경북대학교 총장임용후보자 선정 규정 제20조 제1항 등 위헌확인

[당 사 자] 청　구　인　이○○ 　　　　　　국선대리인 변호사 이석화 [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 국립대학인 경북대학교에 재직 중인 교수로, 제19대 경북대학교 총장임용후보자선거에 출마하기 위해 기탁금 3,000만 원을 납부한 후 기탁금납부영수증을 첨부하여 2020. 6. 20. 후보자등록신청을 하였다. 2020. 7. 15. 실시된 제1차 투표에서 어떤 후보자도 유효투표수의 과반수를 득표하지 못하여 득표순 2위 이내의 후보자에 대하여 제2차 투표가 실시되었으나, 청구인은 제1차 투표에서 2위 이내에 들지 못하여 제2차 투표에 진출하지 못하였다. 한편, 청구인은 제1차 투표에서 유효투표수의 10% 미만을 득표하여 납부한 기탁금을 전혀 반환받지 못하게 되었고, 반환되지 않은 기탁금은 청구인의 명의로 경북대학교발전기금에 귀속되었다. 나. 이에 청구인은 경북대학교 총장임용후보자선거의 후보자로 등록하려면 3,000만 원의 기탁금을 납부하고 후보자등록신청 시 기탁금납부영수증을 제출하도록 하며, 제1차 투표에서 유효투표수의 10% 미만을 득표한 후보자의 기탁금을 반환하지 않고 모두 학교발전기금에 귀속하도록 정한 ‘경북대학교 총장임용후보자 선정 규정’(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다) 제20조 제1항 및 제3항, 제26조 제2항 제7호가 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2020. 9. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 기탁금 반환과 관련하여 제1차 투표에서 유효투표수의 100의 10 미만을 득표한 후보자에게는 납부한 기탁금을 전혀 반환하지 않고 이를 학교발전기금에 귀속하도록 하는 것이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장한다. 그런데 제1차 투표에서 유효투표수의 100의 10 미만을 득표한 후보자에게 기탁금을 반환하지 않는다는 기탁금 반환 요건은 이 사건 규정 제20조 제2항에서 규정하고 있으므로, 위 조항도 함께 심판대상으로 삼는다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘경북대학교 총장임용후보자 선정 규정’(2018. 2. 23. 경북대학교규정 제2215호로 제정된 것) 제20조, 제26조 제2항 제7호(이하 제20조 제1항 및 제26조 제2항 제7호를 합하여 ‘이 사건 기탁금납부조항’이라 하고, 제20조 제2항 및 제3항을 합하여 ‘이 사건 기탁금귀속조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. [심판대상조항] 경북대학교 총장임용후보자 선정 규정(2018. 2. 23. 경북대학교규정 제2215호로 제정된 것) 제20조(기탁금의 납부 및 반환) ① 후보자로 등록하고자 하는 자는 3,000만원의 기탁금을 위원회에 납부하여야 한다. ② 위원회는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 선거일 후 10일 이내에 기탁자에게 반환한다. 1. 후보자가 사망한 경우와 후보자가 제1차 투표에서 유효투표수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 기탁금 전액 2. 후보자가 제1차 투표에서 유효투표수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금의 100분의 50에 해당하는 금액 ③ 전항에 의하여 반환되지 않은 기탁금은 기탁자의 명의로 경북대학교발전기금에 귀속한다. 제26조(후보자 등록 등) ② 후보자가 되고자 하는 자는 관할선관위에 다음 각 호의 서류를 갖추어 후보자 등록을 하여야 한다. 7. 기탁금납부영수증 [관련조항] [별지]와 같다. 3. 청구인의 주장요지 이 사건 규정에서 피선거권자를 일정 범위로 제한하고, 후보자 등록 시 소견서 등의 서류를 제출하도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 후보자 난립의 가능성이 높지 않고 공직 수행의 진지성도 담보할 수 있으며, 애교심 확인을 위해 기탁금 납부를 강제하는 것은 양심의 자유에 저촉될 수 있으므로, 목적의 정당성을 인정할 수 없다. 기탁금 제도는 경제적 능력에 따른 차별을 발생시키고, 이러한 차별에는 합리적 이유가 없으므로 그 자체가 헌법에 위반되어 적합한 수단이라고 할 수 없다. 학교발전계획서 등을 구체적으로 제출하게 한 후 이를 면밀히 검증하는 등의 절차로도 입법목적 달성이 가능하며, 기탁금 3,000만 원은 후보자가 되려는 의사를 단념하게 할 수 있을 정도의 과다한 액수이고 기탁금 반환 요건 또한 지나치게 엄격하다. 심판대상조항은 청구인의 공무담임권, 일반적 행동자유권, 평등권을 침해한다. 4. 판단 가. 이 사건 기탁금납부조항에 관한 판단 (1) 제한되는 기본권 헌법 제25조의 공무담임권은 모든 국민이 누구나 그 능력과 적성에 따라 공직에 취임할 수 있는 균등한 기회를 보장한다. 이 사건 기탁금납부조항은 국립대학인 경북대학교에서 총장임용후보자선거의 후보자가 되려는 사람에게 기탁금 납부를 요구하므로, 이들의 공무담임권을 제한한다. 