청원경찰법 제5조의2 제1항 본문 등 위헌소원

[당 사 자] 청　　구　　인　이○○ 　　　　　　　　선대리인 변호사 손용근 당　해　사　건　인천지방법원 2019구합50094 정직처분취소 [주 문] 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조의2 제1항 제2호 및 같은 조 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 2016. 1. 25. ○○시 소속 청원경찰로 임용된 후 ○○시 상수도사업본부 ○○수도사업소에서 청원경찰로 근무하다가 2017. 11. 1. 청원경찰법 제5조의2 제1항 제2호 및 ‘○○시 청원경찰 징계규칙’(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제4조 제3호에 규정한 품위손상행위를 하였다는 이유로 청원경찰법 제5조의2 제2항에 따라 정직 2월의 처분을 받았다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 나. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소(인천지방법원 2019구합50094)를 제기하였으나 2019. 7. 19. 기각되었고, 이에 항소(서울고등법원 2019누53473) 및 상고(대법원 2020두31378)하였으나 모두 기각되었다. 다. 청구인은 위 1심 계속 중 청원경찰법 제5조의2, 청원경찰법 시행령 제8조, 이 사건 규칙에 대하여 위헌법률심판제청신청(인천지방법원 2019아5116)을 하였으나, 법원은 2019. 7. 19. 청원경찰법 제5조의2 제1항 제1호, 같은 조 제2항, 청원경찰법 시행령 제8조, 이 사건 규칙에 대한 신청을 각하하고, 나머지 신청을 기각하는 결정을 하였다. 라. 청구인은 헌법재판소에 2019. 8. 21. 국선대리인 선임신청을 하였고, 2019. 12. 21. 청원경찰법 제5조의2에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판청구서 및 청구이유보충서 전체의 취지에 의하면, 청구인이 실질적으로 다투고자 하는 부분은 ‘청원경찰이 품위를 손상하는 행위를 한 때 대통령령으로 정하는 징계절차를 거쳐 징계처분을 하도록 규정한 것’의 위헌 여부와 ‘청원경찰의 징계에 관하여 그 밖에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 규정한 것’의 위헌 여부이다. 따라서 이 사건 심판대상은 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조의2 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 품위손상조항’이라 한다) 및 같은 조 제3항(이하 ‘이 사건 위임조항’이라 하고, 이 사건 품위손상조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조의2(청원경찰의 징계) ① 청원주는 청원경찰이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령으로 정하는 징계절차를 거쳐 징계처분을 하여야 한다. 2. 품위를 손상하는 행위를 한 때 ③ 청원경찰의 징계에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [관련조항] 청원경찰법(2010. 2. 4. 법률 제10013호로 개정된 것) 제5조의2(청원경찰의 징계) ① 청원주는 청원경찰이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령으로 정하는 징계절차를 거쳐 징계처분을 하여야 한다. 1. 직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때 ② 청원경찰에 대한 징계의 종류는 파면, 해임, 정직, 감봉 및 견책으로 구분한다. 구 청원경찰법 시행령(2010. 6. 28. 대통령령 제22217호로 전부개정되고, 2020. 12. 31. 대통령령 제31349호로 개정되기 전의 것) 제8조(징계) ① 관할 경찰서장은 청원경찰이 법 제5조의2 제1항 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정되면 청원주에게 해당 청원경찰에 대하여 징계처분을 하도록 요청할 수 있다. ② 법 제5조의2 제2항의 정직은 1개월 이상 3개월 이하로 하고, 그 기간에 청원경찰의 신분은 보유하나 직무에 종사하지 못하며, 보수의 3분의 2를 줄인다. ③ 법 제5조의2 제2항의 감봉은 1개월 이상 3개월 이하로 하고, 그 기간에 보수의 3분의 1을 줄인다. ④ 법 제5조의2 제2항의 견책은 전과에 대하여 훈계하고 회개하게 한다. ⑤ 청원주는 청원경찰 배치 결정의 통지를 받았을 때에는 통지를 받은 날부터 15일 이내에 청원경찰에 대한 징계규정을 제정하여 관할 지방경찰청장에게 신고하여야 한다. 