사 건 2019헌바520 영유아보육법 제49조의3 위헌소원
청 구 인 김○○
대리인 변호사 고석상
당 해 사 건 제주지방법원 2018구합6090 영유아보육법 위반 어린이집 명단 공표처분 취소
[주 문]
구 영유아보육법(2015. 5. 18. 법률 제13321호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17785호로 개정되기 전의 것) 제49조의3 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 청구인은 영유아보육법에 따라 설치된 어린이집을 운영하는 원장이었다. 제주시장은 2018. 3. 30. ‘청구인이 2010. 9.경부터 2017. 8.경까지 보육교사를 허위 등록하는 방법으로 보육교사 인건비(수당), 기본보육료 등 합계 164,258,660원을 부정한 방법으로 교부받아 편취하였다’는 사유로 청구인이 운영하던 어린이집에 대해 폐쇄 처분을 하였다.
나. 그 후 제주시장은 2018. 11. 21.부터 2021. 11. 20.까지 보건복지부 인터넷 홈페이지 등에 위와 같은 위반행위와 처분내용을 비롯하여 청구인이 운영하던 어린이집의 명칭, 주소, 대표자 겸 원장인 청구인의 성명 등을 공표하였다(이하 ‘이 사건 공표’라 한다).
다. 청구인은 이 사건 공표의 취소를 구하는 소송을 제기하고(제주지방법원 2018구합6090) 위 소송 계속 중 이 사건 공표의 근거 조항인 영유아보육법 제49조의3, 구 영유아보육법 시행령 제25조의7, 제25조의8에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2019. 11. 20. 그 신청이 기각 및 각하되었다(제주지방법원 2018아1118).
라. 이에 청구인은 영유아보육법 제49조의3이 헌법에 위반된다고 주장하며 2019. 12. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 영유아보육법 제49조의3 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 청구인에게 적용되는 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 영유아보육법(2015. 5. 18. 법률 제13321호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17785호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘영유아보육법’이라 한다) 제49조의3 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 영유아보육법(2015. 5. 18. 법률 제13321호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17785호로 개정되기 전의 것)
제49조의3(위반사실의 공표) ① 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제45조 또는 제45조의2에 따른 행정처분을 받은 어린이집으로서 다음 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하는 어린이집에 대하여 그 위반행위, 처분내용, 해당 어린이집의 명칭, 대표자의 성명, 어린이집 원장의 성명(대표자와 동일인이 아닌 경우만 해당한다) 및 그 밖에 다른 어린이집과의 구별에 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항을 공표하여야 한다. 다만, 제1호의 경우에는 보건복지부령으로 정하는 금액 이상인 경우에 한하여 공표하여야 한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우
[관련조항]
구 영유아보육법(2013. 8. 13. 법률 제12068호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17785호로 개정되기 전의 것)
제45조(어린이집의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자(이하 이 조에서 "설치·운영자"라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다. 이 경우 보육교직원 등 설치·운영자의 관리·감독 하에 있는 자가 제4호에 해당하는 행위를 한 경우에는 설치·운영자가 한 행위로 본다(설치·운영자가 그 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다).
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우
영유아보육법(2011. 6. 7. 법률 제10789호로 개정된 것)
제45조의2(과징금 처분) ① 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집의 설치·운영자가 제45조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 어린이집 운영정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분을 갈음하여 3천만 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.
구 영유아보육법 시행규칙(2011. 12. 8. 보건복지부령 제92호로 개정되고, 2021. 3. 30. 보건복지부령 제788호로 개정되기 전의 것)
제38조(어린이집에 대한 행정처분) ① 법 제45조 제1항에 따른 어린이집에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 9와 같다.
② 제1항에 따른 행정처분이 운영정지에 해당하는 경우 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 운영정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 운영정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다.