한편 청구인은 이 사건 기탁금납부조항이 경제적 능력이 없는 사람의 후보자 지원을 어렵게 하므로 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 공무담임권 침해 여부를 판단할 때 함께 판단할 수 있으므로 별도로 살피지 아니한다. 또한 청구인은 이 사건 기탁금납부조항이 기탁금을 납부하지 않을 자유를 제한함으로써 일반적 행동자유권을 침해한다고 주장하나, 이는 기탁금 납부를 요구함으로써 후보자 등록을 제한하는 것이 공무담임권을 침해한다는 주장과 다를 바 없으므로 이에 대해서 별도로 판단하지 않는다. 따라서 이하에서는 이 사건 기탁금납부조항이 공무담임권을 침해하는지 여부에 대하여 살핀다. (2) 공무담임권 침해 여부 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 국립대학 총장임용후보자선거에서 후보자가 무분별하게 난립하거나 최소한의 진지함과 성실성을 결여한 사람들이 후보자로 등록하게 되면, 선거가 과열되고 선거의 공정한 운영이 저해될 우려가 있다. 이 사건 기탁금납부조항은 후보자 난립에 따른 선거의 과열을 방지하고 후보자의 성실성을 확보하기 위한 것으로서, 목적의 정당성이 인정된다. 후보자 등록을 위해 3,000만 원의 기탁금 납부를 요구하는 것은 성실성을 결여한 무분별한 후보자 지원을 예방하는 효과가 있으므로, 수단의 적합성도 인정된다. (나) 침해의 최소성 1) 선거 제도는 선거권자 및 피선거권자의 자격, 허용되는 선거운동 및 그 관리 방안 등을 어떻게 설계하느냐에 따라서 구체적인 양상에서 큰 차이가 있을 수 있으므로, 기탁금 제도의 필요성은 개별 선거 제도의 구체적인 내용을 고려해서 판단하여야 한다(헌재 2021. 12. 23. 2019헌마825 참조). 경북대학교는 총장임용후보자 선정 방식으로 직선제를 채택하고 있고, 선거운동으로 선거공보 배부, 합동연설회 및 공개토론회, 전화 또는 문자메시지를 이용한 지지 호소, 선거홈페이지 또는 전자우편과 같은 정보통신망을 이용한 지지 호소의 방법과 같이 다양한 방식의 선거운동을 허용하고 있다(이 사건 규정 제27조 제3항). 이로 인하여 총장임용후보자를 선정하는 과정에서 선거가 과열되거나 혼탁해질 위험이 있으므로 이를 규율할 필요성을 인정할 수 있다. 이에 대하여, 이미 피선거권자가 교수, 부교수, 조교수와 같은 전임교원으로 10년 이상 재직한 경력이 있는 사람, 또는 전임교원이 아닌 경우 선거권자인 전임교원 50인 이상의 추천을 받은 사람으로 제한되어 있는 한편(이 사건 규정 제18조 제1항 및 제2항), 교육공무원법 및 이 사건 규정에서 선거운동 방법을 제한하고 있고(교육공무원법 제24조의2, 이 사건 규정 제27조 내지 제35조), 교육공무원법 또는 이 사건 규정을 위반한 선거운동, 그 밖에 선거의 공정을 해할 우려가 있는 행위에 대한 제재 규정도 마련돼 있으므로(교육공무원법 제62조, 이 사건 규정 제36조), 이를 통하여 후보자 난립을 방지하고 후보자의 성실성을 확보할 수 있다는 견해가 있을 수 있다. 그러나 전임교원으로 임용되었다는 사실만으로 학문적 우수성 및 교육능력의 탁월함 등을 넘어 총장임용후보자선거 후보자로서의 성실성까지 갖추었다고 단정하기 어렵다(교육공무원임용령 제4조의3 제3항, 경북대학교 교육공무원 등 임용 규정 제3조, 제10조, 제15조, 제20조, 제20조의2, 제22조, 제22조의2). 또한 피선거권자가 전임교원으로 10년 이상 재직한 경력이 있는 사람이 아닌 경우의 추천인 요건은, 선거권자인 전임교원마다 복수의 추천이 가능하고, 경북대학교 전임교원의 수가 1,216명(2021. 1. 1. 기준)이므로 전임교원 4% 정도의 추천을 요하고 있는 것이어서 그 실효성이 크다고 단언하기 어렵다. 물론 기탁금 제도 외에 후보자의 난립을 예방하기 위한 대안으로, 피선거권자의 자격 요건을 강화할 수 있고, 선거운동 방법의 제한이나 그 위반에 대한 제재를 강화할 수도 있다. 그러나 피선거권자의 자격 요건을 강화하면 공무담임권이 오히려 더 크게 제한될 소지가 있고, 후보자 추천 과정에서 사실상의 사전 선거운동으로 인한 선거 과열이나 혼탁의 문제가 발생하지 않는다고 단정하기 어렵다. 선거운동 방법의 제한 및 이와 관련된 제재를 지나치게 강화하는 경우에는 선거운동의 자유가 위축될 염려도 있다. 따라서 기탁금 제도가 과도하다고 보기 어렵다. 2) 다음으로 기탁금액에 관하여 살펴본다. 기탁금액이 지나치게 낮아 후보자가 기탁금을 납부하는 것에 대하여 아무런 부담도 느끼지 않는다면, 이는 기탁금 제도에 의하여 달성하려는, 후보자의 난립 방지와 후보자의 성실성 확보라는 목적에 전혀 기여할 수 없게 된다. 따라서 기탁금액은 후보자가 등록 여부를 신중하게 고려하도록 하는 한편 불성실한 후보자에게는 실질적인 제재효과가 미칠 수 있게 하는 등 후보자의 난립을 방지하고 선거의 신뢰성과 선거운동의 성실성을 보장할 수준에 이르러야 한다(헌재 2019. 9. 26. 2018헌마128등 참조). 경북대학교 전임교원의 1년 급여액 평균이 1억 원 정도라는 점을 고려하면 3,000만 원의 기탁금은 전임교원의 급여를 4개월 정도 저축하면 모을 수 있는 금액이라 할 수 있다. 