징계규정을 변경할 때에도 또한 같다. ⑥ 지방경찰청장은 제5항에 따른 징계규정의 보완이 필요하다고 인정할 때에는 청원주에게 그 보완을 요구할 수 있다. 3. 청구인의 주장 가. 이 사건 품위손상조항 청원경찰의 과도한 복무규정을 완화하면서 청원경찰법령에서 품위유지의무가 사라졌음에도 품위손상행위를 징계사유에 포함시키고 더 나아가 직무 외의 행위에 대하여도 품위손상행위에 해당될 수 있다고 보는 것은 지나친 확대해석으로 명확성원칙에 반한다. 청원경찰이 자신의 직무와 관련이 없는 품위손상행위를 한 경우에는 사회적 비난가능성이나 직무수행에 대한 국민의 신뢰에 미치는 부정적 영향이 크다고 단정하기 어려움에도, 이 사건 품위손상조항은 직무와의 관련성을 불문하고 모든 품위손상행위에 대하여 일률적으로 징계하도록 하고 있어 과잉금지원칙에 반하여 청원경찰의 공무담임권을 침해한다. 또한 공무원과 다른 지위에 있는 청원경찰을 공무원과 동일하게 취급하고 있으므로 평등원칙에 반한다. 나. 심판대상조항 징계는 청원경찰의 신분과 지위에 중대한 영향을 미치는 사항이고 징계의 사유와 종류, 효력 및 절차 등은 징계의 가장 본질적이고 중요한 내용이라고 할 수 있음에도 심판대상조항은 이를 전부 하위법령인 대통령령에서 정하도록 위임하고 있으므로 법률유보원칙에 반한다. 청원경찰에 대한 징계의 사유나 종류 등을 하위법령에 위임할 필요성이 있다고 보기 어렵고, 징계절차나 효력 등에 관한 대강의 기준이나 범위를 정함이 없이 하위법령에 위임하여 하위법령에서 정해질 내용을 예측하기 어려우므로 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 반한다. 청원경찰은 그 직무의 내용 등이 경찰과 매우 유사하므로 징계에 관한 기본적인 사항은 법률에서 규정하여야 함에도 심판대상조항은 국가공무원이나 경찰공무원과 달리 청원경찰에 대하여는 법률이 아닌 시행령으로 징계에 관한 사항을 정하도록 규정하고 있으므로 평등원칙에 반한다. 4. 청원경찰제도 개관 가. 복무 1962. 4. 3. 법률 제1049호로 제정된 청원경찰법은 국가기관 등의 중요시설 경영자가 소요경비를 부담할 것을 조건으로 경찰의 배치를 신청하는 경우에 이에 응하여 청원경찰을 배치함으로써 경찰인력의 부족을 보완하고 건물 등의 경비 및 공안업무에 만전을 기하려는 취지에서 청원경찰제도를 두었다. 청원경찰은 사용자인 청원주(청원경찰의 배치 결정을 받은 자)와의 고용계약에 의한 근로자로서 공무원 신분이 아니다(청원경찰법 제5조 제1항, 같은 법 시행령 제7조, 제18조). 다만 일정한 범위 안에서 경찰관의 직무를 수행하는 등 그 업무수행에 공공성을 가지기 때문에, 시ㆍ도경찰청장의 사전승인을 받아 청원주가 임명하고(청원경찰법 제4조, 제5조, 동법 시행령 제2조, 제4조), 국가공무원법상의 임용결격자는 청원경찰로 임용될 수 없으며(청원경찰법 제5조 제2항), 일정한 신체조건 등 별도의 자격이 요구된다(청원경찰법 시행령 제3조 제2호, 같은 법 시행규칙 제4조). 청원경찰의 복무에 관하여는 국가공무원법상 복종 의무, 직장 이탈 금지 의무, 비밀 엄수 의무 및 경찰공무원법상 거짓 보고 등의 금지의무에 관한 규정을 준용한다(청원경찰법 제5조 제4항). 청원경찰의 신분은 형법이나 그 밖의 법령에 따른 벌칙의 적용과 청원경찰법 및 이 법 시행령에서 특히 규정하는 경우를 제외하고는 공무원으로 보지 않는다(청원경찰법 제10조 제2항, 같은 법 시행령 제18조). 국가기관ㆍ지방자치단체에 근무하는 청원경찰은 직무상 불법행위에 따른 배상책임에 있어 공무원으로 간주되지만, 국가기관 또는 지방자치단체 외의 곳에서 근무하는 청원경찰의 경우 불법행위에 대한 배상책임에 관하여는 민법의 규정이 적용되고(청원경찰법 제10조의2), 복무에 관하여는 국가공무원법 및 경찰공무원법이 준용되어 부과되는 의무를 제외하고는 당해 사업장의 취업규칙에 의한다(청원경찰법 시행령 제7조). 청원경찰은 형의 선고, 징계처분 또는 신체상ㆍ정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니하고(청원경찰법 제10조의4 제1항), 나이가 60세가 되었을 때, 국가공무원법상의 임용결격사유에 해당될 때, 청원경찰이 배치된 시설의 폐쇄ㆍ축소로 인한 청원경찰의 배치가 폐지되었을 때 당연퇴직한다(청원경찰법 제10조의6). 나. 