[당 사 자]
청구인[별지] 청구인 명단과 같음
청구인들의 대리인 법무법인 정세
담당변호사 김민기외 1인
[주 문]
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
[이 유]
1. 사건개요
가. 청구인 전○○ 등 23명은 아동복지법상의 아동복지시설신고를 마치고 지역아동센터를 운영하는 사람들(이하 청구인 1부터 23까지를 ‘청구인 운영자들’이라 한다)이며, 청구인 전□□ 등 12명은 지역아동센터를 이용하는 아동들(이하 청구인 24부터 35까지를 ‘청구인 아동들’이라 한다)이다.
나. 청구인들은 보건복지부에서 발간한 ‘2019년 지역아동센터 지원 사업안내’(이하 ‘이 사건 사업안내’이라 한다) 중 지역아동센터 이용아동의 선정기준에 관한 부분 등이 헌법상 직업선택의 자유, 평등권, 인격권, 사생활의 비밀을 침해한다고 주장하면서 2019. 6. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 이 사건 사업안내 가운데 제1장 사업 개요 1. 목적 중 ‘방과후 돌봄이 필요한 지역사회 아동’ 부분 및 제3장 지역아동센터 운영 2. 이용아동 선정기준 나. 선정기준별 이용아동 구분 중 ‘돌봄취약아동’ 부분이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장한다.
그런데 청구인들의 주장 취지는, 지역아동센터 시설별 신고정원의 80% 이상을 돌봄취약아동으로 구성하도록 정한 이용아동 선정기준으로 인하여 기본권이 침해된다는 것이다. 따라서 이 사건 심판대상을 이 사건 사업안내 중 이용아동 선정기준 부분으로 한정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘2019년 지역아동센터 지원 사업안내’ 제3장 지역아동센터 운영 2. 이용아동 선정기준 나. 선정기준별 이용아동 구분 3) 이용아동 등록의 ‘시설별 신고정원의 80%이상은 돌봄취약아동이어야 하며, 일반아동은 20% 범위 내에서 등록가능’ 부분(이하 ‘이 사건 이용아동규정’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항과 관련조항은 아래와 같다.
[심판대상조항]
2019년 지역아동센터 지원 사업안내(보건복지부)
제3장 지역아동센터 운영
2. 이용아동 선정기준
나. 선정기준별 이용아동 구분
3) 이용아동 등록: 시설별 신고정원의 80%이상은 돌봄취약아동이어야 하며, 일반아동은 20% 범위 내에서 등록 가능
[관련조항]
구 아동복지법(2011. 8. 4. 법률 제11002호로 전부개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16248호로 개정되기 전의 것)
제50조(아동복지시설의 설치) ② 국가 또는 지방자치단체 외의 자는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하고 아동복지시설을 설치할 수 있다.
③ 아동복지시설의 시설기준 및 설치 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.
제52조(아동복지시설의 종류) ① 아동복지시설의 종류는 다음과 같다.
8. 지역아동센터: 지역사회 아동의 보호ㆍ교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설
③ 제1항에 따른 아동복지시설은 각 시설 고유의 목적 사업을 해치지 아니하고 각 시설별 설치기준 및 운영기준을 충족하는 경우 다음 각 호의 사업을 추가로 실시할 수 있다.
6. 방과 후 아동지도사업: 저소득층 아동을 대상으로 방과 후 개별적인 보호와 교육을 통하여 건전한 인격형성을 목적으로 하는 사업
제59조(비용 보조) 국가 또는 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
1. 아동복지시설의 설치 및 운영과 프로그램의 운용에 필요한 비용 또는 수탁보호 중인 아동의 양육 및 보호관리에 필요한 비용
제61조(보조금의 반환명령) 국가 또는 지방자치단체는 아동복지시설의 장 등 보호수탁자, 가정위탁지원센터의 장, 대리양육자 및 아동복지단체의 장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다.
1. 보조금의 교부조건을 위반한 경우
아동복지법 시행령(2012. 8. 3. 대통령령 제24018호로 전부개정된 것)
제54조(비용 보조) ① 국가 또는 지방자치단체는 법 제59조에 따라 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용(이용료를 받는 아동전용시설의 경우에는 그 시설의 설치비용으로 한정한다)의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조할 수 있다. 이 경우 보조 비율
은 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」에서 정하는 바에 따른다.
② 국가 또는 지방자치단체는 제1항에 따라 아동복지시설 운영에 필요한 비용을 보조하는 경우 「사회복지사업법」 제43조의2에 따른 시설의 평가 결과 등 해당 아동복지시설의 운영 실적을 고려하여 보조할 수 있다.
보조금 관리에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10898호로 개정된 것)
제3조(다른 법률과의 관계 등) ① 보조금 예산의 편성ㆍ집행 등 그 관리에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
제18조(보조금의 교부 조건) ① 중앙관서의 장은 보조금의 교부를 결정할 때 법령과 예산에서 정하는 보조금의 교부 목적을 달성하는 데에 필요한 조건을 붙일 수 있다.
보조금 관리에 관한 법률 시행령(2016. 4. 28. 대통령령 제27113호로 개정된 것)
제4조(보조금 지급 대상 사업의 범위와 기준보조율) ① 법 제9조 제1항 제1호에 따른 보조금이 지급되는 지방자치단체의 사업의 범위 및 같은 항 제2호에 따른 기준보조율(이하 "기준보조율"이라 한다)은 별표 1과 같다.
