구 옥외광고물 등 관리법 시행령 제19조 제1항 등 위헌확인

[당 사 자] 청구인최○○ 국선대리인 변호사 김용직 [주 문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 ‘자가용 자동차 등 사업용이 아닌 자동차 소유자와 그 자동차에 광고물의 부착을 원하는 기업을 연결하여 수익을 창출하는 플랫폼사업’(이하 ‘비사업용 자동차 광고사업’이라 한다)을 하려는 사람이다. 나. 청구인은 ‘옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령’(이하 ‘옥외광고물법 시행령’이라 한다) 제19조 제1항 및 제5항으로 인하여 비사업용 자동차 광고사업을 영위할 수 없는 제한을 받게 되어 자신의 행복추구권, 평등권, 직업선택의 자유가 침해되었다고 주장하며, 2019. 1. 6. 국선대리인선임신청을 하고(2019헌사28), 2019. 3. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 청구인은 옥외광고물법 시행령 제19조 제1항 및 제5항 전체를 심판대상으로 삼고 있다. 그러나 이 사건에서 청구인이 다투고자 하는 것은 ‘비사업용 자동차 광고사업’을 영위할 수 없도록 제한하는 조항의 위헌성이다. 그리고 이와 밀접한 관계에 있는 조항은 ‘사업용 자동차, 사업용 화물자동차 및 음식판매자동차’(이하 ‘사업용 자동차등’이라 하고, 이에 해당하지 않는 자동차를 ‘비사업용 자동차’라 한다), 비행선, 철도차량 및 도시철도차량, 선박에 해당하지 않는 교통수단의 외부에는 ‘소유자의 성명ㆍ명칭ㆍ주소ㆍ업소명ㆍ전화번호, 자기의 상표 또는 상징형 도안’(이하 ‘자기광고’라 하고, 이에 해당하지 않는 광고를 ‘타인광고’라 한다)만 표시할 수 있도록 규정한 구 옥외광고물법 시행령(2011. 10. 10. 대통령령 제23215호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 개정되기 전의 것) 제19조 제5항 제2호 중 비사업용 자동차에 관한 부분이라 할 것이므로, 그에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 나. 그러므로 이 사건 심판대상은 구 ‘옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령’(2011. 10. 10. 대통령령 제23215호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 개정되기 전의 것) 제19조 제5항 제2호 중 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 교통수단 외의 교통수단 가운데 자동차에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 구 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령(2011. 10. 10. 대통령령 제23215호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 개정되기 전의 것) 제19조(교통수단 이용 광고물의 표시방법) ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 교통수단 외의 교통수단 외부에는 다음 각 호의 기준에 따라 광고물을 표시하여야 한다. 2.소유자의 성명ㆍ명칭ㆍ주소ㆍ업소명ㆍ전화번호, 자기의 상표 또는 상징형 도안만 표시할 수 있다. 3. 청구인 주장 비사업용 자동차의 타인광고를 일률적으로 금지하는 심판대상조항으로 인하여, 청구인은 비사업용 자동차 광고사업을 영위할 수 없는 제한을 받고 있다. 도로교통의 안전 및 도시미관 등을 위하여 자동차 부착 광고를 제한할 필요가 있다 하더라도, 이를 위해 비사업용 자동차의 타인광고를 일률적으로 금지한 것은 과도한 점, 사업용 자동차등의 타인광고는 일반적으로 허용하면서 비사업용 자동차의 경우에만 자기광고인지에 따라 그 허용 여부를 달리함으로써 자동차 광고의 양을 조절하는 것은 납득하기 어려운 점, 심판대상조항이 공익에 기여하는 효과는 불분명한 데 비하여 비사업용 자동차 광고사업을 할 수 없게 됨에 따라 청구인이 받는 기본권 제한의 정도는 중대한 점 등을 고려할 때, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업선택의 자유, 행복추구권 및 평등권을 침해한다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 비사업용 자동차의 외부에 소유자의 성명ㆍ명칭ㆍ주소ㆍ업소명ㆍ전화번호, 자기의 상표 또는 상징형 도안만 표시할 수 있도록 하여, 타인광고를 제한하고 있다. 