등권을 침해하지 아니한다고 보았다. 그러나 아래와 같은 이유로 심판대상조항에 대한 선례는 더 이상 유지되기 어렵다. 나. 근로기준법 개정에 따른 일반근로자의 법정유급휴일 확대 법정의견이 정리한 바와 같이, 심판대상조항에 대한 선례 결정 이후 일반근로자는 심판대상조항이 규정하는 관공서의 공휴일 중 일요일을 제외한 공휴일 및 ‘관공서의 공휴일에 관한 규정’상의 대체공휴일을 법정유급휴일로 인정받게 되었다. 그렇다면 심판대상조항에 대한 선례가 ‘공무원은 일반근로자보다 더 많은 유급휴일이 보장되므로 근로자의 날을 유급휴일로 보장할 필요성이 크지 않다.’고 본 판단에는 중대한 사정 변경이 발생하였다. 다. 공무원, 교원에게 근로자의 날이 갖는 의의 (1) 근로자의 날은 역사적으로 전 세계 근로자들의 근로조건 개선을 위한 투쟁을 기리고 연대 의지를 표명하는 근로자 전체의 기념일로서의 의미를 갖는다. 즉 근로자의 날은 근로조건의 내용에 따라 인간으로서의 존엄과 가치의 실현에 결정적인 영향을 받을 수밖에 없는 근로자 집단에게는, 사용자와의 관계나 근로 내용 등의 다소간의 차이에도 불구하고 그 의미의 중대성에서 차이가 없다. 이에 ‘각종 기념일 등에 관한 규정’에서도 근로자의 날을 정부 주관 기념일로 정하여 근로자의 노고를 위로하고 근로의욕을 높이는 행사를 하도록 규정하고 있으며, 근로자의 날을 유급휴일로 하는 것은 근로자 전체에게 근로자의 날이 갖는 의미의 중대성을 고려하여 기념행사와 연대활동을 보다 자유롭게 할 수 있도록 함으로써 그 의미를 실질화하기 위한 취지이다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌마343 중 재판관 김이수의 반대의견 참조). (2) 이 사건 청구인들은 초등학교 교사로서 공무원이자 교원에 해당하는데, 공무원도 일반근로자처럼 각종 노무의 대가로 얻는 수입에 의존하여 생활하는 사람이라는 점에서 통상적인 의미의 근로자적 성격을 가지고 있고(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27; 헌재 2015. 5. 28. 2013헌마343 참조), 교원도 학생들에 대한 지도ㆍ교육이라는 노무에 종사하고 그 대가로 받는 임금ㆍ급료 그 밖에 이에 준하는 수입으로 생활하는 사람이므로 근로자에 해당한다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌마671등 참조). 상당수의 공무원, 교원이 다른 근로자와 마찬가지로 근로자로서의 정체성과 연대의식을 공고히 해왔고, 노동기본권을 보장받기 위한 활동을 최근까지 활발하게 전개하여 왔다. 대한민국이 1991년에 국제노동기구(ILO)에 가입하고 1996년에 경제협력개발기구(OECD)에 가입한 이후, 1999년에 ‘공무원직장협의회의 설립ㆍ운영에 관한 법률’ 및 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’이 제정되고, 2006년에 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’이 제정되었을 뿐만 아니라, 최근 국제노동기구(ILO)의 핵심협약인 ‘결사의 자유에 관한 협약’의 비준 추진과 맞물려 해당 협약에 부합하는 내용으로 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’과 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’이 2021. 1. 5. 각각 개정되는 등 공무원, 교원의 노동기본권 보장은 지속적으로 확대되어왔으므로, 더 이상 공무원, 교원이라 해서 국가와의 사이에서 근로자와 사용자의 이원적 구조에 상응하는 구조가 존재하지 않는다고 말하기 어렵다. 이러한 흐름은 세계 각국의 근로자들의 노력을 통해 성취된 국제노동기준을 준수하기 위한 것이기도 하므로 공 무원의 근로자로서의 정체성 고취와 단결, 근로조건 개선 노력 등에 관하여 국제적인 연대가 있었다고 볼 수 있고, 이는 근로자의 날의 역사적인 의의와도 일맥상통한다. 사실상 노무에 종사하는 공무원의 경우에는 단결권, 단체교섭권뿐 아니라 단체행동권까지 보장됨에 따라 일반근로자와 상당 부분 유사한 집단적 노사관계를 형성해오기도 하였다. (3) 물론 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위 등을 고려하여 공무원의 근로조건을 일반근로자의 근로조건과 달리 규율할 수도 있으나, 이를 위해서는 국민 전체의 공공복리 증진과 같은 공무원 직무의 특수성과 직접 관련된 이유로 차별 취급의 필요성이 인정되어야 한다. 심판대상조항과 같이 공무원에게 근로자의 날을 유급휴일로 보장하지 아니한다면 국민이 근로자의 날에 관공서를 이용할 수 있게 되는 편의가 있다. 그러나 공무원이 공공 분야에서 근무함으로써 일반근로자에 비해 직무의 공공성이 높은 반면 근로조건 법정주의, 국고와 예산의 한계 등으로 인하여 공공 분야에서 공무원의 근로 의욕을 고취할 수 있는 수단은 민간 분야에 비해 상대적으로 다양하지 않은 현실에서, 근로자의 날을 공무원의 유급휴일로 보장하여 공무원의 노고를 위로하고 근로 의욕을 고취함으로써, 공무원의 더 나은 직무 수행이 이루어지고 결과적으로 국민 전체의 공공복리가 증진될 수 있다는 점도 고려할 필요가 있다. 그렇다면 심판대상조항이 국민 전체의 공공복리 증진 등을 이유로 근로자의 날의 유급휴일 지정에 관하여 공무원과 일반근로자를 달리 취급하는 것이 합리적이라고 보기 어렵다. (4) 이를 종합하면, 심판대상조항이 다른 근로자와 달리 공무원에게 근로자의 날을 유급휴일로 보장하지 않는 것은 더 이상 합리적 이유가 있다고 볼 수 없다. 라. 소결 그렇다면 심판대상조항이 근로자의 날을 공무원의 유급휴일로 보장하지 않은 것은 공무원과 일반근로자를 자의적으로 차별하는 것에 해당하므로, 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선