사회복지사업법(2012. 1. 26. 법률 제11239호로 개정된 것)
제43조의2(시설의 평가) ① 보건복지부장관과 시ㆍ도지사는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시설을 정기적으로 평가하고, 그 결과를 공표하거나 시설의 감독ㆍ지원 등에 반영할 수 있으며 시설 거주자를 다른 시설로 보내는 등의 조치를 할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
이 사건 이용아동규정은 지역아동센터의 대상 대부분을 돌봄취약아동으로 제한하고 있다. 이는 아동복지법에서 정한 지역아동센터의 고유한 목적 사업에 위반되어 법률의 위임 범위를 일탈한 것으로서 법률우위원칙에 어긋나며, 지역아동센터를 취약계층 전용시설로 낙인찍어 일반아동들로 하여금 지역아동센터 이용을 꺼리게 함으로써 청구인 운영자들의 직업수행의 자유를 침해한다. 또한 지역아동센터를 소득수준과 무관하게 정원을 구성할 수 있는 다함께돌봄센터와 합리적 이유 없이 차별 취급함으로써 청구인 운영자들의 평등권을 침해한다.
이 사건 이용아동규정에 따라 지역아동센터가 취약계층 전용시설로 운영됨에 따라, 지역아동센터를 이용하는 아동들은 사회적으로 낮은 평가를 받고 수치심을 느끼며, 취약계층 아동과 일반아동을 분리하여 돌봄서비스를 제공함으로써 이용아동의 정체성을 형성하는 과정에 부정적 영향을 미쳐 청구인 아동들의 인격권을 침해한다. 또한 이 사건 이용아동규정은 일반인들에게 지역아동센터 이용아동을 취약계층 아동이라고 인식하게 하므로 청구인 아동들의 사생활의 비밀을 침해한다.
4. 판단
가. 이 사건 이용아동규정의 연혁 및 내용
(1) 연혁
지역아동센터의 이용아동에 관한 규정은 보건복지부의 ‘2006년도 아동복지사업안내’에 처음 마련되었으며, 그 이후 점점 그 내용이 구체화되고 있다. 또한 2007년부터 2009년까지는 이용아동 구성을 명시적으로 제한하지는 않았으나, 그 비율에 따라 지역아동센터 운영비 지원 선정기준표의 점수를 달리함으로써 운영비 지원 여부 또는 지원액에 차등을 둘 수 있도록 하였다. 2011년부터는 저소득층을 비롯한 우선보호아동의 비율이 일정 이상 되어야 한다고 명시하였고, 그 비율은 2011년에 60%, 2016년에 100%, 2017년에 90%, 2018년에 80%로 변동되어왔다. 우선보호아동이라는 명칭은 2019년 이 사건 사업안내에서부터 돌봄취약아동으로 변경되었다.
(2) 내용
이 사건 이용아동규정은 지역아동센터 시설별 신고정원의 80% 이상은 돌봄취약아동이어야 하며, 일반아동은 20% 범위 내에서 등록 가능하다고 규정한다.
돌봄취약아동은 이용아동 선정기준에 따른 소득기준, 가구특성기준, 연령기준을 모두 만족하는 경우의 아동 또는 돌봄특례에 해당하는 아동을 말하고, 일반아동은 연령기준을 만족하는 아동을 말한다. 소득기준은 기초생활수급자, 한부모가족, 차상위계층, 장애아동 등에 해당하거나 건강보험료 본인부담금 기준으로 중위소득 100% 이하인 경우가 포함된다. 가구특성기준으로는 조손가족, 다문화가족, 다자녀가족, 맞벌이가정의 아동 등이 있다. 연령기준은 만18세 미만의 아동으로서 초등학교 및 중학교에 재학 중인 아동을 원칙으로 하여 몇 가지 예외를 두고 있다. 또한 돌봄특례는 일반아동에 해당되나 보호자의 행방불명, 질병, 실직 등으로 가정 내 돌봄이 어려워 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 돌봄이 필요하다고 인정하는 경우 돌봄취약아동으로 선정하는 것을 말한다.
나. 쟁점의 정리
청구인 운영자들은 이 사건 이용아동규정이 지역아동센터 운영자들을 다함께돌봄센터 운영자들에 비해 합리적 이유 없이 차별 취급한다고 주장한다. 그러나 다함께돌봄센터는 초등돌봄 사각지대 해소를 위하여 지방자치단체장이 운영하는 시설로서 지역아동센터와는 목적, 운영 주체, 이용대상 아동 등에 있어 차이가 있으므로, 비교집단이 되기 어렵다. 따라서 평등권 침해 주장은 더 나아가 살피지 않는다.
따라서 이 사건 이용아동규정이 지역아동센터 이용아동을 모집, 구성하는 데 일정한 요건을 규정한 것이 법률유보원칙 또는 과잉금지원칙을 위반하여 청구인 운영자들의 직업수행의 자유 및 청구인 아동들의 인격권을 침해하는지 여부를 차례로 살핀다.
다. 법률유보원칙 위반 여부
청구인들은 이 사건 이용아동규정이 아동복지법에서 규정한 지역아동센터의 고유한 목적 사업에 위반되므로 법률우위원칙에 위반된다고 주장한다. 이 사건 이용아동규정이 아동복지법 관련 조항의 내용을 위반하여 법률유보원칙을 위반하였는지 살펴본다.
