[당 사 자]
청 구 인[별지 1] 청구인 명단과 같음
청구인들 대리인 법무법인 지주담당변호사 강승호
[주 문]
1. 청구인 ○○전환, 청구인 조○○의 심판청구를 모두 각하한다.
2. 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 청구인 ○○전환(이하 ‘청구인 정당’이라 한다)은 2020. 3. 6. 중앙선거관리위원회에 중앙당 등록을 마친 정당이다. 청구인 조○○은 청구인 정당의 당원 겸 대표자이고, 청구인 정당과 청구인 조○○을 제외한 나머지 청구인들(이하 ‘나머지 청구인들’이라 한다)은 청구인 정당 또는 ○○당의 당원이다.
나. 청구인들은 특정한 의제의 실현을 목적으로 여러 당의 당원이 하나의 당에 가입하여 연대하는 방식의 정치적 활동을 하고자 하는바, "누구든지 2 이상의 정당의 당원이 되지 못한다."라고 규정하고 있는 정당법 제42조 제2항 및 위 조항을 위반하여 2 이상의 정당의 당원이 된 자를 처벌하는 같은 법 제55조가 청구인들의 정당 가입의 자유 등을 침해한다고 주장하며, 2020. 12. 29. 이 사건 심판청구를 하였다.
2. 심판대상
청구인들은 처벌조항인 정당법 제55조에 대해서도 이 사건 심판청구를 하였으나, 위 조항이 정한 법정형이 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체의 고유한 위헌성에 대하여는 전혀 주장하고 있지 아니하므로, 위 조항은 심판대상에서 제외한다(헌재 2016. 10. 27. 2013헌마450; 헌재 2021. 6. 24. 2017헌마408 참조).
그렇다면 이 사건 심판대상은 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제42조 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 2]와 같다.
[심판대상조항]
정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것)
제42조(강제입당 등의 금지) ② 누구든지 2 이상의 정당의 당원이 되지 못한다.
3. 청구인들 주장
가. 심판대상조항은 2 이상의 정당의 당원이 되는 것(이하 ‘복수 당적 보유’라 한다)을 허용할 경우 정당의 정치활동이 왜곡되거나 국회의원들의 무절제한 당적 변경으로 정상적인 국회 운영이 저해될 수 있어 이러한 부작용을 방지하고 정당을 보호ㆍ육성하기 위한 것으로 볼 수 있다. 그러나 민주주의 제도와 문화가 발전하여 심판대상조항이 달성하고자 하는 보호법익이 침해될 가능성은 낮아진 반면, 디지털 기술의 발달로 의제 중심형 정당 민주주의가 실현될 수 있는 기반이 마련되어 심판대상조항이 정치적 기본권을 제한하는 정도는 더 커졌다.
복수 당적 보유가 허용되면 여러 정당의 당원이 되어 특정 현안에 대한 더 많은 정보와 다양한 시각을 얻을 수 있고 여러 경로로 의견을 개진할 수 있으며, 특정 정당에 대한 충성도보다 자신이 지지하는 정책이나 입장을 중심으로 정치적 의사를 표현할 수 있게 되므로, 다수의 정책 정당이 형성될 수 있는 기반이 마련되어 민주주의 발전에 기여할 수 있다.
그럼에도 불구하고 심판대상조항은 예외 없이 복수 당적 보유를 금지하므로, 헌법 제8조의 정당가입의 자유와 제21조의 결사의 자유 등 정치적 기본권을 과도하게 제한하여 침해의 최소성 원칙에 위반된다.
나. 정당 이외의 사적 결사의 경우 복수의 단체에 가입하는 것이 허용되는바, 심판대상조항은 다른 사적 결사에 비하여 정당을 합리적인 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 법령에 대한 헌법소원은 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 한다. 여기서 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 법령의 규율을 구체적ㆍ현실적으로 적용받게 된 날을 가리킨다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484 참조).