한편, 전임교원이 아닌 경우 3,000만 원의 기탁금이 적다고 할 수 없을 것이나, 총장임용후보자선거에 후보자가 되기 위해서는 전임교원 50인 이상의 추천을 받아야 하는데 이러한 추천을 받을 가능성이 있는 인적ㆍ사회적 기반이 있는 사람이라면 위 금액 정도의 기탁금을 마련하는 것이 불가능하거나 현저히 어렵다고 단언할 수 없을 것이다. 나아가 뒤에서 살피는 바와 같이 제1차 투표에서 득표한 유효투표수에 따라 기탁금의 전액 또는 반액을 반환받을 수 있는 길이 열려 있다는 점까지 고려하면, 3,000만 원의 기탁금액은 총장임용후보자선거의 후보자가 되려는 사람이 납부할 수 없거나 입후보 의사를 단념케 할 정도로 과다한 금액이라고 할 수 없다. 3) 위와 같은 사정들을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다. (다) 법익의 균형성 이 사건 기탁금납부조항으로 인하여 청구인은 총장임용후보자선거의 후보자가 되기 위해 3,000만 원의 기탁금을 납부하여야 하는 불이익을 입게 된다. 그러나 이 사건 기탁금납부조항은 총장임용후보자선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보에 기여하고, 후보자가 되려는 사람의 입후보를 단념케 할 정도로 과다한 금액을 규정하지 않으므로, 제한되는 사익이 달성되는 공익보다 크다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 기탁금납부조항은 법익의 균형성도 갖추었다. (라) 소결 그러므로 이 사건 기탁금납부조항은 청구인의 공무담임권을 침해하지 아니한다. 나. 이 사건 기탁금귀속조항에 관한 판단 (1) 제한되는 기본권 이 사건 기탁금귀속조항은 후보자가 사망하거나 제1차 투표에서 유효투표수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 기탁금 전액을, 제1차 투표에서 유효투표수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금 반액을 후보자에게 반환하고, 반환되지 않은 기탁금은 경북대학교 발전기금에 귀속되도록 하고 있다. 이하에서는 이 사건 기탁금귀속조항이 후보자의 재산권을 침해하는지 여부에 대하여 살핀다. (2) 재산권 침해 여부 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 총장임용후보자선거에서 기탁금 제도가 존재한다 하더라도 기탁금을 납부한 누구나 전액을 반환받을 수 있다면 기탁금 제도의 실효성은 크게 떨어질 것이다. 이 사건 기탁금귀속조항은 후보자 난립으로 인한 선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보라는 목적의 실현을 위해 기탁금의 반환에 관한 원칙을 규정하고 있으므로, 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. (나) 침해의 최소성 기탁금 반환 요건을 너무 엄격하게 하여 기탁금 액수 상당의 재산적 손실을 감수해야만 후보자로 등록할 수 있도록 한다면, 사유재산권에 대한 침해로 이어질 수 있다. 그러나 만약 기탁금 반환이 매우 용이하여 실제로 후보자들이 기탁금을 납부하는 것에 대하여 아무런 부담도 느끼지 않는다면, 이는 기탁금 제도에 의하여 달성하려는 후보자 난립 방지와 후보자의 성실성 확보라는 목적에 전혀 기여할 수 없게 된다. 따라서 기탁금의 반환 요건은 후보자로 등록하면서 기탁금을 반환받지 못하는 것에 부담을 느껴 등록할 것인지의 여부를 신중하게 고려하도록 하고, 불성실한 후보자에게는 실질적인 제재효과가 미칠 수 있게 하는 등 후보자의 난립을 방지하고 후보자의 성실성을 담보할 수준에 이르러야 한다(헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687등; 헌재 2010. 12. 28. 2010헌마79 참조). 이 사건 기탁금귀속조항이 적용된 제19대 경북대학교 총장임용후보자선거에서 9명에 이르는 적지 않은 수의 교수가 각각 3,000만 원의 기탁금을 납부하고 후보자로 등록하였다. 이 중 2명의 후보자는 유효투표수의 100분의 15 이상을 득표하여 기탁금 전액을, 1명의 후보자는 유효투표수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표하여 기탁금 반액을 반환받았다. 기탁금 반환 요건을 완화한다면 더 많은 후보자들이 기탁금을 반환받을 수 있게 되어 기본권 제한은 완화되겠지만, 동시에 기탁금을 납부하는 것에 대한 부담 또한 줄어들게 될 것이므로, 후보자 난립 방지 및 후보자의 성실성 확보라는 목적은 달성하기 어렵게 될 가능성이 적지 않다. 기탁금 반환 요건을 충족하지 못한 후보자들을 모두 성실하지 못한 후보자라 평할 수는 없지만, 이러한 반환 요건을 둔 것은 이를 완화할 경우 우려되는 폐해를 막기 위한 불가피한 선택이자 후보자의 진지성과 성실성을 담보하기 위한 최소한의 제한으로 볼 수 있다(헌재 2016. 12. 29. 2015헌마509등; 헌재 2017. 10. 26. 2016헌마623 참조). 