아동복지법은 지역아동센터를 지역사회 아동의 보호ㆍ교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설로 규정하면서도(아동복지법 제52조 제1항 제8호, 이하 법명 생략), 시설 고유의 목적 사업을 해치지 아니하는 경우 저소득층 아동을 대상으로 방과 후 개별적인 보호와 교육을 통하여 건전한 인격형성을 목적으로 하는 방과 후 아동지도사업을 추가로 실시할 수 있도록 하고 있다(같은 조 제3항 제6호). 지역아동센터의 목적 사업이 지역사회 아동에 대한 종합적인 복지서비스를 제공하는 것이라 하더라도, 아동이 차별 없이 성장하기 위해서는 보호와 지원이 더 긴급히 필요한 아동에게 우선적으로 서비스가 제공될 필요가 있고, 목적 사업을 해치지 않는 범위 내에서 저소득층 아동을 대상으로 방과 후 아동지도사업을 할 수도 있다. 따라서 위 규정이 지역아동센터가 목적 사업을 수행하는 과정에서 취약계층 아동에 대하여 우선적으로 서비스를 제공하는 것을 전면적으로 금지한다고 해석하기는 어렵다.
연혁적으로 보더라도 지역아동센터는 주로 도시빈민 지역에서 아동들을 보호하고 교육하기 위해 자생적으로 발생하였던 공부방을 법제화한 것으로서, 법제화 이후에도 지역사회에서 취약계층 아동들을 보호하는 기능을 주로 담당해왔다.
위와 같은 아동복지법 조항들과 지역아동센터의 연혁 및 지역사회에서의 실질적 역할 등을 고려하였을 때, 지역아동센터를 저소득층 아동들 위주로 구성하여 운영하도록 하는 것이 아동복지법이 정한 지역아동센터 지원사업의 목적과 전혀 관련이 없다거나 배치된다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 이용아동규정이 돌봄취약아동을 지역아동센터 시설별 신고정원의 80% 이상 유지하도록 한 것이 수권법률조항의 목적에 배치되거나 관련 조항의 내용을 위반함으로써 법률유보원칙을 위반하여 청구인들의 기본권을 침해한다고 할 수 없다.
라. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 이용아동규정이 이용아동의 구성 비율을 제한하고 있는 것은 돌봄에 취약한 환경에 놓인 아동들에게 지역아동센터가 제공하는 돌봄서비스를 우선적으로 제공하고자 하는 것으로서 그 정당성을 인정할 수 있다. 소득기준과 가구특성기준에 따라 선정된 돌봄취약아동이 신고정원의 80% 이상을 유지하도록 하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.
(2) 침해의 최소성
(가)이 사건 이용아동규정에 따르면 신고정원의 80% 이상을 돌봄취약아동으로 구성하고 일반아동은 20% 범위 내에서 등록하는 것이 원칙이지만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역별 상황 등을 종합적으로 고려하여 임의구역 등으로 구분하여 일반아동의 등록범위를 달리 정할 수 있다. 예컨대, ‘농어촌 주민의 보건복지 증진을 위한 특별법’ 제2조 제1호에 따른 농어촌 또는 ‘도서ㆍ벽지 교육진흥법’ 제2조에 따른 도서ㆍ벽지 지역은 40%, 그 밖의 지역은 30%의 범위 내에서 일반아동을 등록할 수 있도록 정하고 있어, 지역적 특성에 따라 탄력적으로 적용할 수 있는 완화규정을 두고 있다. 또한 이용아동 비율을 산정할 때 일반아동의 경우 등록비율에 해당하는 숫자의 소수점 이하를 올림하여 산정하므로, 신고정원의 비율에 따른 산정 과정에서 일반아동의 비율을 약간이나마 유리하게 보정하고 있다.
(나) 이 사건 이용아동규정을 위반하더라도 설립신고가 반려되거나 시설이 정지ㆍ폐쇄되는 것이 아니라 보조금을 지급받을 수 없는 것에 그친다. 물론 상당수의 지역아동센터가 국가와 지방자치단체의 보조금에 의존하여 운영되는 것에 비추어 불이익이 적다고 할 수는 없지만, 시설의 설치기준과 운영기준을 갖추지 못한 경우 설치신고가 불수리되고(제50조 제3항, 제4항), 설치기준에 미달하게 된 경우 시설 개선명령, 사업정지 또는 시설폐쇄명령을 받을 수 있는 것과 비교하면(제56조 제1항 제1호) 상대적으로 완화된 강제수단을 채택하고 있다고 볼 수 있으며, 이보다 강제력이 약한 수단으로 목적을 동일한 수준으로 달성할 수 있다고 보기 어렵다.
(다) 청구인들의 기본권을 덜 침해하는 대안으로서, 돌봄취약아동의 구성 비율을 신고정원의 80%보다 하향하는 대안을 고려해볼 수 있다. 이 경우 일반아동 비율이 더욱 늘어날 것이므로 다양한 배경을 가진 이용아동들이 서로 교류함으로써 청구인 운영자들의 지역아동센터 운영이 보다 원활해지고 청구인 아동들의 낙인감 개선과 인격 형성에 도움이 될 것이라 기대할 수 있다. 그러나 지역아동센터의 숫자와 정원, 지역아동센터의 접근성, 전체 돌봄수요의 규모 및 돌봄취약아동의 돌봄수요의 긴급성 등을 고려하였을 때, 돌봄취약아동의 구성 비율을 신고정원의 80%보다 하향하는 방법은 돌봄에 취약한 환경에 놓인 아동들에게 우선적으로 돌봄서비스를 제공하여 돌봄 공백을 해소하고자 하는 이 사건 이용아동규정의 목적을 달성하기에는 불충분하다.