나. 청구인 정당과 청구인 조○○은 이 사건 심판청구서에서 2020. 12. 28.에 비로소 심판대상조항으로 인하여 복수 당적 보유가 금지된다는 것을 알았다고 주장하고 있다. 그런데 청구인 정당의 2020. 3. 6.자 중앙당 등록공고, 제21대 비례대표국회의원선거의 후보자명부와 당선인명부 및 청구인 조○○이 제출한 당적증명서에 의하면, 청구인 조○○은 청구인 정당이 성립될 당시 청구인 정당의 공동대표를 맡았으나, 2020. 4. 15. 실시된 제21대 국회의원선거에 □□당의 비례대표후보자로 출마하여 당선된 후 2020. 5. 15. 청구인 정당에 다시 입당하였다. 그리고 청구인 정당의 2020. 4. 3.자 보도자료("○○전환, 재창당으로 21대 국회 혁신을 먼저 준비하겠습니다.")에 의하면, 청구인 조○○은 제21대 국회의원선거를 앞두고 청구인 정당을 탈당하여 □□당의 공천을 받고자 하였고, 청구인 정당은 대표자의 공석으로 인하여 비상대책위원회 체제로 전환하였다.
공직선거법은 정당으로 하여금 공직선거에 있어 선거구별로 그 소속당원을 후보자로 추천할 수 있도록 하고(제47조 제1항 참조), 후보자등록 후 또는 임기개시 전에 정당이 그 소속당원이 아닌 사람을 추천한 것이 발견된 때를 후보자의 등록무효사유 및 당선인의 당선무효사유로 규정하고 있으므로(제52조 제1항 제9호, 제192조 제3항 제2호 참조), 정당은 그 소속당원만을 공직선거의 후보자로 추천할 수 있고, 공직선거의 후보자로 정당의 추천을 받고자 하는 사람은 그 정당의 당원이어야 한다.
따라서 청구인 조○○이 □□당의 공천을 받으려면 위 정당의 당원이 되어야 하는데, 청구인 조○○은 복수 당적 보유를 금지하는 심판대상조항으로 인하여 청구인 정당의 당원인 채로는 □□당에 당원으로 가입할 수 없었다. 그렇다면 청구인 정당과 청구인 조○○은 늦어도 청구인 정당의 공동대표였던 청구인 조○○이 □□당에 당원으로 가입하여 위 정당의 공천을 받고자 청구인 정당을 탈당한 날에 심판대상조항을 구체적ㆍ현실적으로 적용받게 되었고, 아무리 늦어도 청구인 정당이 대표자의 탈당으로 인하여 비상대책위원회 체제로 전환된 2020. 4. 3. 무렵에는 심판대상조항으로 인한 기본권 침해사유의 발생을 알았다고 봄이 상당하다.
그런데 청구인 정당과 청구인 조○○은 2020. 4. 3.로부터 90일이 경과한 이후에 이 사건 심판청구를 하였으므로, 위 청구인들의 심판청구는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일’의 청구기간을 도과하여 부적법하다.
5. 본안에 대한 판단
가. 제한되는 기본권 및 쟁점
나머지 청구인들은 청구인 정당 또는 ○○당의 당원인바, 심판대상조항으로 인하여 기존의 당적을 유지한 채로는 다른 정당의 당원이 될 수 없으므로 심판대상조항이 정당가입ㆍ활동의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다. 나머지 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 결사의 자유가 침해된다는 주장도 하고 있으나, 정당에 관한 한 헌법 제8조는 일반결사에 관한 헌법 제21조에 대한 특별규정이므로(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135 참조) 정당가입ㆍ활동의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 결사의 자유 침해 여부는 별도로 판단하지 아니한다.
한편, 나머지 청구인들은 ‘정당 이외의 사적 결사의 경우 복수의 단체에 가입하는 것이 허용되므로, 심판대상조항은 다른 사적 결사에 비하여 정당을 합리적인 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다.’는 주장도 하고 있다. 그러나 정당은 헌법 제8조에 따라 특별한 보호와 규제를 받는 정치적 결사로서, 국민의 정치적 의사를 적극적으로 형성하고 국민이 정치나 국가작용에 영향력을 행사하도록 하는 매개체의 역할을 수행하는 등 중요한 공적 기능을 수행하고 있다는 점에서 다른 사적 결사와는 그 목적ㆍ기능에 근본적인 차이가 있다. 그러므로 심판대상조항과 관련하여 정당에 가입하려는 사람과 정당이 아닌 사적 결사에 가입하려는 사람을 차별취급을 논할 비교집단으로 보기 어려울 뿐만 아니라, 나머지 청구인들의 평등권 침해 주장은 심판대상조항이 복수 당적 보유를 금지하여 정당 가입ㆍ활동의 자유를 침해한다는 주장과 실질적으로 다르지 아니하다. 따라서 평등권 침해 여부에 대하여는 더 나아가 판단하지 아니한다.