징계 청원주는 청원경찰이 직무상의 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때, 품위를 손상하는 행위를 한 때에는 대통령령으로 정하는 징계절차를 거쳐 징계처분을 하여야 한다(청원경찰법 제5조의2 제1항). 징계의 종류에는 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책이 있다(청원경찰법 제5조의2 제2항). 정직(停職)은 1개월 이상 3개월 이하로 하고 그 기간에 청원경찰의 신분은 보유하나 직무에 종사하지 못하며 보수의 3분의 2를 줄이고(청원경찰법 시행령 제8조 제2항), 감봉은 1개월 이상 3개월 이하로 하고 그 기간에 보수의 3분의 1을 줄이며(같은 조 제3항), 견책(譴責)은 전과(前過)에 대하여 훈계하고 회개하게 한다(같은 조 제4항). 5. 판단 가. 쟁점 (1) 이 사건 품위손상조항 (가) 이 사건 품위손상조항이 품위손상행위를 징계사유로 삼는 것은 청원경찰로 하여금 품위에 어긋나는 행동을 못하도록 한다는 점에서 청원경찰의 일반적 행동의 자유를 제한하는바, 이 사건 품위손상조항이 명확성원칙과 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다. (나) 청구인은 이 사건 품위손상조항이 공무담임권을 침해한다고 주장하나, 청원경찰은 공무원이 아니므로 일반 근로자인 청원경찰의 신분과 지위에 불이익을 발생시키는 징계에 관한 내용이 공무담임권을 제한한다고 볼 수는 없다(헌재 2011. 10. 25. 2011헌마85 참조). 또한 청구인은 청원경찰의 직무와 관련 없는 품위손상행위까지 징계하는 것은 공무원과 다른 지위에 있는 청원경찰을 공무원과 동일하게 취급하여 평등원칙에 반한다고 주장하나, 이러한 주장은 청원경찰의 품위손상행위에 대하여 직무 관련성 여부를 불문하고 징계하는 것이 과잉금지원칙에 반한다는 주장에 다름 아니므로 별도로 판단하지 아니한다. (2) 심판대상조항 (가) 청원경찰법은 제5조의2 제1항에서 ‘징계의 사유’를, 같은 조 제2항에서 ‘징계의 종류’를 규정하고 있고, 이 사건 품위손상조항은 ‘징계절차’를, 이 사건 위임조항은 ‘징계에 관하여 그 밖에 필요한 사항’을 대통령령에 위임하고 있다. 그러므로 심판대상조항이 ‘징계의 사유와 종류를 제외’한 ‘징계절차 및 그 밖에 징계에 필요한 사항’을 하위법령에 위임한 것이 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 반하는지 여부를 살펴본다. (나) 청구인은 청원경찰의 업무내용 등이 공무원과 유사함에도 법률조항에서 직접 징계에 관한 사항을 규정하지 않고 하위법령에 위임한 것은 평등원칙 위반이라고 주장한다. 그러나 징계의 사유와 종류는 이미 법률에서 정하고 있고, 청원경찰은 공무원이 아니라 청원주가 임용하는 일반 근로자이므로 공무원과 차별이 문제되는 비교집단이 될 수 없고, 가사 비교집단이라고 보더라도 청원경찰에 대한 징계의 절차와 효력 등 징계에 관한 세부적인 사항들은 배치된 기관ㆍ시설 또는 사업장의 특성에 따라 달라질 수 있으며, 경영자가 소요경비를 부담하고 임용 역시 청원주가 결정한다는 점에서 징계에 관한 규정형식이 일반 공무원과 다르다고 하여 불합리한 차별에 해당한다고 보기는 어렵다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160 참조). (다) 청구인은 이 사건 품위손상조항에서 징계절차에 관한 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있음에도 대통령령에서 아무런 내용도 규정하고 있지 않다고 주장하나, 이러한 주장은 하위법령의 위헌성에 대한 주장으로 법률조항(이 사건 품위손상조항) 자체에 대한 위헌 주장이라고 보기 어렵다. 청구인은 이 사건 위임조항에 따른 청원경찰법 시행령에서 징계의 효력에 대하여만 규율한 후 다시 청원주에게 징계규정을 제정하도록 위임하고 있어 포괄위임금지원칙에 반하고, 시행령조항의 위임에 따른 이 사건 규칙에서도 징계혐의자의 권리를 전혀 규정하고 있지 않다고 주장하나, 이러한 주장은 하위법령의 위헌성에 대한 주장으로 법률조항(이 사건 위임조항) 자체에 대한 위헌 주장이라고 보기 어렵다. 나. 이 사건 품위손상조항에 대한 판단 (1) 명확성원칙 위배 여부 (가) 판단기준 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부와 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위배되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌바109등 참조). (나) 판단 청원경찰은 경찰인력의 부족을 보완하고 국가기관 등 중요시설ㆍ사업체 또는 장소의 경비 및 공안업무에 만전을 기하려는 취지에서 국가기관 등의 중요시설의 경영자가 소요경비를 부담할 것을 조건으로 경찰관의 배치를 신청하는 경우에 이에 응하여 임용ㆍ배치되는 자로, 제복을 착용하고 무기를 휴대하여 경비 및 공안업무라는, 경찰관에 준하는 공적인 업무를 하고 있다. 