(라) 다음으로 이 사건 이용아동규정과 같이 신고정원의 일정 비율을 돌봄취약아동에게 우선 배정하지 않고, 지역아동센터를 이용하고자 하는 아동들이 경합하는 경우 돌봄취약아동에게 우선권을 주는 방법을 고려해볼 수 있다. 그러나 지역아동센터 이용 신청은 따로 기간이 있는 것이 아니라 관할 시ㆍ군ㆍ구청에서 연중 접수하고 있어 일반아동이 먼저 신청하여 이용아동으로 등록된 경우 돌봄취약아동이 적시에 돌봄을 받지 못할 우려가 크다. 그렇다고 하여 이용아동으로 등록되어 이미 돌봄서비스를 받고 있던 일반아동의 이용을 취소하고 돌봄취약아동으로 하여금 우선 이용하도록 하는 것은 일반아동 및 그 부모에게 예상치 못한 혼란과 불이익을 가하는 것이 된다. 따라서 이 사건 이용아동규정과 같이 돌봄취약아동을 위한 자리를 미리 확보해 둘 필요가 있다.
(마) 마지막으로 바우처 제도를 도입하는 방법을 고려해볼 수 있으나, 이 경우 이 사건 이용아동규정과 동일한 정도로 확실하게 이용아동 구성을 유지할 수 없어 돌봄취약아동에게 우선적으로 돌봄서비스를 제공하고자 하는 이 사건 이용아동규정의 목적을 달성하기에 불충분하다. 더구나 바우처 제도를 도입하더라도 이용아동 구성이 근본적으로 변하지 않는다면 이용아동의 낙인감은 크게 개선될 것으로 기대하기 어려워, 바우처 제도가 청구인들의 기본권을 덜 제한하는 수단인지도 단정하기 어렵다.
(바) 따라서 이 사건 이용아동규정이 각 지역아동센터 신고정원의 80%이상을 돌봄취약아동으로 구성하도록 정한 것이 필요 이상의 과도한 제한이라고 보기 어렵다.
(3) 법익의 균형성
(가) 돌봄취약아동으로 선정되려면 소득기준, 가구특성기준, 연령기준을 모두 만족하여야 한다. 이 사건 사업안내에 따르면, 소득기준은 다음과 같다. 국민기초생활보장법에 따른 생계ㆍ의료ㆍ주거ㆍ교육급여 수급자, 차상위계층, 차상위자활임이 확인되거나 의료급여법에 따른 의료급여 수급자, 한부모가족지원법상 한부모가족이면 소득기준을 충족한다. 장애인복지법에 따른 차상위 장애수당 또는 차상위 장애아동수당 대상자이거나 장애인연금법에 따른 장애인연금 대상자, 아동이 등록장애인인 경우 장애인복지법에 따른 장애인도 가능하며, 조손가족의 경우 기초연금법에 따른 기초연금 수급자, 초ㆍ중ㆍ고 교육비 지원 대상자인 아동 역시 소득기준에 해당한다. 이에 해당하지 않더라도 가구의 건강보험료 본인부담금이 가구원 수별 기준 중위소득 100%에 해당하는 금액 이하이면 소득기준을 충족한다.
가구특성기준은 소득기준과 중복되는 것이 많은데, 중복되지 않는 것으로는 국민건강보험법 시행령 별표2 제3호 라목에 따른 희귀난치성질환자등으로서 본인부담액을 경감 받는 사람의 자녀인 아동 또는 경감 받는 아동, 다문화가족지원법 제2조 제1호에 따른 다문화가족의 아동, 장애인복지법에 따른 등록장애인이 있는 가족의 아동, 조손가족의 아동, 한부모가족지원법에 따른 한부모가족 이외에 가구형태가 모자가족 또는 부자가족인 한부모가족인 아동, 3명 이상 다자녀가족의 아동, 맞벌이 가정의 아동 등이 포함된다.
지역사회에는 위와 같이 다양한 형태로 돌봄에 취약한 환경에 놓여있는 아동들이 있으며, 이들에게 지역아동센터의 돌봄서비스가 우선적으로 제공되도록 한정된 예산과 자원을 적절히 배분하고자 하는 공익은 결코 가볍지 않다.
(나) 이 사건 이용아동규정에 따라 청구인 운영자들이 받는 제약은 일반아동을 신고정원의 20% 이상의 비율로 구성하지 못한다는 것으로서, 신고정원을 축소하거나 제한하는 것이 아니라 돌봄취약아동의 우선적 이용을 보장하는 것일 뿐이다. 청구인 운영자들이 이 사건 이용아동규정 때문에 이용아동 모집에 어려움을
겪는 것은 아닌 것으로 보이고, 이용아동 구성이 달라진다고 하여 청구인 운영자들의 지역아동센터 운영에 어떠한 본질적인 차이를 가져온다고 보기도 어렵다.