구 영유아보육법 시행규칙(2015. 9. 18. 보건복지부령 제355호로 개정되고, 2021. 6. 30. 보건복지부령 제805호로 개정되기 전의 것)
제39조의2(공표대상 금액) 법 제49조의3 제1항 각 호 외의 부분 단서에서 "보건복지부령으로 정하는 금액 이상인 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 교부받거나 유용한 보조금이 1회 위반으로 3백만 원 이상인 경우
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 교부받거나 유용한 보조금이 최근 3년간 2회 이상 위반으로 누적금액이 2백만 원 이상인 경우
3. 청구인의 주장
가. 청구인은 어린이집 보조금을 부정수급하였다는 이유로 어린이집 폐쇄 및 원장 자격정지의 행정처분은 물론 형사처벌도 받았다. 그럼에도 심판대상조항은 청구인의 위반행위, 처분내용 등을 공표하도록 하여 청구인이 지난 과오를 망각하고 새로운 행복을 추구하려는 망각할 권리를 침해한다.
나. 어린이집 보조금을 부정수급하거나 유용한 어린이집 설치·운영자와는 달리 유사한 범죄를 저지른 자, 예컨대 ‘보조금 관리에 관한 법률’을 위반한 건설업자, 공금을 횡령하거나 뇌물을 수수한 공무원 등에 대해서는 위반사실을 공표하는 제도가 존재하지 아니하는바, 심판대상조항은 ‘어린이집을 운영하면서 보조금을 부당 수령하여 어린이집 폐쇄 처분을 받은 신분’이라는 사회적 특수신분을 형성하여 청구인의 평등권을 침해한다.
다. 심판대상조항은 불특정 다수에게 어린이집을 운영하면서 보조금을 부당하게 수령하여 어린이집 폐쇄 처분을 받은 자가 있다는 사실을 공표하여 청구인의 사생활의 비밀 및 자유를 침해한다.
4. 적법요건에 대한 판단
심판대상조항은 이 사건 공표의 근거 규정으로서 이 사건 심판청구 당시에는 그 위헌 여부에 따라 당해사건 재판의 결론이 달라질 여지가 있어 재판의 전제성이 인정되었다. 그러나 이 사건 심판청구 후인 2021. 11. 20. 이 사건 공표가 기간 만료로 종료되었는바, 청구인으로서는 이 사건 공표의 취소를 구할 소의 이익이 없게 되어 심판대상조항의 위헌 여부는 더 이상 당해사건 재판의 전제가 되지 않게 되었다.
그러나 헌법재판소는 재판의 전제성이 없는 경우에도 헌법적 해명이 긴요히 필요하거나 당해 조항으로 인한 기본권 침해가 반복될 우려가 있는 경우에는 헌법질서의 수호자로서의 사명을 다하기 위하여 예외적으로 본안판단에 나아갈 수 있다(헌재 2003. 6. 26. 2002헌바3 참조). 심판대상조항에 의한 위반사실 공표의 문제는 모든 어린이집 설치·운영자들에게 이해관계가 있고 이로 인한 기본권의 침해가 반복될 위험성이 있음에도 아직까지 이에 대한 헌법적 해명이 없었으므로, 심판대상조항의 위헌 여부에 대한 헌법적 해명의 필요성을 인정하여 본안판단에 나아가기로 한다.
5. 본안에 대한 판단
가. 위반사실 공표 제도의 개요
(1) 입법연혁
보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장(이하 ‘보건복지부장관 등’이라 한다)은 어린이집 설치·운영자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우 어린이집 운영정지나 폐쇄명령 또는 과징금 처분을 할 수 있다(영유아보육법 제45조, 제45조의2). 그리고 이러한 행정처분을 받은 어린이집이 부정수급하거나 유용한 보조금이 보건복지부령에서 정한 금액 이상인 경우 보건복지부장관 등은 그 위반사실을 공표하여야 한다(심판대상조항).