따라서 이 사건 기탁금귀속조항은 침해의 최소성을 갖추었다. (다) 법익의 균형성 이 사건 기탁금귀속조항으로 인하여 청구인은 기탁금을 반환받지 못하게 되지만, 이로 인해 달성되는 후보자 난립 방지 및 후보자 성실성 확보라는 공익이 작지 않고 제1차 투표에서 유효투표수의 100분의 10 이상을 득표하면 기탁금의 전액 또는 반액을 반환받을 수 있는 길 또한 열려 있으므로, 제한되는 사익이 달성되는 공익보다 크다고 할 수 없다. 결국 이 사건 기탁금귀속조항은 법익의 균형성 또한 충족한다. (라) 소결 이 사건 기탁금귀속조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이은애의 반대의견, 아래 7.과 같은 재판관 이종석, 재판관 이영진의 보충의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이은애의 반대의견 우리는 법정의견과 달리 이 사건 기탁금납부조항 및 이 사건 기탁금귀속조항이 청구인의 기본권을 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다(헌재 2021. 12. 23. 2019헌마825의 재판관 유남석, 재판관 이선애, 재판관 이은애의 기탁금납부조항에 대한 반대의견 및 기탁금귀속조항에 대한 위헌의견 참조). 가. 이 사건 기탁금납부조항에 관한 판단 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 이 사건 기탁금납부조항의 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다는 점에 대해서는 법정의견과 견해가 같다. (2) 침해의 최소성 (가) 적정 후보자의 수는 몇 명이며 후보자가 몇 명 이상일 때 ‘후보자 난립’이라고 할 수 있는지에 관하여 분명한 기준을 제시하기 어렵고, 기탁금 제도에 후보자 난립 방지의 효과가 얼마나 있는지에 관하여 확실한 대답을 하기 어려운 만큼 기탁금 제도의 운용, 기탁금액의 설정은 신중을 기하여야 한다(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등 참조). (나) 경북대학교는 총장임용후보자선거에서 선거의 과열 방지와 후보자의 성실성 확보를 위한 여러 제도를 이미 운영하고 있다. 경북대학교 총장임용후보자선거에서 후보자로 등록하려면, 10년 이상 재직한 경력이 있는 전임교원이거나, 이러한 전임교원이 아닌 경우에는 교육공무원 임용 결격사유가 없는 사람으로서 선거권자인 전임교원 50인 이상의 추천을 받아야 한다(이 사건 규정 제18조 제1항 및 제2항). 경북대학교의 전임교원, 즉 교수, 부교수, 조교수로 임용되려면 교육공무원법상 결격사유가 없어야 하고(교육공무원법 제10조의4), 박사학위 소지자이거나 석사 또는 학사학위 소지자로서 특수 자격 또는 경력소지자이어야 한다(경북대학교 교육공무원 등 임용 규정 제8조). 또한 교수, 부교수, 조교수가 되려면 각각 교육경력연수 또는 연구실적연수 15년, 9년, 4년 이상의 자격기준도 충족하여야 한다(경북대학교 교육공무원 등 임용 규정 제3조). 전임교원은 기초심사, 전공심사, 면접심사를 포함하는 공개전형을 통하여 선발된다(교육공무원임용령 제4조의3 제3항, 경북대학교 교육공무원 등 임용 규정 제9조, 제10조). 이에 더하여, 부교수로 승진하려면 조교수로서 5년, 교수로 승진하려면 부교수로서 6년의 재직기간이 요구되고(경북대학교 교육공무원 등 임용 규정 제15조), 전임교원이 재임용 또는 승진임용되기 위해서는 교육, 연구, 봉사, 교육 관계 법령 준수, 교원으로서의 품위 손상 여부 등에 관한 객관적 사유에 근거한 심사를 통과하여야 한다(경북대학교 교육공무원 등 임용 규정 제20조, 제20조의2, 제22조, 제22조의2). 총장임용후보자선거의 후보자는 이미 위와 같이 엄격한 자격 요건을 충족한 전임교원으로서 10년 이상 재직한 사람, 또는 선거권자인 전임교원 50인 이상의 추천을 받은 사람만이 가능하고, 후보자 등록을 위해서는 교육, 연구, 봉사 등의 업적에 관한 자료를 첨부한 이력서, 서약서, 소견서 및 공약사항 등을 제출하여야 한다(이 사건 규정 제26조 제2항). 이러한 요건을 갖춘 후보자 중 과연 최소한의 성실성을 갖추지 못하였거나 후보자의 무분별한 난립이라고 단언할 수 있는 경우가 얼마나 될지 의문이다. 실제로 경북대학교에서 청구인이 출마하였던 제19대 총장임용후보자선거를 보면 교수들만 후보자로 등록하였고, 부교수나 조교수, 10년 이상 재직한 전임교원이 아닌 사람은 후보자로 등록하지 아니하였다. 이는 총장임용후보자선거에 실제로 출마하기 위해서는 형식적인 자격 요건을 충족하여야 할 뿐만 아니라 교내에서 오랜 기간 경력과 덕망을 쌓을 필요가 있다는 점을 시사한다. (다) 만일 위와 같은 규정에도 불구하고 후보자들이 난립하여 선거가 과열될 우려가 있다면, 필요한 경우 현행 규정들보다 후보자의 자격 요건을 강화하여 전임교원의 경우에도 일정 수 이상의 선거권자인 전임교원의 추천을 받도록 하거나, 10년 이상 재직한 전임교원 이외의 사람에게 요구되는 추천자의 수를 늘리도록 하는 것과 같은 방법으로 지원자들의 무분별한 난립을 방지할 수도 있다(헌재 2018. 4. 26. 2014헌마274 참조). 후보자 등록을 위해 더욱 구체적이고 상세한 내용의 대학발전계획서를 제출하도록 하는 것도 한 방법이 될 수 있다. 