나. 심판대상조항이 나머지 청구인들의 정당가입ㆍ활동의 자유를 침해하는지 여부
(1) 정당의 자유의 의의 및 심사기준
현대 민주주의는 종래의 순수한 대의제 민주주의에서 정당국가적 민주주의로 변화하였는바, 정당은 국민과 국가의 중개자로서 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성하고 있다. 구체적으로, 정당은 각종 선거에서의 입후보자 추천과 선거활동, 의회에서의 입법활동, 정부의 정치적 중요결정에의 영향력 행사, 대중운동의 지도 등의 과정에 실질적으로 주도권을 행사함으로써 정치과정은 물론 선거과정에서도 실질적인 주체로서의 역할을 담당하고 있다(헌재 2018. 7. 26. 2016헌바139 참조).
헌법은 정당을 일반적인 결사로부터 분리하여 제8조에서 독자적으로 규율함으로써 위와 같은 정당의 기능과 헌법질서 내에서의 특별한 지위를 강조하고 있다. 헌법 제8조 제1항은 정당설립의 자유만을 명시적으로 규정하고 있지만, 정당의 설립만이 보장될 뿐 설립된 정당이 언제든지 다시 금지될 수 있거나 정당의 활동이 임의로 제한될 수 있다면 정당설립의 자유는 사실상 아무런 의미가 없게 되므로, 정당설립의 자유는 당연히 정당의 존속과 정당활동의 자유도 보장한다(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135 참조). 구체적으로, 정당의 자유는 개인의 자유로운 정당설립 및 정당가입의 자유, 조직형식 내지 법형식 선택의 자유를 포함하고, 설립에 대응하는 정당해산의 자유, 합당의 자유, 분당의 자유도 포함하며, 개인이 정당 일반 또는 특정 정당에 가입하지 아니할 자유, 가입했던 정당으로부터 탈퇴할 자유 등 소극적 자유도 포함한다(헌재 2014. 4. 24. 2012헌마287 참조).
헌법이 정당을 보호하는 취지 및 정당의 헌법적 과제와 기능을 고려할 때, 심판대상조항이 복수 당적 보유를 금지하는 것이 나머지 청구인들의 정당가입ㆍ활동의 자유를 침해하는지 여부는 과잉금지원칙을 기준으로 심사함이 상당하다.
(2) 판단
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
정당은 국민의 이익을 위하여 책임있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직이며(정당법 제2조, 헌재 1997. 5. 29. 96헌마85 참조), 당원은 정당에 가입하여 구성원이 된 사람, 즉 당적(黨籍)을 가진 사람을 의미한다. 당원들은 이념이나 정책과 관련하여 유사한 가치를 공유하고 정당을 통하여 이러한 가치를 실현하고자 하는바, 당원들의 견해가 민주적 절차를 거쳐 정당의 정책이나 의견으로 수렴되면 정당이 이를 기반으로 국민의 지지를 얻어 당원들과 국민의 정치적 의사를 적극적ㆍ구체적으로 실현하게 된다.
정당법은 1962. 12. 31. 법률 제1246호로 제정될 당시부터 제19조 제2항에서 "누구든지 2이상의 정당의 당원이 되지 못한다."라고 규정하여 복수 당적 보유를 금지하여 왔다. 심판대상조항은 2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정 시 조문의 위치만 제42조 제2항으로 변경된 것이고, 복수 당적 보유를 금지하는 조항의 내용은 현재까지 그대로 유지되고 있다. 심판대상조항은 당원들의 존재와 당원들 사이에 공유되는 가치를 기반으로 하는 정당의 정체성을 보존하고 정당 간의 위법ㆍ부당한 간섭을 방지함으로써 정당정치를 보호ㆍ육성하기 위한 것으로 볼 수 있다. 이러한 입법목적은 국민의 정치적 의사형성에 중대한 영향을 미치는 정당의 헌법적 기능을 보호하기 위한 것으로 정당하고, 복수 당적 보유를 금지하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단에 해당한다.
(나) 침해의 최소성
1) 헌법 제8조 제2항은 "정당은 그 목적ㆍ조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다."라고 규정하고 있다. 여기서 ‘국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직’이란, 정당의 규모와 견고성, 당원의 수, 활동 범위 등을 종합적으로 고려할 때 정당이 국민의 정치적 의사형성에 대한 참여의 진지성을 보장하여야 하고, 다른 단체의 의사에 종속되지 아니하고 독자적으로 정치적 의사형성에 참여할 수 있도록 조직되어야 하며, 정당이 위와 같은 헌법적 과제를 지속적으로 이행할 수 있도록 정당의 조직도 지속적으로 존속하여야 한다는 것을 의미한다.