그에 따라 청구인은 비사업용 자동차의 소유자들을 모집하여 대가를 지불하고 광고주로부터 일정한 금액을 받아 광고를 부착하는 형태의 플랫폼사업을 영위할 수 없게 되었다. 심판대상조항이 비록 직업의 자유를 직접 규율하고자 하는 것은 아니지만 간접적으로 직업의 행사를 저해하거나 또는 불가능하게 하는 경우에도, 직업의 자유에 대한 제한이 인정될 수 있으므로, 심판대상조항은 청구인의 직업의 자유를 제한한다(헌재 2002. 12. 18. 2000헌마764 참조). (2) 한편, 청구인은 헌법소원심판청구서에서 평등권도 침해되는 기본권으로 언급하고 있다. 그러나 청구인이 이 부분에서 다투고자 하는 것은 광고사업자가 사업용 자동차등을 이용한 광고는 할 수 있음에도 비사업용 자동차를 이용한 광고를 할 수 없도록 제한하는 것은 자신의 직업의 자유를 침해한다는 주장에 다름 아니라 할 것이고, 이는 심판대상조항이 직업의 자유를 침해하는지 여부에 관하여 판단하는 과정에서 함께 살필 수 있으므로 이 부분 주장에 관하여는 별도로 판단하지 않기로 한다. (3) 그 밖에 청구인은 심판대상조항으로 인하여 행복추구권이 침해되었다고 주장하나, 헌법 제10조의 행복추구권은 포괄적인 자유권으로서의 성격을 가지는 조항이고, 다른 구체적인 개별적 자유권이 존재하지 않을 경우에 보충적으로 적용될 수 있는 기본권이다. 따라서 이하에서 심판대상조항으로 인한 직업의 자유 침해 여부에 관하여 판단하는 이상 행복추구권 침해 여부에 관하여는 더 이상 살피지 않기로 한다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌마340 참조). (4) 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다. 나. 직업의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 헌법은 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다."라고 규정하고 있다(제35조 제1항). 그리고 심판대상조항이 비사업용 자동차를 이용한 타인광고를 제한하는 것은, 자동차 이용 광고물의 난립을 방지하여 도시미관과 도로안전 등을 확보함으로써 국민과 운전자가 안전하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하기 위한 것이므로, 그 목적은 정당하다. 만일, 모든 종류의 자동차에 무제한적으로 타인광고를 허용하게 되면 광고물의 양이 늘어나 불특정 다수의 운전자와 보행자가 이에 상시적으로 노출될 수밖에 없다. 그에 따라 도시미관이 저해되는 등 생활환경이 악화되고, 운전과 보행자들에게 산란함을 야기하여 도로안전에도 영향을 미칠 수 있다. 그러므로 심판대상조항이 전체 자동차 중 비사업용 자동차의 타인광고를 금지하는 것은 기업광고 등의 매체로 사용될 수 있는 자동차의 수를 조절함으로써 자동차 이용 광고물이 범람하는 것을 막아 쾌적한 생활환경과 도로안전의 확보에 기여할 수 있다 할 것이므로 수단의 적합성도 인정된다(헌재 2002. 12. 18. 2000헌마764 참조). (2)피해의 최소성 (가) 자동차 이용 광고물과 같은 옥외광고물은 공중이 자유로이 통행하는 장소에 노출되어 표시ㆍ설치되므로 주변 환경과 함께 어우러져 도시미관을 형성하게 됨은 물론, 도로를 주행하는 자동차에 부착된다는 점에서 도로안전의 확보에도 중요한 요소로 작용한다. 주위 환경 및 교통여건과 조화될 수 있는 자동차 이용 광고물은 이동하는 교통수단으로써 효과적인 광고수단의 하나로 기능할 수 있는 반면, 남용되거나 사후관리가 충분히 이루어지지 않을 경우 도시미관은 물론 도로안전에도 부정적인 영향을 주어 국민의 안전하고 쾌적한 생활을 위협하게 된다. 특히, 자동차 이용 광고물은 국민의 생활환경과 밀착되어 있으므로 운전자, 보행자를 비롯한 국민은 자신의 의사와 관계 없이 반복적으로 광고에 노출될 수 있다는 점에서 그로 인한 파급효가 적지 않다. 일단 자동차 이용 광고물이 허가ㆍ설치되고 나면 자동차의 이동성으로 인하여 개별적인 관리가 용이하지 않은 측면이 있고, 타인광고 시장이 자리잡은 후에는 뒤늦게 문제점이 발견되더라도 이를 다시 규제하기 어려운 측면이 있다. 