이와 같이 후보자의 자격 요건 등을 강화함으로써 선거의 과열을 방지하고 후보자의 성실성을 확보하는 방안들은 국립대학 총장으로서의 자질과 무관한 재력의 영향을 받는 기탁금 제도에 비하여 국립대학 총장으로서의 자질과 더욱 밀접한 관련이 있는 요소를 활용한다는 점에서, 공무담임권의 제한 정도가 덜하고 더욱 합리적인 수단이다. (라) 비록 후보자의 선거운동을 중심으로 진행되는 직선제 선거가 추천위원회의 심의 절차를 중심으로 진행되는 간선제 선거에 비하여 일반적으로 선거 과열의 위험성이 클 수 있다고는 하나, 이는 제도를 구체적으로 어떻게 설계하고 집행하느냐에 따라 달라질 수 있는 부분이다. 직선제 선거를 실시한다 하더라도 후보자 자격 요건에 대한 심사와 선거운동에 대한 규제가 철저하게 이루어진다면 선거 과열 내지 그로 인한 폐해를 방지할 수 있다. 반면 간선제를 택하는 경우에도, 추천위원회 구성 단계에서부터 이권 다툼이 발생하거나, 추천위원회의 심의 과정에서 오히려 음성적인 선거운동이 암암리에 이뤄지는 등 총장임용후보자 선정 절차가 과열될 가능성도 있다. 따라서 직선제 방식을 택하였다는 이유만으로 선거의 과열을 방지할 필요가 크다고 단언할 수 없다. 교육공무원법과 이 사건 규정은 선거운동 방법을 매우 상세하게 제한하고 있고(교육공무원법 제24조의2, 이 사건 규정 제27조 내지 제35조), 교육공무원법 또는 이 사건 규정을 위반한 선거운동, 그 밖에 선거의 공정을 해할 우려가 있는 행위는 형사처벌 또는 징계 등의 대상으로 규정되어 있다(교육공무원법 제62조, 이 사건 규정 제36조). 또한 제1차 투표에서 유효투표수의 과반수를 득표한 후보자가 없는 경우 제2차 투표를 거치도록 하여 최종적으로는 최다 득표자가 상당수의 지지를 확보하고 당선될 수 있도록 하고 있다(이 사건 규정 42조). 따라서 경북대학교는 직선제 선거에서도 위와 같은 기존의 선거관리 규정을 충실하게 집행하거나 규제를 더욱 강화하는 방식으로 충분히 선거의 과열을 방지하고 대학 운영의 안정을 추구할 수 있다. (마) 이 사건 기탁금납부조항은 기탁금액의 측면에서도 기본권의 제한이 과도하다. 기탁금 제도는 그 금액이 지나치게 높게 설정되는 경우 재력이 풍부하여 그 정도의 돈을 쉽게 조달ㆍ활용할 수 있는 사람들에게는 아무런 후보자 난립 방지의 효과를 갖지 못한 채 단지 기탁금의 납부가 어려운 사람만을 그 자질과 무관하게 배척할 수 있다(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91등 참조). 경북대학교의 전임교원, 또는 총장 임용을 희망할 정도의 경륜을 갖춘 외부인사에게 3,000만 원의 금액이 크게 부담스럽지 않고 적정한 금액이라고 보는 견해도 있다. 그러나 3,000만 원이라는 기탁금액은 전임교원의 입장에서 결코 적은 금액이라고 할 수 없을 뿐만 아니라, 일반 국민의 입장에서도 평균적인 소득 수준이나 저축 수준 등을 고려하여 보았을 때 누구나 손쉽게 이를 마련할 수 있는 정도라고 보기 어렵다(헌재 2018. 4. 26. 2014헌마274 참조). 3,000만 원은 전임교원 1년 급여액 평균의 10분의 3 정도에 해당하는 금액이라는 점, 후보자는 선거공보 제작비용을 비롯한 각종 선거운동 비용을 자비로 부담하여야 하고 이를 보전받을 방법이 전혀 없다는 점 등을 고려하면, 후보자로서의 성실성을 갖춘 사람이 3,000만 원이라는 기탁금으로 인하여 출마를 포기하게 될 가능성을 배제할 수 없으므로, 이 사건 기탁금납부조항이 입법목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서 청구인의 공무담임권을 제한하고 있다고 보기 어렵다. (바) 따라서 이 사건 기탁금납부조항은 침해의 최소성에 위반된다. (3) 법익의 균형성 (가) 헌법 제31조 제4항이 정하는 교육의 자주성 및 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 대학에 부여된 헌법상의 기본권이고, 국립대학에도 이러한 기본권이 부여된다(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047등 참조). (나) 이 사건 기탁금납부조항은 경북대학교 학칙에 의해 자율적으로 정해진 것이므로 경북대학교가 영위하는 자율성의 영역에서 보호되나, 이러한 대학의 자율성도 다른 기본권과 마찬가지로 절대적인 것은 아니므로, 대학의 자율성을 보호할 필요가 있다 하더라도, 대학의 자율성이 다른 기본권 내지 가치와 조화를 이룰 수 있어야 한다. (다) 이 사건 기탁금납부조항은 총장 임용에 대하여 진지성과 성실성을 결여한 사람은 물론, 총장 임용에 대한 진지한 열망을 갖고 선거에 성실하게 참여할 의사가 있는 사람이라도 재력이 부족한 경우에는 후보자 등록을 할 수 없도록 하는 억제 효과를 가진다. 기탁금 제도는 진지하고 성실한 후보자를 가려내기 위한 제도이지만, 실제로는 후보자의 성실함과 무관하게 모든 후보자에게 일종의 경제적 진입장벽으로 작용할 수 있다. 특히 재력이 국립대학의 총장이라는 공직의 수행능력과 전혀 무관한 요소라는 점에 비추어 볼 때, 과도한 기탁금으로 인한 총장 임용 기회의 제한은 결코 과소평가되어서는 안 된다. (라) 더군다나 직선제 방식의 총장임용후보자선거는 국립대학의 운영에 관한 학내 구성원들의 의사를 민주적으로 반영하여야 하는 절차라는 점을 고려한다면, 재력과 무관하게 다양한 배경을 가진 피선거권자가 선거에 출마하여 학내 구성원들의 다원적인 의사를 대표할 수 있도록 함이 바람직하다. 