그런데 복수 당적 보유가 허용될 경우 당원들의 정치 참여 역량이 분산되어 정당이 독자적인 의사결정을 하지 못하고 자신의 당원들이 소속된 다른 정당의 영향을 받게 될 수 있고, 정당의 의사결정 과정이 왜곡될 우려도 있다. 예컨대, 어느 정당의 당원들이 자신이 소속된 정당의 이념과 정책에 반대하는 정당의 공천 과정을 어지럽힐 목적으로 그 정당의 당원으로 가입하는 경우가 발생할 수 있고, 그 결과 실제로는 그 정당의 이념과 정책을 실현할 자질이나 능력이 충분히 검증되지 아니한 사람이 공천을 받게 되거나 공천 과정에서 불필요한 갈등이나 분쟁이 초래될 수 있다. 또한, 복수의 당적을 보유한 사람이 자신이 소속된 특정 정당을 위하여 자신이 소속된 다른 정당의 기밀을 유출하는 등 정당 간 이해관계의 충돌을 야기할 가능성도 있다. 나아가, 정당의 외연만 확장되고 당원들 간의 연계 내지 당원과 정당 간의 일체감이 약화되어 정당이 안정적인 지지 세력을 기반으로 국민의 정치적 의사형성에 참여한다는 목표를 지속적으로 추구하기 어렵게 될 수 있다.
이와 같이 복수 당적 보유가 허용될 경우 정당 간의 위법ㆍ부당한 간섭이 발생하거나 정당의 정체성이 약화될 수 있고, 그 결과 정당이 국민의 정치적 의사형성에 참여하고 이러한 목표 달성에 필요한 조직을 갖추어야 한다는 헌법적 과제를 효과적으로 수행하지 못하게 될 우려가 있다.
2) 심판대상조항은 예외 없이 복수 당적 보유를 금지하고 있으나, 정당법은 당원의 입당이나 탈당, 재입당을 제한하는 규정을 두고 있지 아니하고, 당원의 제명처분을 제외하고는 누구든지 본인의 자유의사에 의하는 승낙 없이 정당가입 또는 탈당을 강요당하지 아니하도록 규정하고 있다(제42조 제1항 참조). 그러므로 어느 정당의 당원은 더 이상 소속 정당이 추구하는 이념이나 정책에 동의하지 아니하거나 다른 정당이 추구하는 이념이나 정책을 더 선호하게 된 경우 언제든지 소속 정당을 탈당할 수 있고, 각 정당의 당헌이나 당규로 정하는 바에 따라 다른 정당에 가입하거나 기존에 소속되었던 정당에 재가입할 수 있다.
한편, 복수 당적 보유를 허용하면서 가입할 수 있는 정당의 수를 제한하는 방법만으로는 심판대상조항의 입법목적을 효과적으로 달성할 수 있다고 단정하기 어렵고, 복수 당적 보유를 허용하면서 복수 당적 보유자의 당직 참여 등 정당활동을 제한한다면 경우에 따라서는 정당활동의 자유를 더 폭넓게 제한하게 될 우려가 있으며, 달리 복수 당적 보유를 허용하면서도 예상되는 부작용을 실효적으로 방지할 수 있는 대안을 상정하기 어렵다.
3) 나머지 청구인들은 복수 당적 보유가 허용되면 여러 정당을 통하여 특정 현안에 대한 더 많은 정보와 다양한 시각을 얻을 수 있고 자신이 지지하는 정책이나 입장을 중심으로 의사를 표현할 수 있게 되므로 심판대상조항이 폐지되어야 한다는 취지로 주장한다.
