고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률 제2조 제1호 등 위헌소원

[당 사 자] 청 구 인황○○ 대리인 변호사 이유호 당해사건수원지방법원 2019구단7113 고엽제 후유증 환자 유족 등록거부처분 취소 청구 [주 문] 고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것) 제2조 제1호 중 ‘다이옥신’ 부분 및 고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률(2015. 2. 3. 법률 제13194호로 개정된 것) 제2조 제2호 나목 중 ‘1972년 1월 31일’ 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인의 남편 망 김○○(이하 ‘망인’이라 한다)은 1972. 1. 10. ○○사관학교에 입학하여 1973. 12. 21. 육군 소위로 임관하였고 1974. 1. 12.부터 1976. 2. 20.까지 비무장지대 남방한계선 부근의 제○사단 제○연대에서 소대장으로 복무하였다. 망인은 1993. 6. 30. 소령으로 전역하였고 이후 다발성골수종 등을 앓다가 2018. 5. 3. 사망하였다. 나. 청구인은, 망인이 1973. 6.경 육군 제□사단 남방한계선 일반전초(general outpost, 이하 ‘GOP’라 한다) 견습 소대장으로 복무하면서 모뉴론(monuron) 등 살초제를 살포하는 불모지작업 감독 업무를 하였고 1974. 3.∼9.경에는 육군 제○사단 GOP에서 소대장으로 복무하면서 모뉴론 등 살초제를 살포하는 불모지작업을 하였으며 전역 후 모뉴론 등에 의한 후유증으로 다발성골수종, 당뇨병을 앓다가 사망하였으므로 ‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’이 정한 고엽제후유증환자에 해당한다고 주장하며, 2018. 12. 28. 경기남부보훈지청장에게 고엽제후유증환자 유족 등록 신청을 하였다. 다. 그러나 경기남부보훈지청장은 2019. 1. 21. 망인이 ‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’ 제2조 제2호 나목이 정하고 있는 ‘1967. 10. 9.부터 1972. 1. 31. 사이’에 남방한계선 인접지역에서 복무 등을 하지 않아 고엽제후유증환자에 해당하지 않는다는 이유로 등록신청 기각 결정 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 라. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(수원지방법원 2019구단7113) 위 소송 계속 중 ‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’ 제2조 제1호 및 제2조 제2호 나목에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2019. 8. 23. 기각되었다(수원지방법원 2019아3674). 마. 이에 청구인은 ‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’ 제2조 제1호 및 제2조 제2호 나목이 헌법에 위반된다고 주장하며 2019. 9. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 ‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’ 제2조 제1호 및 제2조 제2호 나목 전부에 대하여 이 사건 심판청구를 하였으나, 청구인이 위헌성을 다투고자 하는 부분으로 심판대상조항을 한정함이 타당하다. 그러므로 이 사건 심판대상은 ‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것) 제2조 제1호 중 ‘다이옥신’ 부분(이하 ‘이 사건 성분조항’이라 한다) 및 ‘고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률’(2015. 2. 3. 법률 제13194호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘고엽제법’이라 한다) 제2조 제2호 나목 중 ‘1972년 1월 31일’ 부분(이하 ‘이 사건 기간조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8793호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1."