이러한 업무가 원활하게 이루어지기 위해서는 청원경찰 개개인이 고도의 윤리ㆍ도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 청원경찰직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 한다(헌재 2018. 1. 25. 2017헌가26 참조). 따라서 청원경찰이 품위를 손상하는 행위를 하는 경우 당해 청원경찰은 물론 청원경찰 전체에 대한 국민의 신뢰가 손상되고 그 결과 직무수행의 어려움과 함께 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 된다. 이 사건 품위손상조항은 이러한 점을 고려하여 청원경찰로 하여금 직무와 관련된 부분은 물론 사적인 부분에 있어서도 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 언행을 하지 않도록 함으로써 청원경찰 개인 및 청원경찰직 전반에 대한 국민의 신뢰를 제고하고 청원경찰들의 성실하고 공정한 직무수행을 담보하기 위한 것이다. 사전적으로 ‘품위(品位)’란 직품과 직위를 아울러 이르는 말로서 사람이 갖추어야 할 위엄이나 기품 또는 사물이 지닌 고상하고 격이 높은 인상을 의미하고, ‘손상’은 위와 같은 품위를 떨어뜨리거나 훼손하는 것을 말한다. 공무원에게 품위유지의무를 부과하고 있는 국가공무원법 제63조 중 공무원이 유지하여야 할 ‘품위’란 ‘주권자인 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품’을 말하고(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두20079 판결 참조), 국가공무원법 제78조 제1항 제3호 소정의 징계사유인 ‘직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때’라 함은 공무원의 신분상 의무인 품위유지의무에 반하는 것으로 주권자인 국민의 수임자로서 또는 국민에의 봉사자인 직책을 다하는 공직자로서 공직의 체면, 위신을 손상하는데 직접적인 영향이 있는 행위를 한 때를 말한다(대법원 1985. 4. 9. 선고 84누654 판결 참조). 구체적으로 어떠한 행위가 품위손상행위에 해당하는가는 그 수범자인 평균적인 공무원을 기준으로 구체적 상황에 따라 건전한 사회통념에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두47472 판결 참조). 위와 같은 입법취지, 용어의 사전적 의미, 법원의 법률해석 등을 종합하면, 이 사건 품위손상조항의 ‘품위’란 ‘청원경찰이 경찰관에 준하여 경비 및 공안업무를 하는 주체로서 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품’을 의미하며, 이를 ‘손상’하는 행위란 ‘위 인품에 어울리지 않는 행위를 함으로써 국민이 가지는 청원경찰에 대한 정직성, 공정성, 도덕성에 대한 믿음을 떨어뜨릴 우려가 있는 행위’라고 해석할 수 있다. 비록 ‘직무의 내외를 불문하고’라는 문구가 명시되어 있지는 않지만 경찰관에 준하는 공적 업무를 수행하는 청원경찰에 대한 국민의 신뢰가 반드시 직무와 관련된 영역에서만 존재한다고 보기는 어려우므로, 직무와 무관한 영역에서의 청원경찰의 행위라 하더라도 청원경찰로서의 품위를 손상시켜 그 직 수행에 대한 신뢰를 실추시킬 수 있는 행위는 이에 포함된다고 보아야 한다. 특정 행위가 청원경찰로서 품위를 손상하는 행위인지 여부는 청원경찰의 구체적 언행과 그에 대한 내부의 평가 및 국민 일반의 인식, 해당 행위가 사회에 미치는 파장 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 판단할 수 있을 것이다. 따라서 이 사건 품위손상조항은 명확성원칙에 위배되지 않는다. (2) 과잉금지원칙 위배 여부 (가) 목적의 정당성과 수단의 적합성 이 사건 품위손상조항은 청원경찰에 대하여 국민의 신뢰를 떨어뜨릴 수 있는 품위손상행위를 금지하고 이를 위반한 청원경찰을 징계함으로써 청원경찰의 사회적 책임과 청원경찰직에 대한 국민의 신뢰를 제고하고 청원경찰들의 높은 도덕성과 신중성, 성실하고 공정한 직무수행을 담보하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정된다. 