그러나 이 사건 기탁금납부조항은 기탁금을 과도하게 설정하여 선거에 진지하고 성실하게 참여할 의지가 있음에도 재력이 부족한 후보자의 출마를 억제하고 후보자들의 인적 구성과 선거에서 이뤄지는 논의의 폭을 협소하게 할 수 있다. 이러한 상황에서 이 사건 기탁금납부조항으로 인하여 실제로 등록되는 후보자의 수가 줄어든다고 하더라도, 이는 진지하고 성실한 후보자가 배척된 결과일 수 있으므로 본래 의미에서 후보자의 ‘무분별한 난립’이 방지되는 것이라 보기도 어렵고, 도리어 대학의 발전이 저해될 위험이 있다. (마) 결과적으로 이 사건 기탁금납부조항은 비록 선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보라는 목적에 일부 기여할 수는 있으나, 오히려 후보자로서의 성실함을 갖춘 인물이 재력이 부족하다는 이유 등으로 총장임용후보자선거 출마 자체를 포기하게 만들 수도 있으므로 공무담임권의 제한이 결코 적지 않고, 대학 내의 민주적이고 다원적인 가치를 저해하여 국립대학의 발전에도 부정적인 영향을 미칠 가능성이 있다. 그렇다면 이 사건 기탁금납부조항을 통하여 달성하려는 공익이 그로 인하여 제한되는 사익보다 크다고 단정할 수 없으므로, 이 사건 기탁금납부조항은 법익의 균형성에 위반된다. (4) 소결 따라서 이 사건 기탁금납부조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 공무담임권을 침해한다. 나. 이 사건 기탁금귀속조항에 관한 판단 이 사건 기탁금귀속조항은 후보자 난립으로 인한 선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보라는 목적을 위하여, 일정한 요건을 충족하지 못한 후보자의 기탁금을 경북대학교의 발전기금에 귀속되도록 하는 조항으로서, 이 사건 기탁금납부조항의 실효성을 확보하기 위한 것이다. 따라서 이 사건 기탁금귀속조항은 이 사건 기탁금납부조항을 전제로 이와 결합하여 경북대학교 총장임용후보자선거의 기탁금 제도를 형성하고 있으므로, 이 사건 기탁금귀속조항만으로는 법적으로 독립된 의미를 갖지 아니한다. 그런데 앞서 살핀 바와 같이 이 사건 기탁금납부조항이 청구인의 공무담임권을 침해하므로, 이 사건 기탁금납부조항을 전제로 삼아 설계된 이 사건 기탁금귀속조항 역시 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 재산권을 침해한다. 7. 재판관 이종석, 재판관 이영진의 보충의견 우리는 이 사건 기탁금납부조항 및 이 사건 기탁금귀속조항이 청구인의 기본권을 침해하지 아니한다는 점에 관하여 다음과 같이 이유를 보충하고자 한다(헌재 2021. 12. 23. 2019헌마825의 재판관 이종석, 재판관 이영진의 기탁금납부조항에 대한 보충의견 및 기탁금귀속조항에 대한 반대의견 참조). 가. 대학의 자율성 헌법 제22조 제1항에서 규정한 학문의 자유 등의 보호는 개인의 인권으로서의 학문의 자유뿐만 아니라 특히 대학에서 학문 연구의 자유ㆍ연구 활동의 자유ㆍ교수의 자유 등도 보장하는 취지이다. 헌법 제31조 제4항은 "교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다."라고 규정하여 교육의 자주성ㆍ대학의 자율성을 보장하고 있는데, 이는 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학 구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리 탐구와 지도적 인격의 도야(陶冶)라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것이며, 교육의 자주성이나 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하고 있는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 이는 대학에 부여된 헌법상의 기본권이다. 여기에서 대학의 자율성은 대학시설의 관리ㆍ운영만이 아니라 연구와 교육의 내용, 그 방법과 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발과 전형, 교원의 임면에 관한 사항 등 대학의 운영과 관련된 전반적 사항에 모두 미친다(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1119 참조). 한편 대학의 총장은 교무를 통할하고 소속 교직원을 감독하며 학생을 지도하고 대학을 대표하므로, 대학 운영에 관하여 중추적인 역할을 담당한다. 따라서 대학은 총장임용후보자를 해당 대학의 구체적인 실정에 맞게 자율적으로 선정할 수 있어야 하고, 이는 학문의 자유를 구현하기 위해 보장되는 대학의 자율성이라는 측면에서 국립대학과 사립대학을 불문하고 존중되어야 한다. 나. 이 사건 기탁금납부조항에 관한 판단 경북대학교가 총장임용후보자선거의 후보자에게 3,000만 원의 기탁금을 납부하도록 한 것은, 후보자의 난립에 따른 선거의 과열을 방지하고 후보자의 진지성과 성실성을 확보하기 위한 것이다. 총장임용후보자선거에서 후보자의 난립은 공동체의 혼란을 초래할 수 있다. 