물론 돌봄취약아동과 달리 일반아동에게는 별도의 이용료를 수납할 수 있으나, 월 5만 원 이하로 액수가 제한되어 있고 그마저 현실적으로는 수납이 거의 이루어지지 않고 있어, 일반아동을 폭넓게 이용하도록 하지 못함으로써 청구인 운영자들에게 발생하는 경제적 손해 역시 크지 않다.
나아가 청구인 운영자들은 국가의 아동복지서비스 전달체계에 포함되어 국가의 재정적 지원을 바탕으로 지역사회 아동에 대하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 사람들이므로, 그에 상응하는 공익적 의무를 부담할 수 있다는 것을 충분히 예견할 수 있다.
따라서 이 사건 이용아동규정이 청구인 운영자들의 직업 수행의 자유를 중대하게 제한하고 있다고 할 수 없다.
(다) 지역아동센터를 이용하는 아동들은 이 사건 이용아동규정의 세부기준을 모두 알 수는 없지만, 적어도 지역아동센터가 모든 아동들에게 보편적으로 개방된 시설이 아니고 이를 이용하기 위해서는 일정한 소득기준이나 가구특성기준을 충족하여야 한다는 사실을 알게 된다. 그리고 이용아동들 가운데 일부는 지역아동센터를 다닌다는 사실을 알리기 꺼리는 등 부정적 감정을 느낄 수도 있음을 부인하기는 어렵다.
그러나 아동권리보장원이 전국 지역아동센터 이용아동을 패널로 선정해 신체, 인지, 심리정서적 발달, 가정 및 환경, 또래 관계, 매체 이용, 지역사회 등 환경, 지역아동센터 이용경험과 도움 정도에 대한 데이터를 시간의 경과에 따라 여러 차례 수집ㆍ조사한 ‘지역아동센터 아동패널 조사’ 및 위 조사를 분석한 학계의 연구결과에 따르면, 지역아동센터 이용아동의 자아존중감, 전반적 행복감 및 상대적 행복감은 비교적 높은 수준을 보이고 있으며, 지역아동센터의 서비스 만족도가 이용아동의 자아존중감, 자아탄력성, 행복도 등에 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다.
‘지역아동센터 아동패널 조사’가 처음 공개된 2015년 이전에도 지역아동센터가 제공하는 돌봄서비스가 이용아동의 자아존중감이나 사회적 능력, 학교적응능력에 긍정적 영향을 미치고, 우울 및 스트레스, 사회적 위축, 비행과 공격성을 감소시킨다는 연구결과가 다수 있었다. 이용아동들은 대체로 지역아동센터를 편안하고 가족ㆍ집 같은 곳으로 이해하고, 지역아동센터로부터 정서적 지지를 받고 이곳에서 다양한 경험과 추억을 쌓고 있는 것으로 나타났다. 연구에 따라서는, 일부 청소년들은 지역아동센터의 보호 덕분에 나쁜 길로 빠지지 않게 되었다고 회고하기도 했다. 이처럼 지역아동센터는 이용아동을 보호하고 다양한 경험과 정서적 지지를 제공하는 중요한 역할을 하고 있으며, 돌봄 공백이 아동의 발달에 미치는 악영향을 고려할 때 이는 특히 긴급하게 돌봄이 요청되는 돌봄취약아동들에게 더 절실한 것일 수 있다.
(라) 이 사건 이용아동규정에 따라 곧바로 청구인 아동들이 수치심 등 인격적 침해를 받지 않더라도, 인격의 형성과정에 있는 아동들에게 다양한 배경을 가진 아동들과 교류할 기회를 제한함으로써 그들의 인격권을 침해하는 것은 아닌지 살펴본다.
지역아동센터는 지역사회에서 종합적인 돌봄서비스를 제공하는 시설이지만, 초등학교와 같이 의무적으로 다녀야 하는 기관이 아니다. 지역아동센터 외에도 방과 후 돌봄 공백에 대처하기 위한 여러 가지 시설들이 있으며, 지역아동센터 이용아동들 가운데 상당수가 방과후학교, 학원 등 민간기관, 초등돌봄교실을 함께 이용하는 것으로 나타났다. 새롭게 도입된 다함께돌봄센터 역시 돌봄취약아동이 이용하는 데 아무런 제약이 없다.
이 사건 이용아동규정의 취지는 지역아동센터 이용에 있어서 돌봄취약아동과 일반아동을 분리하려는 것이 아니라 돌봄취약아동에게 우선권을 부여하려는 것이다. 다함께돌봄센터가 도입됨에 따라 돌봄취약아동과 일반아동이 이용하는 방과후돌봄시설이 사실상 분리될 것이라는 우려가 있을 수 있으나, 이는 법적 강제에 기초한 것으로 볼 수 없다. 돌봄취약아동이 일반아동과 함께 초ㆍ중등학교를 다니고 방과 후에도 다른 돌봄기관을 이용할 선택권이 보장되고 있는 이상, 설령 이 사건 이용아동규정에 따라 돌봄취약아동이 일반아동과 교류할 기회가 다소 제한된다고 하더라도 그것만으로 청구인 아동들의 인격 형성에 중대한 영향을 미친다고 보기는 어렵다.
(마) 따라서 이 사건 이용아동규정에 따라 청구인 운영자들이 지역아동센터 이용아동의 비율을 자유롭게 구성할 수 없게 되어 직업수행의 자유를 제한받게 되고, 청구인 아동들이 낙인감을 일부 경험하거나 다양한 배경을 가진 아동들과 교류하며 성장할 기회를 다소 제약받는다 하더라도, 그러한 사익의 제한이 돌봄사각지대에 놓인 아동들에게 우선하여 지역아동센터의 돌봄서비스를 제공하고자 하는 공익보다 중대하다고 보기는 어렵다.