품위손상행위를 징계사유로 삼는 것은 청원경찰로 하여금 고도의 윤리성과 도덕성을 갖추도록 경각심을 불러일으키고 직무와 관련된 부분은 물론 사적인 부분에 있어서도 건실한 생활을 하도록 동기를 부여할 수 있으므로 위 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다. (나) 침해의 최소성 청원경찰은 경찰인력의 부족을 보완하고 국가기관 등 중요시설ㆍ사업체 또는 장소의 경비 및 공안업무에 만전을 기하려는 취지에서 국가기관 등의 중요시설의 경영자가 소요경비를 부담할 것을 조건으로 경찰관의 배치를 신청하는 경우 이에 응하여 임용, 배치되는 자이다. 이들은 경찰관에 준하는 공적인 업무를 하고 있으므로 위에서 본 바와 같이 청원경찰 개개인이 고도의 윤리ㆍ도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 청원경찰직에 대한 국민의 신뢰가 기본 바탕이 되어야 한다(헌재 2011. 10. 25. 2011헌마85; 헌재 2018. 1. 25. 2017헌가26 참조). 그런데 청원경찰이 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 한 경우 당해 청원경찰은 물론 청원경찰 전체에 대한 국민의 신뢰가 손상되고 그 결과 직무수행의 어려움과 함께 공공의 이익을 해하는 결과를 초래할 수 있으므로, 이에 대한 제재는 불가피하다. 청원경찰의 임면관계는 기본적으로 사법관계이지만, 청원경찰법은 청원경찰이 일정한 장소적 한계 내에서는 공무원인 경찰관과 동일하게 국가기관 등의 경비 및 공안업무를 부여받은 수임자라는 사실을 고려하여, 신분보장이나 사회보장 등에 있어 공무원과 유사하게 처우하여 일반 근로자보다 두터운 보호를 하고 있다. 그러므로 그 신분에 있어 특별한 법적 보호를 받고 있는 청원경찰에게는 이에 부합하는 특별한 책임이 요구된다(헌재 2011. 10. 25. 2011헌마85 참조). 청원경찰의 도덕성이나 윤리성, 공정성에 의문을 품게 하는 행위는 그 태양이 매우 다양하게 나타날 수 있고, 경찰관에 준하는 공적 업무를 수행하는 청원경찰에 대한 국민의 신뢰가 반드시 직무와 관련된 행위에 의해서만 형성된다고 보기는 어려우므로 직무와 관련된 사유에 한해 징계사유로 삼는 것만으로는 이 사건 품위손상조항이 달성하고자 하는 입법목적을 달성하기 어렵다. 이 사건 품위손상조항에 해당하는 다양한 행위태양들과 개별ㆍ구체적인 사정들은 징계양형 단계에서 고려될 수 있다. 즉, 품위손상행위에 해당하는 징계사유가 있는 것으로 인정된다 하더라도 징계양형의 단계에서 구제척인 비위의 내용과 정도, 그 경위 내지 동기, 문제된 행위가 해당 조직 및 국민에게 끼치는 영향력의 정도, 행위자의 직위 및 수행직무의 내용, 평소의 소행과 직무성격, 징계처분으로 인한 불이익의 정도 등 여러 가지 사정을 고려하여 각각 다른 효과를 가지는 다른 징계처분이 내려질 수 있다(헌재 2016. 2. 25. 2013헌바435 참조). 청원주는 청원경찰을 배치할 경우 반드시 청원경찰에 대한 징계규정을 제정하여 관할 시ㆍ도경찰청장에게 신고하여야 하고(청원경찰법 시행령 제8조 제5항), 시ㆍ도경찰청장은 징계규정에 보완이 필요한 경우 청원주에게 보완요청을 할 수 있도록 함으로써(같은 조 제6항) 청원주가 청원경찰의 징계에 관한 사항을 자의적이거나 불합리하게 정하지 못하도록 통제장치를 마련하고 있다. 또한 이 사건 규칙을 포함하여 국가기관 및 지방자치단체가 정한 청원경찰 징계규정을 살펴보면, 대체로 징계권자와 독립된 별도의 기관(징계위원회 등)에서 징계의결을 하도록 함으로써 징계결정의 중립성과 공정성을 확보하도록 하고 있다. 청구인은 청원경찰법령에서 청원경찰의 복무의무로 품위유지의무를 규정하고 있지 않으므로 품위손상행위를 징계사유로 삼을 수 없다고 주장하나, 복무의무 내지 직무상 의무로 규정되어 있지 않다고 하여 별도의 징계사유로 삼을 수 없는 것은 아니다. 청원경찰법은 청원경찰의 ‘품위손상행위’에 대한 징계를 ‘직무상 의무 위반’과 구별되는 독립된 징계사유로 규정하고 있으므로(제5조의2 제1항), 복무의무 위반과 관계없이 ‘품위를 손상하는 행위를 한 때’에는 이 사건 품위손상조항에 따른 징계대상에 해당한다고 봄이 타당하다. 위와 같은 점을 종합하면 이 사건 품위손상조항은 침해의 최소성을 갖추었다. (다) 법익의 균형성 청구인은 이 사건 품위손상조항으로 인하여 직무의 내외를 불문하고 청원경찰로서의 품위를 유지할 의무를 부담함으로써 행동에 일정한 제한을 받게 되나, 이러한 사익은 청원경찰의 도덕성과 책임성을 확보하여 청원경찰직 전반에 대한 국민의 신뢰를 유지하기 위한 이 사건 품위손상조항의 공익보다 더 크다고 볼 수 없으므로 법익의 균형성을 갖추었다. (3) 소결 따라서 이 사건 품위손상조항은 명확성원칙에 위배되지 않으며 과잉금지원칙에도 위배되지 않아 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해한다고 보기 어렵다. 