대학 구성원들이 선거 이후 분열하여 갈등과 반목 속에 있게 된다면, 학문의 자유를 통한 대학의 발전과 고등교육기관으로서의 목표 달성이 어려워질 수 있다. 따라서 총장임용후보자선거에서 일정 수준 이상의 진지성과 성실성이 있는 사람만을 후보자로 등록하게 할 필요가 있고, 기탁금 납부 제도를 두는 것은 그러한 목적 달성에 유효한 수단이다. 선거의 과열 방지 및 후보자의 성실성 확보를 위한 다른 수단들의 경우, 해당 대학의 구체적인 현실 속에서 이 사건 기탁금납부조항과 동일한 입법목적을 달성할 수 있으면서도 기본권 제한이 덜한 대안에 해당한다고 단정하기 어렵다. 앞서 법정의견에서 살펴본 사항들을 종합하여 볼 때 이 사건 기탁금납부조항에서 요구하는 기탁금액은 후보자가 되려는 사람이 납부할 수 없을 정도로 과다하거나 입후보 의사를 단념케 할 정도로 과다한 금액이 아니고, 달리 이 사건 기탁금납부조항이 현저히 불합리하다고 볼 만한 사정도 없다. 따라서 이 사건 기탁금납부조항은 청구인의 공무담임권을 침해하지 아니한다. 다. 이 사건 기탁금귀속조항에 관한 판단 이 사건 기탁금귀속조항은 후보자가 득표한 유효투표수에 따라 기탁금의 전부 또는 일부를 반환하고 반환되지 않은 기탁금을 귀속시킴으로써 청구인의 재산권을 제한하나, 이는 대학의 발전에 대한 최소한의 열의를 표시할 수 있고 일정한 지지를 기대할 수 있는 인물들이 경북대학교 총장임용후보자선거에서 후보자로 등록하도록 유도하기 위한 것이다. 경북대학교의 발전기금은 학술ㆍ연구 활동의 지원, 장학사업, 국내ㆍ외 학술교류 및 학술회의 지원, 도서 및 연구기자재 확충 등의 사업을 위하여 사용된다(재단법인 경북대학교 발전기금 정관 제4조). 따라서 반환되지 않은 기탁금은 위와 같은 교직원의 학술ㆍ연구 활동과 도서 및 연구기자재 확충 등 대학 발전을 위한 재원으로 사용되는데, 이는 결국 대학의 발전을 위해서 총장이 담당해야 하는 역할과 상당 부분 중첩된다. 그렇다면 총장임용후보자선거 후보자의 진지성과 성실성을 확인하는 과정에서 득표한 유효투표수에 따라 기탁금의 반환 여부 및 반환 정도를 결정하고 반환되지 않은 기탁금을 대학의 발전기금에 귀속시키는 것이 부당하다고 할 수 없고, 후보자들로서도 입후보를 결심하는 과정에서 자신이 납부하게 될 기탁금이 학교 발전을 위해 쓰일 수 있으리라는 점을 충분히 예측할 수 있고, 이를 용인한 것으로 보인다. 나아가 현재 경북대학교의 기탁금액이 아주 큰 금액이라고 볼 수는 없다는 점까지 종합하면, 경북대학교가 후보자 난립 방지 및 후보자의 진지성 및 성실성 확보를 위하여 제1차 투표에서 유효투표수 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금 반액을, 유효투표수 100분의 10 미만을 득표한 경우에는 기탁금 전액을 반환하지 않고 발전기금에 귀속되도록 정한 자율적 판단이 청구인의 재산권을 과도하게 제한한다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 기탁금귀속조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 관련조항 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 11066호로 개정된 것) 제24조의2(선거운동의 제한) ① 누구든지 자기 또는 특정인을 대학의 장 후보자로 당선되게 하거나 당선되지 아니하게 할 목적으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다. 1. 선거인(선거인 명부 작성 전에는 선거인 명부에 오를 자격이 있는 사람을 포함한다)에게 대학의 장 후보자 선거일 전 180일부터 선거일까지 금전ㆍ물품ㆍ향응이나 그 밖의 재산상의 이익 또는 공사(公私)의 직위를 제공하거나 제공할 의사표시를 하거나 제공할 것을 약속하는 행위 2. 대학의 장 후보자 선거에서 후보자가 되려는 사람에게 후보자가 되지 아니하도록 하거나 후보자에게 사퇴를 하게 할 목적으로 하는 제1호에 규정된 행위 3. 제1호 또는 제2호에 규정된 이익이나 직위를 제공받거나 그 제공 의사를 승낙하는 행위 또는 그 제공을 요구하거나 알선하는 행위 ② 누구든지 대학의 장 후보자 선거와 관련하여 선거인을 호별(戶別) 방문하거나 방문하게 하는 행위 또는 선거인을 특정 장소에 모이게 하거나 모이게 하도록 하는 행위를 할 수 없다. ③ 누구든지 대학의 장 후보자 선거와 관련하여 연설ㆍ벽보 및 그 밖의 방법으로 거짓 사실을 공표하거나 공공연하게 구체적인 사실을 드러내서 후보자를 비방할 수 없다. ④ 누구든지 대학의 장 후보자 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법 외의 행위를 할 수 없다. 1. 선전벽보의 부착 2. 선거공보의 배부 3. 소형 인쇄물의 배부 4. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최 5. 