고엽제"란 월남전 또는 대한민국 비무장지대 남방한계선의 인접지역으로서 국방부령으로 정하는 지역(이하 "남방한계선 인접지역"이라 한다)에서 나뭇잎 등을 제거하기 위하여 사용된 제초제로서 다이옥신이 들어 있는 것을 말한다. 고엽제후유의증 등 환자지원 및 단체설립에 관한 법률(2015. 2. 3. 법률 제13194호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2."고엽제후유증환자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 나. 1967년 10월 9일부터 1972년 1월 31일 사이에 남방한계선 인접지역에서 병역법, 군인사법 또는 군무원인사법에 따른 군인이나 군무원으로서 복무하였거나 고엽제 살포업무에 참가하고 전역ㆍ퇴직한 자(이하 "남방한계선 인접지역에서 복무하고 전역한 자등"이라 한다)로서 제5조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 질병을 얻은 자 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 합리적인 이유나 근거 없이 고엽제를 다이옥신이 들어 있는 것으로 한정하고 남방한계선 인접지역에서 1972년 1월 31일까지 복무 등을 한 사람만을 고엽제후유증환자로 인정하여 망인을 고엽제후유증환자에서 배제하고 그 결과 망인의 배우자인 청구인의 고엽제후유증환자 유족 등록 신청이 거부되도록 함으로써 청구인의 평등권과 행복추구권을 침해한다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 이 사건 성분조항은 제초제 중 다이옥신이 들어 있는 것만을 고엽제로 정의하여 다이옥신이 들어 있지 않은 제초제인 모뉴론 등이 살포된 지역에서 복무하였거나 모뉴론 살포 업무에 참가하고 전역ㆍ퇴직한 후 고엽제법 제5조 제1항 각 호에서 정한 질병을 얻은 자를 고엽제법의 수혜 대상에서 제외하고, 이 사건 기간조항은 1972년 1월 31일 이후에 남방한계선 인접지역에서 군인이나 군무원으로서 복무하였거나 고엽제 살포업무에 참가하여 전역ㆍ퇴직한 후 고엽제법 제5조 제1항 각 호에서 정한 질병을 얻은 자를 고엽제법의 수혜 대상에서 제외하고 있는바, 이러한 차별취급이 유족인 청구인의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다. 청구인은 심판대상조항이 청구인의 행복추구권을 침해한다고도 주장하나, 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다고 할 것이므로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아닌 심판대상조항이 청구인의 행복추구권을 침해한다고 볼 수 없다(헌재 2008. 10. 30. 2006헌바35 등 참조). 나. 평등권 침해 여부 (1) 심사기준 국가는 국가유공자, 그 유족 또는 가족 등을 예우할 포괄적인 의무를 가지고 있고 이와 같은 국가의 의무를 이행함에 있어 가능하다면 그들의 공헌과 희생에 상응한 예우를 충분히 하는 것이 바람직할 것이지만 국가재정능력에 한계가 있으므로 국가보훈적인 예우의 방법과 내용 등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 결정해야 하는 입법정책의 문제로서 폭넓은 입법재량의 영역에 속한다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바228 등 참조). 따라서 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 내지 보상능력 등 제반 상황을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌바49 등 참조). (2) 이 사건 성분조항에 대한 판단 이 사건 성분조항은 월남전 및 남방한계선 인접지역에서 나뭇잎 등을 제거하기 위하여 사용된 제초제 중 다이옥신이 들어 있는 것만을 고엽제로 규정하고 있다. 따라서 모뉴론은 월남전 및 남방한계선 인접지역에서 나뭇잎 등을 제거하기 위하여 사용된 제초제이나 다이옥신이 들어 있지 않기 때문에 고엽제법상 고엽제에 해당하지 않고, 모뉴론이 사용된 지역에서 복무하여 모뉴론에 노출된 후 고엽제법이 정하는 각종 질병을 얻은 자들은 고엽제법상 보상 대상이 되지 않는다. 