다. 심판대상조항에 대한 판단 (1) 법률유보원칙 위반 여부 법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용의 하나로 하고 있다. 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다. 입법자가 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이다. 그러나 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌재 2016. 6. 30. 2015헌바125등 참조). 심판대상조항은 일반적 행동의 자유를 제한하는 조항이므로 원칙적으로는 제한의 내용을 법률에서 정하여야 한다. 그런데 심판대상조항은 징계의 절차나 효력, 그 밖에 징계에 필요한 사항들에 관하여 이를 대통령령에 위임하고 있고, 징계의 사유와 종류는 청원경찰법에서 직접 정하고 있다. 따라서 징계의 절차나 효력 등에 관한 사항이 법률에서 직접 정해야 할 징계의 본질적 내용이라면 심판대상조항은 법률유보원칙을 위반하는 것이 된다. 그러나 징계의 절차나 효력 등은 징계기관이나 징계권자가 누구인지에 따라 그 내용이 얼마든지 달라질 수 있는 사항이므로 이를 반드시 법률에서 정해야 할 본질적인 사항이라고 보기는 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 다만 청원경찰의 징계절차 등에 관하여 법률에서 정하지 않고 하위법령에 위임하는 것이 가능하다고 하더라도 이러한 위임은 구체적으로 범위를 정하여 어떤 내용이 하위법령에 정해질 것인지 대강의 내용을 예측 가능하도록 할 경우에만 정당성을 가질 수 있다. (2) 포괄위임금지원칙 위반 여부 (가) 의의 헌법은 제75조에서 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항 …… 에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 이는 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160 참조). (나) 위임의 필요성 청원경찰의 근로관계는 기본적으로 사적 고용관계로서 임용권자인 청원주의 의사를 존중할 필요가 있다는 점을 고려하면, 청원경찰의 징계에 관한 모든 사항을 입법자가 사전에 정하여 일률적ㆍ획일적인 기준을 세우는 것은 입법기술상 곤란하고 바람직하다고 보기도 어렵다. 징계의 절차나 효력, 그 밖에 징계에 필요한 구체적이고 세부적인 사항들은 청원경찰이 배치된 기관이나 시설, 사업장의 특성에 따라 달리 규율하고 각 기관의 상황이나 여건 등의 변화에 탄력적으로 대응할 수 있도록 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160 참조). (다) 예측가능성 청원경찰은 본질적으로 공무원은 아니나, 주로 경찰업무를 수행하고 그에 따라 복무에 관하여도 국가공무원법 및 경찰공무원법상의 일정한 의무규정이 준용되며, 그에 따라 공무원과 유사한 신분보장을 받는다는 점을 감안하면, 심판대상조항에 따라 대통령령에 규정될 징계절차 등에 관한 내용의 대강이 일반 근로자를 기본으로 하되 국가공무원 내지는 경찰공무원의 성질이 가미되는 복합적 내용이 될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160 참조). 국가공무원법에 의하면 징계는 징계권자가 단독으로 결정하는 것이 아니라 별도의 독립된 ‘징계위원회의 의결’을 거치도록 하고 있고(제82조) 경찰공무원법도 마찬가지이므로(제33조), 청원경찰에 대한 징계도 대체로 이와 유사한 절차를 거치게 될 것임을 예측할 수 있다. 실제 청원경찰법 시행령 제8조 제5항의 위임에 따른 이 사건 규칙에 의하면 ○○시에 배치된 청원경찰의 징계는 시장이 ○○시 인사위원회에 징계의결을 요구하여 그 의결에 따라 징계처분을 하도록 규정하고 있다(제4조). 청원경찰법에 의하면 청원경찰의 임용권자는 청원주이지만, 청원주는 먼저 관할 시ㆍ도경찰청장에게 청원경찰 배치신청을 하여 배치결정을 받아야 하고(제4조) 청원경찰을 임용할 때에도 미리 시ㆍ도경찰청장의 승인을 받아야 한다(제5조 제1항). 