따라서 자동차 이용 광고물에 관하여는 도로안전과 도시미관 등 사회 전반에 미치는 영향을 면밀히 파악하여 관련 규제 및 제반 여건을 사전에 충분히 갖출 것이 요청되므로, 그 허용되는 광고의 범위와 허용시기 등을 정함에 있어서는 입법자에게 넓은 재량이 인정된다. (나) 심판대상조항은 비사업용 자동차를 이용한 모든 광고를 전면적으로 금지하는 것이 아니라, 비사업용 자동차 소유자의 자기광고는 허용하면서 타인광고만 금지하고 있다. 그런데 비사업용 자동차의 자기광고는 광고를 함에 있어서 광고의 내용이라든가 광고의 양이 제한적일 수밖에 없는 반면, 타인광고는 그 내용이라든가 양이 매우 폭넓게 행하여 질 수 있다. 즉, 비사업용 자동차를 이용하여 자동차 소유자 자신에 관한 광고만을 할 수 있는 경우, 대부분의 소유자가 자기광고의 필요성과 계기를 가지지 못한다는 점을 감안할 때, 광고를 부착하는 차량은 기업광고를 필요로 하는 기업체소유 자동차와 개인광고를 필요로 하는 개인소유 자동차로 축소된다. 반면에, 타인광고가 허용되는 경우에는 모든 자동차가 타인을 위한 광고용 자동차로 이용될 수 있는 잠재성을 지니게 된다는 점에서 자동차 이용 광고물이 범람할 위험이 증대될 수밖에 없다(헌재 2002. 12. 18. 2000헌마764 참조). 한편, 옥외광고물법 시행령 제19조 제1항은 비사업용 자동차와 달리, 사업용 자동차등의 타인광고는 금지하고 있지 않다. 그러나 사업용 자동차등과 달리 비사업용 자동차는 전체 등록자동차 대수의 대부분을 차지하고 있으므로 충분한 사회적 여건이나 행정적 역량이 갖춰지지 않은 상태에서 이에 대한 타인광고를 전면 허용할 경우 광고물이 범람하거나 표시방법을 준수하지 않은 광고가 적시에 관리되지 못하는 등 여러 부작용이 우려되는 점, 주로 노선이나 도심, 상업지구 등을 통행하는 버스, 택시와 같은 사업용 자동차등에 비하여 비사업용 자동차는 주거지역 등 국민의 사적 생활공간에 보다 밀착하여 운행ㆍ주차되므로 이를 이용한 광고는 쾌적한 생활에 미치는 영향이 더욱 클 수 있는 점, 사업용 자동차등은 일반택시, 시내버스 등과 같이 다수의 자동차를 단일한 주체가 관리하고 차고지도 일정한 지역으로 한정되는 경우가 많은 반면, 비사업용 자동차는 자동차별로 그 관리주체가 다르고 주된 운행 및 주차지역 등도 다양할 수 있어, 안전점검이나 사후관리 등에 난점이 발생하거나 행정비용이 증대될 수 있는 점 등을 고려할 때, 현시점에서 사업용 자동차등과 같이 비사업용 자동차의 타인광고를 전면적으로 허용할 경우, 도로안전과 도시미관을 확보하는 데 어려움이 발생할 위험이 커지게 된다. 이처럼 심판대상조항이 자동차의 종류 및 자기광고와 타인광고를 구분하여 규제의 기준으로 삼은 것은, 광고의 매체로 이용될 수 있는 자동차의 종류를 제한함으로써 자동차를 이용한 광고행위의 양을 도로교통의 안전과 도시미관을 해치지 않는 적정한 수준으로 제한하고자 한 것이므로, 이와 같은 제한이 과도한 것이라 단정할 수는 없다. (다) 비사업용 자동차의 타인광고를 제한하는 심판대상조항으로 인하여 청구인은 비사업용 자동차를 광고매체로 한 옥외광고사업을 수행할 수 없는 제한을 받게 되었다. 그러나 앞서 본 바와 같이 광고물의 범람을 막기 위해 비사업용 자동차 소유자의 타인광고를 금지하는 이상, 그러한 규제의 실효성 확보를 위해 비사업용 자동차의 타인광고를 전제로 하는 사업 역시 제한될 필요성이 인정된다 할 것이다. 따라서 심판대상조항이 비사업용 자동차의 자기광고만을 허용함으로써, 타인광고를 전제로 한 사업까지 제한하는 결과에 이른다 하더라도, 이를 과도한 제한이라 볼 수는 없다. (라) 위와 같은 사정을 종합할 때, 심판대상조항으로 인한 청구인의 직업의 자유 제한이 과도하다고 보기는 어려우므로 위 조항은 피해의 최소성 요건을 충족한다. (3)법익의 균형성 심판대상조항으로 인하여 청구인은 옥외광고 중 자동차를 이용한 타인광고 사업을 함에 있어 사업용 자동차등을 광고매체로 활용할 수 있을 뿐 비사업용 자동차를 광고매체로 한 형태의 사업을 자유로이 영위할 수 없는 불이익을 받게 되었다. 그러나 무분별한 자동차 이용 광고물의 범람을 억제함으로써 도로안전과 도시미관을 확보하여 국민의 안전하고 쾌적한 삶을 보장하고자 하는 공익은 매우 중대하다 할 것이므로, 제한되는 사익이 심판대상조항을 통해 달성하고자 하는 공익에 비하여 우월하다고 단정하기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족한다. (4) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업의 자유를 침해하지 않는다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 관련조항 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률(2016. 