어린이집에 지원되는 국가 또는 지방자치단체의 보조금을 부정수급하거나 유용하여 운영정지나 폐쇄명령, 과징금 처분을 받은 어린이집의 위반사실을 공표하는 제도는 어린이집 설치·운영자로 하여금 어린이집의 투명한 운영을 촉진하고 영유아 보호자의 보육기관 선택권 등을 보장하기 위한 목적으로 2013. 6. 4. 영유아보육법이 법률 제11858호로 개정되면서 처음 도입되었다. 도입 당시에는 보건복지부장관 등이 위반행위의 동기, 정도, 횟수 및 결과 등을 고려하여 공표 여부를 결정할 수 있다고하여 임의적 공표로 규정하고 있었으나, 2015. 5. 18. 법률 제13321호로 개정되면서 심판대상조항과 같이 필요적 공표 규정으로 변경되었고 다만 그 요건을 한정하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 교부받거나 유용한 보조금이 1회 위반으로 3백만 원 이상이거나 최근 3년간 2회 이상 위반으로 누적금액이 2백만 원 이상인 경우에만 위반사실을 공표할 수 있도록 하여 현재에 이르고 있다.
(2) 내용
공표되는 정보는 위반행위, 처분내용, 해당 어린이집의 명칭, 대표자의 성명, 어린이집 원장의 성명(대표자와 동일인이 아닌 경우만 해당한다), 어린이집의 종류, 주소 등 다른 어린이집과의 구별에 필요한 사항이고[심판대상조항, 구 영유아보육법 시행령(2015. 9. 15. 대통령령 제26525호로 개정되고, 2019. 6. 4. 대통령령 제29805호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조의7 제1항], 공표기간은 어린이집의 폐쇄에 해당하는 위반사실은 3년, 어린이집 운영정지 또는 과징금에 해당하는 위반사실은 해당 운영정지기간(과징금으로 갈음한 경우에는 과징금으로 갈음한 운영정지기간을 말한다)의 2배에 해당하는 기간이다(구 영유아보육법 시행령 제25조의8 제4항). 다만 운영정지기간이 최대 1년이므로(구 영유아보육법 시행규칙 제38조 제1, 2항) 운영정지 처분을 받은 어린이집에 대한 공표는 최대 2년까지 가능하다.
공표 장소는 보건복지부 또는 각 지방자치단체 홈페이지이고, 추가로 정보공개시스템이나 육아종합지원센터 등 보육 관련 기관 홈페이지에도 공표할 수 있다(구 영유아보육법 시행령 제25조의8 제4항). 공표 대상 위반행위가 중대하거나 공표 대상 위반행위를 반복한 경우 등 추가 공표가 필요하다고 인정되는 경우에는 신문 또는 방송에 추가로 공표할 수 있다(같은 조 제5항).
보건복지부장관 등은 위반사실을 공표하는 경우 공표하기로 한 어린이집의 대표자 등 공표대상자에게 공표대상자라는 사실을 서면으로 통지하고 의견제출의 기회를 주어야 한다(영유아보육법 제49조의3 제3항, 구 영유아보육법 시행령 제25조의8 제2항).
나. 쟁점의 정리
(1) 헌법 제10조로부터 도출되는 일반적 인격권에는 개인의 명예에 관한 권리도 포함된다(헌재 2005. 10. 27. 2002헌마425 참조). 심판대상조항에 근거하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 어린이집 대표자 등의 정보가 공표되면 공표대상자의 사회적 평가가 침해될 수 있으므로, 심판대상조항은 헌법 제10조에서 유래하는 일반적 인격권을 제한한다.
개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격 주체성을 특정짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고 할 수 있으며(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1092 참조), 반드시 개인의 내밀한 영역이나 사사(私事)의 영역에 속하는 정보에 국한되지 않고 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함된다. 이러한 개인정보를 대상으로 한 조사·수집·보관·처리·이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당된다(헌재 2009. 10. 29. 2008헌마257 참조).
심판대상조항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 어린이집에 대하여 그 어린이집 대표자 또는 원장의 의사와 관계없이 어린이집의 명칭, 종류, 주소, 대표자 또는 어린이집 원장의 성명 등을 불특정 다수인이 알 수 있도록 하고 있으므로 공표대상자의 개인정보자기결정권을 제한한다.
