사 건 2022헌마434 청와대 이전 행위 위헌확인
청 구 인 이○○
피 청 구 인 1. 대통령
2. 대통령당선인
[주 문]
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 윤○○ 제20대 대통령당선인은 2022. 3. 20. 11시경 대통령직인수위원회 회견장의 기자회견에서 대통령 집무실을 용산 국방부 청사로 이전하고, 청와대를 국민들에게 개방하겠다고 발표(이하 ‘이 사건 대통령 집무실 이전계획 발표’라 한다)하였다.
나. 청구인은, 대통령 집무실의 소재지는 역사 등에 비추어 관습헌법 사항임과 동시에 그 이전행위는 국가 안위 등에 관한 중요정책에 해당함에도 대통령당선인이 이 사건 대통령 집무실 이전계획 발표를 하고 그 실행을 위한 준비에 나아간 것, 대통령당선인의 협조 요청에 따라 현 대통령이 임시국무회의에서 집무실 이전 예비비 지출을 의결한 것(이하 ‘이 사건 의결’이라 한다) 등이 모두 국민의 의사를 확인하는 절차 없이 이루어진 것이어서 국민주권주의 등에 위배되고 헌법 제130조에 따른 헌법개정안에 대한 국민투표권은 물론, 헌법 제72조에 따른 중요정책에 대한 국민투표권을 침해한다고 주장하며 2022. 4. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 판단
청구인은 이 사건 심판청구서의 청구취지 부분에서 ‘청와대 이전행위’가 국민투표권 등을 침해한 것을 다투고 있음을 명확히 하고 있다. 이와 함께 청구인의 전반적인 주장 취지를 종합해 보면, 이 사건에서 청구인이 주장하는 기본권 침해는 이 사건 대통령 집무실 이전계획 발표에서 비롯된다고 할 수 있으므로, 이하에서는 피청구인 대통령당선인의 위 발표에 대한 심판청구가 적법한지 여부를 살펴본다.
한편, 청구인은 이 사건 의결에 대해서도 언급하고 있으나, 이러한 국무회의 의결은 국가기관의 내부적 의사결정 행위에 불과하여 그 자체로 국민에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시키는 행위가 아니라 할 것이므로, 이에 대하여는 별도로 적법 여부를 판단하지 아니한다.
청구인은 대통령 집무실 위치에 관한 법률이 부재한 것(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다)이 헌법에 위반된다는 취지로도 주장하는 것으로 이해되므로 이하에서는 이에 대한 심판청구의 적법 여부도 별도로 판단하기로 한다.
가. 이 사건 대통령 집무실 이전계획 발표
헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있다. 헌법소원의 대상이 되는 "공권력의 행사"에 해당하는지 여부는, 국민의 법적 지위에 어떤 영향을 미치는지, 법적 규제·형성의 작용이 있는지 아니면 단순한 사실상의 고지나 의견표명에 그치는 것인지, 대외적 효력이 있는 행위인지 아니면 공권력 주체의 내부적 행위에 그치는지, 확정적 행위인지 또는 사전적 준비행위나 계획에 그치는지 등의 여러 가지 사정을 종합하여 구체적 사안마다 개별적으로 판단하여야 한다(헌재 2003. 11. 27. 2003헌마694등 참조).
살피건대, 이 사건 대통령 집무실 이전계획 발표는 대통령당선인이 대통령 집무실을 용산으로 이전할 것을 공표한 것으로서, 대통령 집무실을 어디에 둘지에 관하여 이루어진 내부적인 판단 및 공표행위에 불과하다. 이와 같은 행위가 청구인의 법적 지위에 어떠한 영향을 미친다고 보기 어려우므로, 이는 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사 또는 불행사’에 해당한다고 할 수 없다.
나. 이 사건 입법부작위
청구인은 대통령 집무실 위치에 관하여 규율하는 법률이 부재하는 것이 헌법에 위반된다며 이 사건 입법부작위를 다투는데, 이는 대통령 집무실 위치에 관하여 아무런 입법도 이루어지지 아니한 진정입법부작위를 다투는 것이라고 할 수 있다.
진정입법부작위에 대한 헌법소원심판청구는 헌법에서 기본권 보장을 위해 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 불구하고 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우이거나, 헌법 해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우에 한하여 허용된다(헌재 2013. 8. 29. 2012헌마840 참조). 그런데 우리 헌법상 대통령 집무실의 위치를 정하는 규정 마련에 관한 명시적인 입법위임이 없고, 헌법 해석상 위와 같은 입법의무가 도출된다고 보기도 어려우므로, 이 부분 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 진정입법부작위를 심판대상으로 한 것으로서 허용되지 아니한다.
3. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.