1. 6. 법률 제13726호로 개정된 것) 제3조(광고물등의 허가 또는 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하 "광고물등"이라 한다) 중 대통령령으로 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 "시장등"이라 한다)에게 허가를 받거나 신고하여야 한다. 허가 또는 신고사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 6. 대통령령으로 정하는 교통수단 ③ 제1항에 따른 광고물등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가 또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령(2017. 3. 29. 대통령령 제27971호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 개정되기 전의 것) 제2조(옥외광고물 표시 대상 등) ①「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제1호에서 "대통령령으로 정하는 교통시설 또는 교통수단"이란 다음 각 호의 교통시설 또는 교통수단을 말한다. 2. 다음 각 목의 교통수단 가.「철도산업발전기본법」제3조 제4호에 따른 철도차량(이하 "철도차량"이라 한다) 및「도 시철도법」에 따른 도시철도차량(이하 "도시철도차량"이라 한다) 나.「자동차관리법」제2조 제1호에 따른 자동차 다.「선박법」제1조의2 제1항 제1호 및 제2호에 따른 기선 및 범선(이하 "선박"이라 한다) 라.「항공안전법」제2조 제1호 및 제3호에 따른 항공기 및 초경량비행장치(이하 "항공기등"이라 한다) 구 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령(2017. 12. 29. 대통령령 제28553호로 개정되고, 2019. 4. 30. 대통령령 제29714호로 개정되기 전의 것) 제19조(교통수단 이용 광고물의 표시방법) ① 사업용 자동차, 사업용 화물자동차 및 음식판매자동차의 외부에는 다음 각 호의 기준에 따라 광고물을 표시하여야 한다. 1. 창문 부분을 제외한 차체의 옆면, 뒷면 또는 버스돌출번호판(버스의 출입문에 부착하여 출입문 개방 시 돌출되게 설치한 번호판을 말한다)에 표시하여야 한다. 2. 표시면적은 각 면(창문 부분은 제외한다) 면적의 2분의 1 이내여야 한다. ② 비행선에는 다음 각 호의 기준에 따라 광고물을 표시하여야 한다. 1. 비행선의 옆면에 표시하되, 튀어나오게 표시하거나 현수식으로 표시해서는 아니 된다. 2. 시장등은 비행안전을 위하여 광고물등의 표시 허가를 신청한 자에게 비행구간ㆍ비행시간 등이 포함된 비행계획을 제출하도록 하여 비행지역을 관할하는 지방항공청장과 협의하여야 한다. ③철도차량 및 도시철도차량의 외부에 표시하는 광고물의 표시면적은 차량 1량의 각 옆면(창문 부분은 제외한다) 면적의 2분의 1 범위에서 해당 시설의 관리청이 따로 정한다. ④ 선박의 외부에는 다음 각 호의 기준에 따라 광고물을 표시하여야 한다. 1. 선체 옆면에 표시하되, 튀어나오게 표시하거나 현수식으로 표시해서는 아니 된다. 2. 표시면적은 각 면(창문 부분은 제외한다) 면적의 2분의 1 이내여야 한다. 3. 광고물이 선박의 명칭, 선적항, 만재흘수선 및 흘수의 치수 등 해사(海事)에 관한 법령에 따라 표시하여야 하는 사항을 가리거나 그 식별에 지장을 주어서는 아니 된다. 구 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령(2011. 10. 10. 대통령령 제23215호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30324호로 개정되기 전의 것) 제19조(교통수단 이용 광고물의 표시방법) ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 교통수단 외의 교통수단 외부에는 다음 각 호의 기준에 따라 광고물을 표시하여야 한다. 1. 자기가 소유하는 자동차 또는 항공기등(비행선은 제외한다) 외부의 창문 부분을 제외한 본체 옆면에 표시하여야 한다. 3. 표시면적은 각 면(창문 부분은 제외한다) 면적의 2분의 1 이내여야 한다.