전화ㆍ컴퓨터 통신을 이용한 지지 호소 교육공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11527호로 개정된 것) 제62조(벌칙) ① 제24조의2 제1항을 위반한 사람은 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. ② 제24조의2 제2항 또는 제4항을 위반한 사람은 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. ④ 제24조의2 제3항을 위반한 사람은 500만원 이상 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 진실한 사실로서 오로지 공공의 이익에 관한 것일 때에는 처벌하지 아니한다. ⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 죄의 공소시효는 해당 선거일 후 6개월이 지나면 완성된다. 다만, 범인이 도피한 경우에는 그 기간을 3년으로 한다. 경북대학교 총장임용후보자 선정 규정(2018. 2. 23. 경북대학교규정 제2215호로 제정된 것) 제2조(총장임용후보자 선정방법) ① 경북대학교(이하 "본교"라 한다)의 총장임용후보자는 「교육공무원법」 제24조 제3항 제2호(해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따른 선정) 및 「공공단체등 위탁선거에 관한 법률」(이하 "「위탁선거법」"이라 한다)에 의하여 실시하는 직접ㆍ비밀 선거를 거쳐 선정한다. 제17조(선거권) ① 선거일 공고일 현재 본교에 재직 중인 전임교원으로서 휴직이나 정직 중이 아닌 사람(이하 "교원선거인"이라 한다)은 선거권을 가진다. ② 선거일 공고일 현재 본교에 재직 중인 직원(조교 포함) 및 재학 중인 학생으로서 다음 각 호에 해당하는 사람은 선정에 의한 참여방식 또는 비율에 의한 참여방식에 의하여 선거권을 가진다. 1. 휴직ㆍ정직 중이 아닌 직원(조교포함) (이하 "직원선거인"이라 한다) 2. 휴학ㆍ정학 중이 아닌 학생(이하 "학생선거인"이라 한다) ③ 선거인 종류별 득표 반영 비율은 다음 각 호와 같다. 1. 교원선거인 : 80% 2. 직원선거인 : 15% 3. 학생선거인 : 4% 4. 나머지 1%는 선거일 공고일 현재의 사정을 감안하여 직원(조교 포함) 및 학생선거인에게 우선 배정할 수 있다. 제18조(피선거권) ① 고등교육법 제2조 제1호의 규정에 의한 대학 전임교원으로 후보자 등록 당시 10년 이상 재직한 경력이 있는 본교의 전임교원은 선거후보자가 될 수 있다. ② 교육공무원법 제10조의4의 규정에 의한 교육공무원 임용 결격사유가 없는 자로서 후보자 등록 당시 선거권자인 본교 전임교원 50인 이상의 추천을 받은 자는 후보자가 될 수 있다. 제26조(후보자 등록 등) ② 후보자가 되고자 하는 자는 관할선관위에 다음 각 호의 서류를 갖추어 후보자 등록을 하여야 한다. 1. 후보자등록신청서 2. 이력서(교육, 연구, 봉사 등의 업적에 관한 자료를 첨부함) 3. 서약서 4. 소견서 및 공약사항 5. 추천서(해당자에 한함) 6. 보직 사퇴서(해당자에 한함) 8. 기타 위원회가 요구하는 서류 제27조(선거운동 등) ③ 선거운동은 다음 각 호의 어느 하나의 방법으로 할 수 있다. 1. 선거공보 배부 2. 합동연설회 및 공개토론회 3. 전화(문자메시지 포함) 또는 정보통신망을 이용한 지지 호소 제34조(지위를 이용한 선거운동의 금지) ① 총장 및 제19조 제2항 각호의 어느 하나에 해당하는 자는 그 지위를 이용하여, 선거운동을 하거나 선거운동의 기획 또는 그 기획의 실시에 관여하여서는 아니 된다. ② 제1항에서 정한 사람 또는 5급 공무원 이상의 직원은 그 소속ㆍ담당하는 기관ㆍ부서ㆍ실ㆍ팀에 속한 교원ㆍ직원(조교 포함)ㆍ학생 등의 선거인에게 그 지위를 이용하여 선거운동을 하거나 선거와 관련된 부당한 압력을 행사하여서는 아니 된다. 제36조(위반행위감시 등) ① 누구든지 본 장에서 정한 방법을 위반한 선거운동, 제28조에 해당하는 행위로서「교육공무원법」제24조의2의 규정을 위반한 행위, 그 밖에 선거의 공정을 해할 우려가 있는 행위(이하 "위반행위 등"이라 한다)가 행하여졌거나 행하여지고 있음을 안 때에는 위원회나 관할선관위 또는 수사기관에 이를 신고할 수 있다. ② 위원회는 위반행위 등을 발견하였거나 제1항의 신고를 접수한 경우 그 사실 여부를 확인하고 다음 각 호의 조치를 취하여야 한다. 1. 위반사실의 대외적 공표와 후보자의 사과문 게시 2. 총장에게 징계절차 개시의 요구 3. 관할선관위 혹은 수사기관에 필요한 조사와 조치의 요청 ③ 제2항에 의하여 징계절차 개시 요구를 받은 총장은 징계절차를 즉시 개시하여야 한다. 제42조(총장임용후보자의 선정방법) ① 총장임용후보자는 선거인의 투표에서 유효투표수의 과반수를 득표한 후보자와 차순위 득표를 한 후보자로 선정하며, 그 선정순위는 득표순위에 따른다. ② 1차투표에서 유효투표수의 과반수를 득표한 후보자가 없는 때에는 득표순 2위 이내의 후보자에 대하여 2차투표를 실시하여 최다득표순위에 따라 총장임용후보자의 선정순위를 정한다. 다만, 1차투표에서 득표수 1위인 후보자가 2인 이상일 때에는 그 전원에 대해 2차투표를 실시하며, 1차투표에서 득표수 1위인 후보자가 1인이고 2위인 후보자가 2인 이상일 때에는 2위인 후보자 전원을 포함하여 2차투표를 실시한다. ③ 2차투표에서 최다득표자가 2인 이상일 때에는 그 중 1차투표의 다수득표자를 1순위로 하며 1차투표에서도 득표수가 동일한 때에는 연장자를 1순위로 한다. ④ 2차투표에서 1순위가 정해지고 2순위가 2인이상일 때에는 1차투표의 다수득표자를 2순위로 하며 1차투표에서도 득표수가 동일한 때에는 연장자를 2순위로 한다.