또한 청원주가 청원경찰을 면직시킨 때에는 그 사실을 관할 경찰서장을 거쳐 시ㆍ도경찰청장에게 보고하여야 하고(제10조의4 제2항), 청원주가 청원경찰을 폐지하거나 감축하였을 때에는 청원경찰 배치결정을 한 경찰관서의 장에게 알려야 하는 등(제10조의5 제2항) 청원경찰의 임용과 신분 변동에 관할 경찰서장 및 시ㆍ도경찰청장이 상당부분 관여하고 있다. 이러한 규정에 비추어 보면, 청원경찰의 신분에 불이익을 주는 징계에 관하여도 그 절차나 과정에 관할 경찰서장 내지 시ㆍ도경찰청장이 일정 부분 개입할 수 있음을 충분히 예측할 수 있다. 실제 청원경찰법 시행령에 의하면, 관할 경찰서장은 청원경찰이 청원경찰법 제5조의2 제1항 각호의 징계사유에 해당한다고 인정되면 청원주에게 해당 청원경찰에 대한 징계처분을 하도록 요청할 수 있다고 규정하여(제8조 제1항) 관할 경찰서장의 징계요구 권한을 규정하고 있다. 청원경찰법 제5조의2 제2항은 징계의 종류로 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책을 규정하고 있다. 또한 국가공무원법에 의하면, ‘정직’은 1개월 이상 3개월 이하의 기간으로 하되 그 기간 중 공무원의 신분은 보유하나 직무에 종사하지 못하며 보수는 전액을 감하고(제80조 제3항), ‘감봉’은 1개월 이상 3개월 이하의 기간 동안 보수의 3분의 1을 감하며(같은 조 제4항), ‘견책(譴責)’은 전과(前過)에 대하여 훈계하고 회개하게 한다고 규정하고 있다(같은 조 제5항). 이러한 내용은 경찰공무원에 대하여도 적용되므로 경찰공무원에 준하는 업무를 수행하는 청원경찰의 신분이나 업무의 특성을 고려할 때, 청원경찰의 징계 중 정직, 감봉, 견책의 구체적 효력도 이와 유사한 내용으로 규정될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 실제 청원경찰법 시행령에 의하면 정직, 감봉, 견책의 효력에 관하여 국가공무원법 조항과 동일한 내용으로 규정되어 있다(제8조 제2항 내지 제4항). (라) 소결 심판대상조항은 규율영역의 특성상 위임의 필요성을 부정할 수 없고, 청원경찰의 신분, 업무의 특성, 관련조항의 유기적ㆍ체계적 해석을 통하여 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 6. 결론 그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 이석태, 재판관 김기영의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 7. 재판관 이석태, 재판관 김기영의 이 사건 품위손상조항에 대한 반대의견 우리는 이 사건 품위손상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 일반적 행동의 자유를 침해한다고 생각하므로, 아래와 같이 반대의견을 남긴다. 가. 목적의 정당성과 수단의 적합성 이 사건 품위손상조항은 청원경찰의 사회적 책임과 청원경찰직에 대한 국민의 신뢰를 제고하고 청원경찰의 높은 도덕성과 신중성, 성실하고 공정한 직무수행을 담보하기 위한 것이므로, 그 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다. 나. 침해의 최소성 청원경찰은 그 임용에 시ㆍ도경찰청장의 승인을 받아야 하지만 어디까지나 임용의 주체는 청원주이다(청원경찰법 제5조 제1항). 즉, 그 직무의 특수성으로 인하여 입법자는 청원경찰법이라는 특별법으로 청원경찰의 임용에 시ㆍ도경찰청장의 승인을 받도록 하고, 일정한 사유가 발생하면 청원주로 하여금 반드시 징계를 하도록 하는 등(청원경찰법 제5조의2 제1항) 그 직무의 관리ㆍ감독을 강화하고 있지만, 보수 등 청원경찰경비의 부담주체는 청원주이고(청원경찰법 제6조 제1항) 고용주도 청원주이며, 그 소속 청원경찰의 근무 상황을 감독하고 근무 수행에 필요한 교육을 하여야 하는 주체도 청원주이다(청원경찰법 제9조의3 제1항). 청원경찰은 그 근무의 공공성 때문에 일정금액 이상의 임금의 보장, 의사에 반하는 면직 금지, 일정한 경우 휴직 및 명예퇴직 등 신분보장에 있어서 공무원과 유사한 대우를 받고 있으나, 그 근로관계의 창설과 존속 등은 본질적으로 사법상 고용계약의 성질을 가진다. 따라서 청원경찰이 수행하는 업무의 특수성을 고려하여 국민의 신뢰를 실추시키는 행위에 대해 징계할 필요성이 인정된다고 하더라도 이는 최소한의 범위에 그쳐야 한다. 그런데 청원경찰법은 이미 이러한 내용을 충분히 규정하고 있다. 즉, 청원경찰법은 ‘직무상 의무를 위반하거나 직무를 태만히 한 때’를 징계사유로 규정하고 있고(제5조의2 제1항 제1호), 범죄를 저질러 금고 이상의 형을 선고받거나 성폭력범죄를 저지르는 등 국가공무원법상 결격사유에 해당하는 경우를 당연퇴직 사유로 규정하고 있다(제10조의6 제1호, 제5조 제2항). 