공직자윤리법 부칙 제2조 위헌제청

[당 사 자] 제청법원서울행정법원 제청신청인김○○ 당해사건서울행정법원 2018구합58721 주의촉구(경고) 처분 취소 [주 문] 공직자윤리법 부칙(2009. 2. 3. 법률 제9402호) 제2조는 헌법에 위반된다. [이 유] 1. 사건개요 가.제청신청인은 2004. 2. 18. 법관으로 임용되어, 공직자윤리법 제3조 제1항 제5호에 따라 재산등록의무를 부담하는 혼인한 여성 등록의무자이다. 제청신청인은 2004. 4.경 등록의무자가 된 날의 재산을 최초로 등록하면서 구 공직자윤리법(1994. 12. 31. 법률 제4853호로 개정되고 2007. 5. 17. 법률 제8435호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제3호에 따라 배우자의 직계존속의 재산을 등록한 후, 2016. 2.경 2015. 1. 1.부터 2015. 12. 31.까지의 재산 변동사항을 신고할 때까지 계속하여 배우자의 직계존속의 재산에 대해 변동사항 신고를 하여왔으나, 2017. 2.경 2016. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지의 재산 변동사항을 신고하면서 배우자의 직계존속의 재산을 등록대상재산 목록에서 삭제하고 2009. 2. 3. 법률 제9402호로 개정된 공직자윤리법 제4조 제1항 제3호에 따라 본인의 직계존속의 재산을 등록하였다. 나.대법원 공직자윤리위원회는 2017. 12. 28. 제청신청인의 경우에는 공직자윤리법 부칙(2009. 2. 3. 법률 제9402호) 제2조에 따라 여전히 배우자의 직계존속의 재산이 등록대상재산임에도 불구하고, 제청신청인이 배우자의 모(母)의 재산등록을 누락하였다는 이유로 구 공직자윤리법(2015. 12. 29. 법률 제13695호로 개정되고 2019. 12. 3. 법률 제16671호로 개정되기 전의 것) 제8조의2 제1항 제1호의 주의촉구(경고)처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 다.이에 제청신청인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2018구합58721), 소송 계속 중 공직자윤리법 부칙(2009. 2. 3. 법률 제9402호) 제2조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였고, 제청법원은 2019. 1. 3. 위 부칙 조항에 대하여 위헌법률심판제청을 하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 공직자윤리법 부칙(2009. 2. 3. 법률 제9402호) 제2조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 공직자윤리법 부칙(2009. 2. 3. 법률 제9402호) 제2조(경과조치)이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 재산등록을 한 혼인한 여성 등록의무자는 제4조 제1항 제3호의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. [관련조항] 구 공직자윤리법(2009. 2. 3. 법률 제9402호로 개정되고 2011. 7. 29. 법률 제10982호로 개정되기 전의 것) 제4조(등록대상재산) ① 등록의무자가 등록할 재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람의 재산(소유 명의와 관계없이 사실상 소유하는 재산, 비영리법인에 출연한 재산과 외국에 있는 재산을 포함한다. 이하 같다)으로 한다. 3.본인의 직계존속ㆍ직계비속. 다만, 혼인한 직계비속인 여자와 외증조부모, 외조부모, 외손자녀 및 외증손자녀는 제외한다. 구 공직자윤리법(2007. 5. 17. 법률 제8435호로 개정되고 2009. 2. 3. 법률 제9402호로 개정되기 전의 것) 제4조(등록대상재산)①등록의무자가 등록할 재산은 다음 각 호의 1에 해당하는 자의 재산(소유명의에 불구하고 사실상 소유하는 재산, 비영리법인에의 출연재산과 외국에 있는 재산을 포함한다. 이하 같다)으로 한다. 3.본인의 직계존비속. 다만, 출가한 여와 외조부모 및 외손자녀를 제외하며, 등록의무자가 혼인한 때에는 그 배우자의 직계존비속 구 공직자윤리법(1994. 12. 31. 법률 제4853호로 개정되고 2007. 5. 17. 법률 제8435호로 개정되기 전의 것) 제4조(등록대상재산)①등록의무자가 등록할 재산은 다음 각 호의 1에 해당하는 자의 재산(소유명의에 불구하고 사실상 소유하는 재산, 비영리법인에의 출연재산과 외국에 있는 재산을 포함한다. 이하 같다)으로 한다. 3. 본인의 직계존비속. 다만, 출가한 여와 외조부모 및 외손자녀를 제외하며, 등록의무자가 혼인으로 부 또는 처의 가에 입적한 때에는 그 배우자의 직계존비속 3. 제청법원의 위헌제청이유 요지 2009. 2. 3. 법률 제9402호로 개정된 공직자윤리법 제4조 제1항 제3호에 따라 혼인한 남성 등록의무자와 여성 등록의무자 모두 배우자가 아닌 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하게 되었음에도 불구하고, 이 사건 부칙조항은 종전의 규정에 따라 재산등록을 한 혼인한 여성 등록의무자에게 여전히 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 정하고 있다. 