그러므로 다이옥신이 들어 있는 제초제만을 고엽제로 정의하는 이 사건 성분조항이 고엽제법상 보상 대상을 정하는 기준으로 적정한지 여부가 문제된다. 다이옥신이 포함된 제초제는 인체에 강한 독성을 나타내는 것으로 알려져 있다. 세계보건기구 산하 국제암연구소는 다이옥신을 ‘그룹 1 발암물질’ 즉 인간에서 암을 일으키는 물질로 분류하고 있으며 미국 보건복지부의 독성학 프로그램에서도 다이옥신을 인간발암물질로 규정하고 있다. 또한 염소성 여드름은 다이옥신에 노출될 경우 발생하는 특이성 질환이고, 다이옥신 노출과 비호지킨임파선암, 연조직육종암, 만발성피부포르피린증, 호지킨병, 폐암, 후두암, 기관암, 다발성골수종, 전립선암, 2형 당뇨병 등의 발병 위험 증가 사이에 통계학적 연관성이 있는 것으로 보고되고 있다. 반면 모뉴론의 인체 유해성은 과학적으로 충분히 밝혀진 바 없다. 국제암연구소는 모뉴론을 3군(인간에 대한 발암성을 분류할 수 없음)으로 분류하고 있고, 사람에 대한 유전이나 유전 관련 효과도 보고되지 않고 있다. 특히 남방한계선 인접지역에서 살포된 모뉴론은 상업용 제초제로서 군사용으로 만들어진 에이전트 오렌지 등의 다이옥신이 포함된 제초제보다 인체 독성이 약하고 불순물이 적을 개연성이 높다. 이러한 사정을 종합하여 보면, 이 사건 성분조항이 다이옥신이 들어 있는 제초제만을 고엽제로 규정한 것에는 합리적 이유가 있다 할 것이므로, 청구인의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다. (3) 이 사건 기간조항에 대한 판단 고엽제후유증환자에 대한 보상을 함에 있어 고엽제가 실제 살포된 시기뿐만 아니라 그 이후에 복무하였던 자들에 대해서까지 고엽제법에 따른 보상을 할 것인지, 한다면 어느 범위까지 인정할 것인지 등은 고엽제의 유해성과 독성 잔류 기간, 남방한계선 인접지역 복무 군인에 대한 보호의 필요성, 다른 나라의 인정기간, 국가의 재정 능력 등 제반 사정을 고려하여 결정하여야 할 문제이므로, 이에 대한 입법자의 결정은 명백히 자의적이거나 현저히 부당하다고 볼 수 없는 한 존중되어야 한다. 고엽제의 독성 잔류 기간이 그 최종 살포일로부터 언제까지인지는 아직까지 과학적으로 명확히 밝혀지지 않았다. 다이옥신의 유해성에 관한 기존의 연구들은 월남전에 참전하거나 비무장지대에 복무한 군인 등에 대해 직접 조사가 이루어진 것이 아니라 주로 산업적ㆍ환경적으로 다이옥신에 노출된 인구군을 상대로 한 분석에 불과하고, 비무장지대에 고엽제가 살포된 지 50년이 넘은 지금에 와서 고엽제 살포 이후 토양에 잔류하는 다이옥신의 유해성 등을 새롭게 규명하는 것에도 현실적인 어려움이 있다. 따라서 고엽제의 최종 살포일로부터 일정 기간을 정하여 그 사이에 복무 등을 한 자들은 고엽제 살포 후 잔류하는 다이옥신에 노출되었을 것이라고 추정하기로 한 입법자의 판단이 현저히 부당하다고 보기는 어렵다. 나아가 이 사건 기간조항은 고엽제후유증환자로 인정받을 수 있는 복무 기간의 종기를 1972년 1월 31일로 정하고 있는데, 종전에는 그 종기를 최종 살포일로부터 12개월 후인 1970년 7월 31일로 정하였다가 그 기간을 2년 6개월 후까지로 확대하여 지금에 이른 점, 우리나라와 유사하게 비무장지대 복무 중 고엽제에 노출된 군인을 지원하는 미국은 그 종기를 최종 살포일로부터 2년 1개월 후로 정하고 있는 점, 고엽제법 개정 당시 국방부는 지표면에 살포된 다이옥신은 휘발성과 광분해 작용으로 인해 1년 6개월 이내에 사라진다는 연구 결과를 바탕으로 복무 기간의 종기를 최종 살포일로부터 1년 6개월 후인 1971년 1월 31일까지로 정하여야 한다는 입장이었던 점 등을 더하여 보면, 최종 살포일로부터 2년 6개월이라는 기간 설정이 명백히 자의적이라고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 기간조항이 1972년 1월 31일을 기준으로 그 이전에 남방한계선 인접지역에서 군인 등으로 복무한 후 고엽제법에서 정한 질병을 얻은 자와 그 이후에 남방한계선 인접지역에서 군인 등으로 복무한 후 고엽제법에서 정한 질병을 얻은 자를 다르게 취급하였더라도 이를 합리적 이유 없는 차별에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 기간조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선