또한 직무를 수행할 때 직권을 남용하여 국민에게 해를 끼친 경우에는 6개월 이하의 징역이나 금고에 처하도록 하고 있고(제10조 제1항), 신체상ㆍ정신상의 이상으로 직무를 감당하지 못할 때는 의사에 반하는 면직 역시 가능하므로(제10조의4 제1항), 이러한 규정들에 의하여 청원경찰에게 요구되는 직무상의 자질, 도덕성, 책무의 이행은 충분히 담보될 수 있다. 그럼에도 불구하고 위와 같은 사유에 해당하지 아니하는 행위로서 일반인에게는 허용되는 행위를 ‘품위손상’이라는 모호한 기준을 적용하여 제재하는 것은 청원경찰법의 목적 달성에 반드시 필요한 것이라고 보기 어렵다. 청원경찰은 일정한 범위 안에서 경찰관의 직무를 수행하므로 그 업무수행에 공공성을 인정할 수 있으나, 기본적으로 청원경찰은 공무원이 아닌 일반 근로자로서 신분 등의 보장 정도가 공무원에 비하여 낮고 특정 경비구역에서 경비목적을 위하여 필요한 최소한의 범위 내에서만 경찰관의 직무를 수행하므로 그 업무의 공공성이나 사회적 파급력이 경찰 등 유사직역의 공무원과 비견될 정도라고는 할 수 없다(헌재 2017. 9. 28. 2015헌마653 참조). 그럼에도 청원경찰에 대하여 공무원과 마찬가지로 직무와 무관한 사생활 영역에서의 품위손상행위까지 징계를 받도록 하는 것은 윤리적ㆍ도덕적 비난에 그쳐야 할 행위를 징계사유로 삼는 것으로서 기본적으로 사적고용관계에 있는, 공무원이 아닌 일반 근로자로서의 지위를 갖는 청원경찰에게 지나친 제재이다. 청원경찰이 공무원과 유사한 책무와 신분보장을 받는 것은 청원경찰이 수행하는 업무의 공공성 때문이므로, 징계사유 역시 청원경찰의 업무와 관련된 영역에서의 행위로 제한할 필요가 있다. 청원경찰이 직무상 의무에 위반하거나 이를 게을리 하지 않는 이상 청원경찰의 그릇된 업무로 인한 국민의 신뢰 손상이 발생한다고 보기도 어렵다. 따라서 청원경찰의 직무와 관련한 영역에서만 품위유지의무를 부과하더라도 청원경찰의 공정한 업무와 청원경찰제도의 원활한 운영, 이에 대한 국민의 신뢰 확보라는 이 사건 품위손상조항의 목적을 충분히 달성할 수 있다. 설령 청원경찰의 높은 도덕성과 윤리성을 담보하고 이에 대한 국민의 신뢰를 유지하기 위하여 사생활 영역에서의 행위를 일정 부분 규제할 필요가 있다고 하더라도, 그러한 행위를 구체적으로 유형화할 필요가 있다. 같은 품위손상행위라도 행위의 내용과 비난의 정도, 공무와의 관련성 등 그 태양이 지극히 다양하고 그에 따라 국민의 청원경찰직에 대한 신뢰에 미치는 영향에도 큰 차이가 있다. 따라서 입법자로서는 위와 같은 입법목적을 달성하기 위해 반드시 제재가 필요한 품위손상행위의 유형과 내용 등 징계사유를 가급적 한정하여 규정하였어야 함에도 이 사건 품위손상조항은 직무 내외를 불문한 모든 품위손상행위를 징계사유로 삼고 있다. 2001. 4. 7. 법률 제6466호로 개정된 청원경찰법 제5조 제4항은 청원경찰의 과도한 복무규정을 완화하기 위하여 경찰공무원에 관한 규정을 포괄적으로 준용하던 청원경찰의 복무에 관하여 국가공무원법상의 복종의무, 직장이탈금지의무, 비밀엄수의무, 집단행위금지의무(2018. 9. 18. 법률 제15765호 개정으로 삭제) 및 경찰공무원법상의 허위보고금지의무 규정만을 준용하도록 하였다. 이는 청원경찰이 일정 부분 공적 영역에 종사하는 자이지만 기본적인 복무관계는 사적 영역에서 정해진다는 점을 고려한 것으로 볼 수 있다. 그런데도 이 사건 품위손상조항은 여전히 ‘품위를 손상하는 행위를 한 때’를 징계사유에 포함시키고 있는바, 품위유지의무가 청원경찰의 복무규정에서 제외되었음에도 여전히 징계사유로 삼는 것은 법체계상 모순일 뿐 아니라 과도한 복무규정을 완화하고자 한 청원경찰법의 개정 취지에도 부합하지 않는다. 위와 같은 점들을 종합하면, 이 사건 품위손상조항은 침해의 최소성을 충족한다고 보기 어렵다. 다. 법익의 균형성 이 사건 품위손상조항은 청원경찰의 사회적 책임 및 청원경찰직에 대한 국민의 신뢰를 제고하기 위한 것으로서 이러한 공익이 중대함은 부인하기 어렵다. 그러나 청원경찰의 임면관계는 기본적으로 사법관계임을 고려할 때 청원경찰에 대하여 공무원과 같이 모든 생활영역에서 모범이 되어야 한다는 전제 하에 품위손상이라는 포괄적인 사유를 이유로 징계하는 것은 사익에 비해 공익을 지나치게 우선시키는 것으로서 법익의 균형성도 갖추었다고 보기 어렵다. 라. 소결 결국 이 사건 품위손상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 일반적 행동의 자유를 침해한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선