(4) 소결
이 사건 이용아동규정은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인 운영자들의 직업수행의 자유 및 청구인 아동들의 인격권을 침해하지 않는다.
5. 결론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로, 아래 6.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 이은애의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.
6. 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 이은애의 반대의견
우리는 법정의견과 달리 이 사건 이용아동규정이 과잉금지원칙에 위반하여 청구인 운영자들의 직업수행의 자유 및 청구인 아동들의 인격권을 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 반대의견을 남긴다.
가. 아동의 인격권 보호
아동의 인격권은 성인과 마찬가지로 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 보장하는 헌법 제10조에 의하여 보호된다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16등 참조). 그런데 아동이 공동체 안에서 한 개인으로서 자율적인 삶을 살아가기 위해 준비되어야 할 존재이고, 아동의 인격이 형성 과정에 있다는 특수성을 고려하면, 국가는 아동의 인격권을 보호함에 있어 아동이 차별 받지 않고 성장하면서 자신의 인격을 형성할 수 있도록 환경을 마련할 필요가 있다.
아동복지법이 모든 아동이 자신 또는 부모의 성별, 연령, 종교, 사회적 신분, 재산, 장애유무, 출생지역, 인종 등에 따른 어떠한 종류의 차별도 받지 아니하고 자라나야 한다고 규정한 것은(제2조 제1항), 위와 같은 아동의 인격권 보호를 위한 기본이념을 법률로 구체화한 것이다. 연혁적으로 보더라도, 기존의 아동복리법은 요보호아동 중심의 보호를 목적으로 하였다가 1981년 전부 개정에 따라 아동복지법으로 법명이 개정되어 일반아동을 포함한 전체 아동의 복지를 보장하는 것을 목적으로 하고 있는데, 모든 아동이 차별 받지 않고 성장하면서 자신의 인격을 형성할 수 있도록 하는 것은 아동의 인격권 보호를 위해 필수적인 요소가 되고 있다.
한편, 아동은 스스로를 돕기 위한 능력을 형성 중인 존재이므로 많은 경우에 부모, 기관, 국가 등 타인의 특별한 보호와 돌봄이 필요하다. 타인이 아동에 대한 도움을 제공할 때는 아동의 이익을 최우선으로 고려하여야 하며, 이는 국가가 아동복지서비스를 제공함에 있어서도 준수하여야 할 기본이념이 된다(아동복지법 제2조 제3항). 또한 아동은 스스로의 권리를 적절히 파악하거나 주장하는 데 어려움이 있고, 선거권이나 표현의 자유 등을 행사하여 자신의 권리를 민주적으로 관철하기도 쉽지 않다는 점을 고려하면, 아동의 기본권 침해 여부는 신중하고 사려 깊게 다루어질 필요가 있다.
이처럼 이 사건 이용아동규정이 청구인 아동들의 인격권을 침해하는지 여부를 판단함에 있어서는, 모든 아동이 차별 없이 성장하여 건전한 인격을 형성할 수 있도록 국가의 특별한 역할이 요청된다는 점, 국가가 아동의 인격을 형성하는 데 영향을 미칠 수 있는 아동복지서비스를 제공함에 있어서는 아동의 이익을 최우선적으로 고려하여야 한다는 점 등 그 특성을 충분히 고려하여야 한다.
나. 이 사건 이용아동규정의 기본권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
돌봄에 취약한 환경에 놓인 아동들에게 지역아동센터가 제공하는 돌봄서비스를 우선적으로 제공하고자 하는 이 사건 이용아동규정의 목적은 정당하고, 돌봄취약아동이 신고정원의 80% 이상을 유지하도록 하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위해 적합한 수단이 된다는 점에서 법정의견과 마찬가지다.
(2) 침해의 최소성
(가) 이 사건 이용아동규정은 개별 지역아동센터마다 돌봄취약아동의 비율을 신고정원의 80% 이상으로 구성하도록 함으로써 이용아동의 구성을 강제적으로 할당하고 있다. 이는 청구인 운영자들이 지역아동센터를 취약계층 아동이 주로 이용하는 돌봄시설로 운영할 수밖에 없게끔 강제하는 것으로서, 지역아동센터를 이용하려는 청구인 아동들은 진입 전에는 주저함과 망설임을, 진입 후에는 낙인감과 무력감을 경험하게 될 수 있다.
(나)보호자가 아동의 지역아동센터 돌봄서비스를 희망하는 경우 돌봄취약아동 선정 기준에 부합하는 증명서 또는 확인서를 첨부한 돌봄서비스 제공ㆍ변경 신청서를 시ㆍ군ㆍ구청에 제출하여야 하고, 시ㆍ군ㆍ구청의 결정통지서를 지역아동센터에 제출하면 비로소 이용아동으로 등록되어 서비스를 받을 수 있도록 되어 있다(이 사건 사업안내, 35-38면 참조). 그 과정에서 시ㆍ군ㆍ구청장은 돌봄취약아동의 이용에 어려움이 발생하지 않도록 지역별 수요파악 등 지속적인 관리방안을 마련하여야 하고(이 사건 사업안내, 40면), 대기아동 명부를 작성ㆍ관리하면서 결원이 생겼을 시에는 돌봄취약아동에게 우선순위를 부여하여야 한다(이 사건 사업안내, 48면). 이처럼 이 사건 사업안내는 이미 돌봄취약아동에 대하여 배려를 하고 있다.