(2) 한편 청구인은 심판대상조항이 헌법 제10조로부터 도출되는 망각할 권리와 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유를 침해한다고 주장하나, 심판대상조항과 가장 밀접하고 주된 기본권인 인격권 및 개인정보자기결정권 침해 여부에 관하여 판단하는 이상 이에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다.
또한 청구인은 심판대상조항이 ‘어린이집을 운영하면서 보조금을 부당 수령하여 어린이집 폐쇄 처분을 받은 신분’이라는 사회적 특수신분을 형성하여 청구인의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 헌법 제11조 제1항의 사회적 신분이란 사회에서 장기간 점하는 지위로서 일정한 사회적 평가를 수반하는 것을 의미하므로(헌재 1995. 2. 23. 93헌바43 참조) 어린이집 폐쇄 처분으로 인해 청구인이 이러한 사회적 신분을 갖게 되었다고 보기 어려울 뿐만 아니라 이 부분 주장은 결국 심판대상조항이 위반사실을 공표함으로써 청구인의 인격권 및 개인정보자기결정권을 침해하고 있다는 주장과 다르지 않으므로, 이에 관하여도 별도로 판단하지 아니한다.
(3) 따라서 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 인격권과 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
다. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
영유아보육법에 따라 어린이집 설치·운영자에게 지급되는 보조금은 영유아 보육기관인 어린이집에서 영유아를 건강하고 안전하게 보호·양육하고 영유아의 발달 특성에 맞는 교육을 제공할 수 있도록 그 비용을 국가나 지방자치단체가 지원하는 것이다. 이러한 보조금을 부정수급하거나 유용하는 부패행위는 영유아보육의 질과 직결되어 그로 인한 불이익이 고스란히 영유아들에게 전가되므로 이를 근절할 필요가 크다. 심판대상조항은 어린이집 설치·운영자에게 경각심을 주어 유사한 위반행위를 예방하고 영유아 보호자들에게는 법 위반행위를 한 어린이집에 대한 정보를 제공하여 보육기관 선택권을 보장하며, 궁극적으로 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성하기 위한 것이므로, 그 목적의 정당성이 인정된다.
심판대상조항을 통해 거짓 등 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 어린이집에 대해 그 위반사실을 공표하도록 하면, 어린이집 설치·운영자로 하여금 보조금을 그 취지대로 올바르게 사용하게 함으로써 어린이집의 투명한 운영을 촉진하고 영유아 보호자가 보육기관을 선택하는 데에 실질적인 도움을 줄 수 있으므로, 수단의 적합성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 여성의 사회참여 확대와 핵가족화로 보호자의 위탁을 받아 영유아를 보호·양육하는 기관인 어린이집의 중요성이 커지게 되었고 이에 따라 국가와 지방자치단체는 영유아보육의 공공성 확보를 위한 정책의 일환으로 이에 대한 재정 지원을 크게 확대하였다. 그러나 어린이집 운영과 관련된 보조금이 늘어나면서 정책의 허점을 노려 보조금을 부정하게 받거나 용도와 다르게 사용하는 어린이집도 함께 증가하였다.
보조금 부정수급 및 유용은 어린이집 설치·운영자의 도덕성과 직결되고 결과적으로는 보육환경의 부실로 이어질 수 있다는 점에서 이를 영유아 보호자가 알 수 있도록 해야 할 필요성이 크다. 그러나 기존 제도에서는 어린이집 운영정지 또는 폐쇄, 과징금 부과 외에 법 위반 어린이집에 관한 정보를 영유아 보호자에게 제공하는 방법을 마련하고 있지 않았다. 보조금을 부정수급하거나 유용하여 어린이집 운영정지 또는 폐쇄명령을 받은 경우 운영정지기간이 끝나거나 폐쇄명령을 받고 5년이 경과하면 다시 어린이집을 설치·운영할 수 있었고 운영정지에 갈음한 과징금 처분을 받은 경우에는 계속해서 어린이집을 운영할 수 있어 영유아 보호자는 위반사실이 있었다는 사실을 알지 못한 채 어린이집을 선택하게 되었던 것이다.