그러나 정당법은 당원의 입당ㆍ탈당ㆍ제명과 권리 및 의무에 관한 사항을 당헌에 규정하도록 하고(제28조 제2항 제4호 참조), 정당의 당비납부제도의 설정ㆍ운영과 관련한 사항을 규율하고 있는 것(제31조 참조) 외에는 당원의 구체적인 권리ㆍ의무에 관한 사항을 정당의 자율에 맡기고 있으므로, 어느 정당의 당원이라 하더라도 다른 정당의 당헌ㆍ당규에서 정하는 바에 따라 당원이 아닌 사람에게 개방되는 공직선거 후보자 추천을 위한 경선이나 정책제안, 토론 등에 참여하는 방법으로 다른 정당의 의사결정 또는 정책형성 과정에 관여할 수 있다. 또한, 어느 정당의 당원이라 하더라도 다른 정당의 당원 또는 시민단체의 구성원 등과의 연계ㆍ협력을 통하여 다른 정당에 정치적 의사나 정책에 관한 의견을 전달할 수 있고, 정치자금법에 따른 정치자금의 기부를 통하여 자신의 정치적 의사를 표현할 수도 있다. 나아가, 정보화 사회로의 급속한 진전과 디지털 기술의 발달로 정당이 당원이 아닌 일반 국민들과 쌍방향적으로 소통하며 각종 정치적 의제에 대한 국민들의 다양한 요구를 즉각적으로 정당의 정책에 반영할 수 있는 여건이 갖추어지고 있으므로, 향후에는 각 정당의 당헌ㆍ당규 등으로 정하는 바에 따라 당원이 아닌 일반 국민이 정당의 정치과정에 참여할 수 있는 방법과 범위가 더욱 확대될 가능성도 있다.
따라서 나머지 청구인들의 위 주장과 같은 이유만으로 심판대상조항이 정당 가입ㆍ활동의 자유를 과도하게 제한한다고 보기는 어렵다.
4) 이상과 같은 점을 종합하여 보면, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다.
(다) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 나머지 청구인들이 기존의 당적을 보유한 채로는 다른 정당의 당원이 될 수 없어 정당 가입ㆍ활동의 자유가 일부 제한된다 하더라도, 그 제한의 정도가 정당이 국민의 정치적 의사형성에 대한 참여라는 헌법적 과제를 효과적ㆍ지속적으로 수행할 수 있도록 정당정치를 보호ㆍ육성하고자 하는 공익에 비하여 결코 중하다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족한다.
(라) 소결
심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 나머지 청구인들의 정당 가입ㆍ활동의 자유를 침해한다고 할 수 없다.
6. 결론
그렇다면 청구인 정당, 청구인 조○○의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지 1] 청구인 명단
1. ～ 16. ○○전환 외대표자 조○○
[별지 2] 관련조항
정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것)
제28조(강령 등의 공개 및 당헌의 기재사항) ② 제1항의 당헌에는 다음 각 호의 사항을 규정하여야 한다.
4.당원의 입당ㆍ탈당ㆍ제명과 권리 및 의무에 관한 사항
제31조(당비) ① 정당은 당원의 정예화와 정당의 재정자립을 도모하기 위하여 당비납부제도를 설정ㆍ운영하여야 한다.
② 정당의 당원은 같은 정당의 타인의 당비를 부담할 수 없으며, 타인의 당비를 부담한 자와 타인으로 하여금 자신의 당비를 부담하게 한 자는 당비를 낸 것이 확인된 날부터 1년간 당해 정당의 당원자격이 정지된다.
③ 당비납부의무를 이행하지 아니하는 당원에 대한 권리행사의 제한, 제명 및 제2항의 규정에 의한 당원자격의 정지 등에 관하여 필요한 사항은 당헌으로 정한다.
제42조(강제입당 등의 금지) ① 누구든지 본인의 자유의사에 의하는 승낙 없이 정당가입 또는 탈당을 강요당하지 아니한다. 다만, 당원의 제명처분은 그러하지 아니하다.
제55조(위법으로 정당에 가입한 죄) 제42조(강제입당 등의 금지)제2항의 규정을 위반하여 2 이상의 정당의 당원이 된 자는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금에 처한다.
공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)
제47조(정당의 후보자추천) ① 정당은 선거에 있어 선거구별로 선거할 정수 범위안에서 그 소속당원을 후보자(이하 "정당추천후보자"라 한다)로 추천할 수 있다. 다만, 비례대표자치구ㆍ시ㆍ군의원의 경우에는 그 정수 범위를 초과하여 추천할 수 있다.
공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 것)
제52조 (등록무효) ① 후보자등록후에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 때에는 그 후보자의 등록은 무효로 한다.
9.정당이 그 소속 당원이 아닌 사람이나「정당법」제22조에 따라 당원이 될 수 없는 사람을 추천한 것이 발견된 때
공직선거법(2020. 12. 29. 법률 제17813호로 개정된 것)
제192조(피선거권상실로 인한 당선무효 등) ③ 당선인이 임기개시전에 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 때에는 그 당선을 무효로 한다.
2. 당선인이 제52조 제1항 각 호의 어느 하나 또는 같은 조 제2항 및 제3항의 등록무효사유에 해당하는 사실이 발견된 때