(다) 설령 돌봄취약아동에 대한 이 사건 사업안내의 배려가 불충분하다고 보더라도, 지방자치단체는 신청 단계부터 지역아동센터의 아동 구성에 관여할 수 있으므로 돌봄취약아동의 선정 기준 및 구성 비율을 강제하지 않는 다른 방식으로 돌봄취약아동의 우선적 이용을 위한 조치를 취할 수 있다.
예컨대, 바우처 제도를 도입하여 소득이나 가구 형태와 상관없이 누구나 지역아동센터에 지원할 수 있되, 소득이나 가구 형태에 따라 세분화된 바우처 점수에 따라 우선 이용이 가능하도록 하는 방법을 대안으로 상정할 수 있다. 바우처 금액이나 점수를 세밀하게 조정함으로써 사회 전체적으로는 돌봄취약아동의 우선권이나 우선비율을 그대로 유지하되, 개별 지역아동센터별로는 비교적 자유롭게 아동을 구성할 수 있도록 할 수 있다. 이로써 개별 지역아동센터의 이용아동 구성에 대한 변동성을 확보하여 이용아동의 부정적 감정이나 사회의 그릇된 평가를 최소화하고 돌봄 수요에 부합하는 탄력적인 운영을 가능하게 함으로써, 이 사건 이용아동규정이 달성하고자 하는 공익을 유지하면서도 청구인들의 기본권을 덜 제한할 수 있다.
특히 바우처를 다함께돌봄센터, 초등돌봄교실, 청소년방과후아카데미 등과 함께 이용할 수 있도록 방과 후 돌봄시설의 연계ㆍ통합을 전제로 제도를 설계한다면, 소득 수준이나 가구 형태의 제한 없이 이용할 수 있는 다함께돌봄센터와 비교하여 지역아동센터 및 그 이용아동이 입는 불이익 또는 낙인감 역시 개선될 수 있다.
(라) 따라서 청구인들의 기본권을 덜 제한하면서도 돌봄취약아동과 일반아동의 비율을 돌봄수요에 맞게 탄력적으로 유지ㆍ관리할 수 있고 오히려 이용아동들에게 더욱 적절한 서비스를 제공하게끔 할 수 있으므로, 이 사건 이용아동규정은 침해의 최소성에 위반된다.
(3) 법익의 균형성
(가) 2004년에 공부방을 지역아동센터로 전환한 것은 단순히 공부방을 법제화한 것에 그치는 것이 아니라 아동복지사업의 정책대상을 지역사회의 일반아동까지 확대하려는 의미가 있었다. 이는 국가가 종합적인 지역사회 아동복지체계를 구축하는 과정에서 그간 자생적으로 형성되어 왔던 공부방 인프라를 활용하여 아동복지 서비스 전달체계를 확립하고자 했음을 의미한다. 그런데 2011년 이후 이 사건 이용아동규정과 같이 취약계층 아동의 비율을 일정 이상으로 유지하도록 강제하는 규정이 도입되면서, 지역아동센터는 초기 목표와 달리 취약계층을 위한 전용시설로 후퇴하는 모습을 보이고 있다. 이용아동 선정기준은 해마다 더욱 세분화되어 수십 가지 항목을 나열하고 있는데, 이러한 세밀한 범주화는 오히려 분리와 낙인을 더 공고화할 우려가 있으며, 최근 소득 수준과 가구 형태와 상관없이 누구나 이용할 수 있는 다함께돌봄센터가 도입됨에 따라 분리와 낙인이 가속화되리라는 우려 섞인 예측도 제기되고 있다. 이러한 경향이 지속될 경우 일반아동의 부모는 점차 지역아동센터에 자녀를 보내는 것을 기피하게 될 수 있고, 지역아동센터는 특정한 환경에 놓인 아동을 중심으로 고립되어 이용아동 모집에 어려움을 겪게 될 수 있다.
지역아동센터의 종사자 수는 이용아동 수와 연계되어 있어, 개별 지역아동센터 이용아동이 30명에서 29명으로 감소하여 3개월이 지속되면 종사자 1인을 감축하여야 한다. 이 사건 이용아동규정에 따른 지역아동센터의 취약계층 전용시설화는 청구인 운영자들의 지역아동센터 운영의 자율성과 안정성을 중대하게 제한하고 있다.
(나) 사회복지서비스 분야에서 낙인감은 사회복지서비스 이용자가 서비스 수혜자가 됨으로써 경험하는 부정적 감정이라고 할 수 있다. 선별적인 대상자 선정방식을 택하고 있는 복지 프로그램은 참여자의 낙인감이라는 문제를 수반하며, 이는 해당 프로그램의 필요성에 근본적인 의문을 가져올 수 있는 중요한 부분이 된다. 낙인감은 고정관념, 편견, 차별이 복합적으로 상호작용하여 나타나는 결과물로서, 사회복지서비스 대상자가 낙인감을 느끼게 될 경우 사회적으로 위축되어 제한된 대인관계를 형성하게 되고, 또한 필요한 서비스 참여를 회피하거나 적극성을 상실하게 만들어 서비스의 활성화 및 효과를 반감시키게 될 가능성이 크다. 특히 인격이 형성되는 성장과정에 있는 아동의 경우 사회적 고정관념이나 낙인, 차별에 더 취약할 수밖에 없고, 사회적 서비스 수급 아동은 어른들에 비해 낙인이나 차별로 인한 스트레스와 발달 저하를 보다 크게 경험할 위험이 있다.