2013. 6. 4. 법률 제11858호 개정되고, 2015. 5. 18. 법률 제13321호로 개정되기 전의 구 영유아보육법은 보조금 부정수급이나 유용을 억제하기 위하여 보건복지부장관 등이 위반행위의 동기, 정도, 횟수 및 결과 등을 고려하여 어린이집의 위반사실을 공표할 수 있도록 규정하였으나, 행정청의 재량에 따라 공표 여부가 결정되어 실제 공표되는 어린이집은 소수에 불과하였고 보조금을 부정수급하거나 유용하는 어린이집의 수 및 그 보조금의 규모는 꾸준히 증가하는 등 영유아보육법에 위와 같은 규정을 둔 취지가 충분히 달성되지 못하였다.
따라서 어린이집의 투명한 운영을 담보하고 영유아 보호자의 보육기관 선택권을 실질적으로 보장하기 위해서는 보조금을 부정수급하거나 유용한 어린이집의 명단 등을 공표하여야 할 필요성이 있었고, 이에 2013년 임의적 공표제도를 도입하였으나 별다른 성과를 거두지 못하자 심판대상조항과 같이 필요적 공표제도를 도입하게 된 것이다.
(나) 심판대상조항은 보조금을 부정수급하거나 유용한 모든 어린이집을 공표대상으로 정한 것이 아니라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 교부받거나 유용한 보조금이 1회 위반으로 3백만 원 이상인 경우 또는 최근 3년간 2회 이상 위반으로 누적금액이 2백만 원 이상인 경우만을 그 대상으로 하고 있다(구 영유아보육법 시행규칙 제39조의2). 심판대상조항에 따라 공표되는 정보는 위반행위, 처분내용, 어린이집의 명칭, 대표자 및 원장의 성명 등 영유아 보호자가 어린이집을 선택하기 위하여 최소한도로 제공받아야 할 공익적 가치가 있는 정보로 제한되고 그 밖에 공표대상자 개인의 주소나 전화번호 등과 같은 일상생활 영위에 지장을 초래할 수 있는 신상정보는 공표되지 않는다(심판대상조항, 구 영유아보육법 시행령 제25조의7 제1항). 공표기간도 어린이집 폐쇄명령에 해당하는 위반사실이 있는 경우에는 3년, 운영정지에 해당하는 위반사실이 있는 경우에는 해당 운영정지기간의 2배에 해당하는 기간(운영정지기간이 최대 1년이므로 공표기간은 최대 2년이다)으로 제한하고 있다(구 영유아보육법 시행령 제25조의8 제4항, 구 영유아보육법 시행규칙 제38조 제1, 2항).
(다) 심판대상조항은 그 요건을 충족하는 경우 필요적으로 위반사실을 공표하도록 규정하고 있으나 공표의 전제가 되는 운영정지나 폐쇄명령 또는 과징금 처분은 임의적으로 규정되어 있어(영유아보육법 제45조, 제45조의2) 선행 처분 과정에서 위반사실의 내용과 중대성 등에 따라 구체적 형평을 기할 수도 있다.
(라) 아울러 영유아보육법은 보건복지부장관 등으로 하여금 공표를 실시하기 전에 공표대상자에게 공표대상자라는 사실을 서면으로 통지하고 소명자료를 제출하거나 출석하여 의견진술을 할 수 있는 기회를 부여하도록 규정하는 등(영유아보육법 제49조의3 제3항, 구 영유아보육법 시행령 제25조의8 제2항) 공표대상자의 절차적 권리를 보장함으로써 기본권 침해를 최소화하기 위한 장치도 마련하고 있다.
(마) 위와 같은 사정들을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성을 갖추었다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항으로 인하여 공표대상자는 자신의 법 위반사실이 일정기간 외부에 공표되는 불이익을 입게 되나, 이는 보조금 제도의 내실 있는 운영을 담보하여 영유아의 건강한 성장을 도모하고 영유아 보호자들의 보육기관 선택권을 보장하고자 하는 공익보다 중대하다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 인격권 및 개인정보자기결정권을 침해하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선