이 사건 이용아동규정에 따라 지역아동센터는 취약계층 아동을 중심으로 선별적인 돌봄서비스를 제공하는 기관으로 운영되고 있다. 지역아동센터를 이용하는 아동들은 지역아동센터가 모든 아동들에게 보편적으로 개방된 시설이 아니고, 이를 이용하기 위해서는 소득기준이나 가구특성기준을 충족하여야 한다는 사실을 자연스럽게 알게 된다. 지역아동센터의 이용아동이 특정한 기준을 만족하는 아동으로 구성되어 있다는 사실은 아동이 지역아동센터 서비스 이용에 진입하는 데 부정적인 영향을 미칠 뿐만 아니라, 기존의 이용아동들도 자신이 지역아동센터를 다닌다는 사실을 주변에 알리기 꺼리게 하는 등 인격 형성에 부정적인 영향을 미칠 우려가 있다. 아동의 부모는 혹시나 모를 낙인감을 우려하여 지역아동센터 이용을 주저할 수 있고, 이용아동의 경우에도 낙인의 경험은 아무리 짧게 노출되더라도 평생의 기억을 좌우할 수 있다는 점에서 이러한 우려를 가볍게 볼 수는 없다.
설령 이 사건 이용아동규정에 따라 아동이 직접적인 낙인감을 느끼지 않더라도 인격 형성에 있어 다양한 배경에서 성장한 아동을 접할 기회를 박탈하는 것 역시 인격권의 침해를 구성할 수 있다. 아동의 인격은 형성되는 과정에 있으며, 특히 장시간 아동을 보호하고 교육하는 시설에서 교류하는 아동의 구성은 인격 형성에 큰 영향을 미칠 수 있기 때문이다. 이 사건 이용아동규정에 따르면, 돌봄취약아동이 되기 위해서는 소득기준과 가구특성기준을 모두 만족하여야 하므로, 저소득층 중에서도 조손가정, 이혼가정 등의 아동들이 주로 지역아동센터를 이용하게 된다. 이처럼 소득과 가구 기준을 만족하지 못하는 일반아동 대부분이 지역아동센터에서 배제되어 있는 이상 이용아동의 다양성을 확보하는 데에는 한계가 있고, 이는 이용아동의 인식과 경험을 제한함으로써 인격 형성에 영향을 미치게 된다.
(다)돌봄취약아동들에게 우선적으로 돌봄서비스를 제공하고자 하는 공익은 중요한 가치가 있으며, 이 사건 이용아동규정이 돌봄취약아동의 구성 비율을 높게 확보함으로써 이러한 공익을 달성한다는 점을 부인하기는 어렵다.
그런데 돌봄취약아동에 대한 우선적인 서비스 제공만 지나치게 중시하다 보면, 지역사회 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설(아동복지법 제52조 제1항 제8호)인 지역아동센터가 취약계층 아동을 위한 선별적 돌봄서비스를 제공하는 돌봄취약아동 전용시설로 변경될 우려가 있다. 나아가 소득기준이나 가구특성기준 등의 제한이 없는 다함께돌봄센터가 신설됨에 따라 우려되는 이용아동의 분리현상을 고려하면, 부모의 사회적 신분, 재산, 장애유무 등에 따른 어떠한 종류의 차별도 받지 않고 자라나야 한다는 아동의 인격권 보호를 위한 기본이념에 반할 소지도 있다. 따라서 돌봄취약아동에 대한 우선적 이용 제공이라는 공익은 어디까지나 아동의 차별 없는 성장을 돕기 위한 종합적인 돌봄서비스 제공이라는 지역아동센터의 목적을 달성하는 방법으로 추구되어야 한다.
물론 지역아동센터가 돌봄취약아동에 우선적인 보호를 제공하는 것이 전면적으로 금지되는 것은 아니나, 이 사건 이용아동규정과 같이 그 시설의 성격을 변화시킬 정도에 이르는 것은 지역아동센터의 목적과 기능을 저해하는 것으로서 아동의 인격권 보호를 위한 기본이념인 ‘아동의 차별 없는 성장’과 국가가 아동복지서비스를 제공함에 있어서 준수하여야 할 기본이념인 ‘아동 이익의 최우선 고려’에 반한다.
(라) 이 사건 이용아동규정을 통해 달성되는 돌봄취약아동에 대한 우선적인 돌봄서비스 제공이라는 공익에 비하여 위와 같은 목적 추구 과정에서 아동의 차별 없는 성장과 지역아동센터 운영의 자율성이 침해되는 등 청구인들의 기본권이 제한되는 정도가 중대하므로, 위 규정은 법익의 균형성을 준수하지 못하고 있다.
(4) 소결
그렇다면, 이 사건 이용아동규정은 과잉금지원칙에 위반하여 청구인 운영자들의 직업수행의 자유 및 청구인 아동들의 인격권을 침해한다.
재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 청구인 명단
1. ～ 35. 전○○ 외