이는 공직을 이용한 재산취득 및 부정한 재산증식을 방지하여 공무집행의 공정성을 확보하고자 하는 공직자 재산등록제도의 목적을 달성하기 위한 적합한 수단에 해당하지 아니한다. 또한 등록의무자의 부담이나 행정비용의 증가 등은 양성평등에 반하는 제도 개선의 적용을 배제하는 정당한 이유가 될 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항은 평등원칙에 위배된다. 4. 판단 가.공직자윤리법 제4조 제1항의 개정연혁 및 이 사건 부칙조항의 취지 공직자윤리법은 1981. 12. 31. 법률 제3520호로 제정될 당시 등록의무자가 등록할 재산을 "1. 본인, 2. 배우자(사실상의 혼인관계에 있는 자를 포함한다), 3. 본인의 직계존ㆍ비속. 다만, 출가한 여를 제외하며, 등록의무자가 혼인으로 부 또는 처의 가에 입적한 때에는 그 배우자의 직계존ㆍ비속에 해당하는 자의 재산"으로 정하고 있었다. 공직자윤리법이 1994. 12. 31. 법률 제4853호로 개정되면서 출가한 여(女) 뿐만 아니라 ‘외조부모 및 외손자녀’의 재산 역시 등록대상재산에서 제외되었으며, 이러한 내용은 2007. 5. 17. 공직자윤리법이 법률 제8435호로 개정될 때까지 유지되었다. 2007. 5. 17. 개정 이전의 조항들은 혼인으로 부 또는 처의 가에 입적한 때에 각자 그 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 정하고 있어 문언 자체만으로는 성별 중립적인 것처럼 보인다. 그러나 2005. 3. 31. 법률 제7427호로 개정되기 전의 민법 제826조 제3항에서 처가 부의 가에 입적하는 것을 원칙으로 정하고 있었기 때문에, 사실상 혼인한 남성 등록의무자는 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하여야 하는 반면, 혼인한 여성 등록의무자는 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하여야 했다. 2005. 2. 3. 헌법재판소가 호주제에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하자(헌재 2005. 2. 3. 2001헌가9등), 입법자는 2005. 3. 31. 법률 제7427호로 민법을 개정하여 호주에 관한 규정 및 호주제를 전제로 한 입적ㆍ복적ㆍ일가창립ㆍ분가 등에 관한 규정들을 모두 삭제하고, 2007. 5. 17. 법률 제8435호로 ‘가족관계의 등록 등에 관한 법률’(이하 ‘가족관계등록법’이라 한다)을 제정하였다. 민법 개정 및 가족관계등록법 제정에 따라, 공직자윤리법 제4조 제1항 제3호 역시 2007. 5. 17. 법률 제8435호로 "본인의 직계존ㆍ비속. 다만 출가한 여와 외조부모 및 외손자녀를 제외하며, 등록의무자가 혼인한 때에는 그 배우자의 직계존ㆍ비속"으로 개정되었다. 그런데 이와 같이 개정된 조항은 문리적으로 혼인한 등록의무자는 남성과 여성 모두 본인의 직계존ㆍ비속이 아닌 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하여야 하는 것으로 해석될 여지가 있었다. 이에 당시 행정자치부는 2007. 12.경 2007. 5. 17. 법률 제8435호로 공직자윤리법 제4조 제1항 제3호를 개정한 것은 민법의 개정 및 가족관계등록법의 제정으로 입적 개념이 폐지됨에 따른 단순 조문 변경을 위한 것이므로 2008년 재산등록 및 변동신고에서는 기존의 예에 따라 혼인한 남성 등록의무자는 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을, 혼인한 여성 등록의무자는 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 하는 ‘2008년 공직윤리업무 지침’을 마련하였다(이하 2007. 5. 17. 법률 제8435호로 개정된 공직자윤리법 제4조 제1항 제3호의 적용 실무에 따라 위 조항이 혼인한 남성 등록의무자에게는 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 하고, 혼인한 여성 등록의무자에게는 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 하는 조항임을 전제로, 이를 ‘개정전 공직자윤리법 조항’이라 한다). 이후 법문의 의미를 명확히 하고 개정전 공직자윤리법 조항에 남아있는 남녀차별적인 요소를 제거하기 위해 2009. 2. 3. 법률 제9402호로 공직자윤리법 제4조 제1항 제3호를 재차 개정하여 혼인한 남성 등록의무자와 여성 등록의무자 모두 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 하였다(이하 2009. 2. 3. 법률 제9402호로 개정된 공직자윤리법 제4조 제1항 제3호를 ‘개정 공직자윤리법 조항’이라 한다). 다만, 혼인한 여성 등록의무자가 개정전 공직자윤리법 조항에 따라 이미 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하였음에도 불구하고 다시 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 할 경우 배우자의 직계존ㆍ비속의 과거의 재산과 본인의 직계존ㆍ비속의 현재의 재산을 모두 등록하게 되어 등록의무자에게 새로운 부담이 발생하고, 이들의 사생활의 비밀과 자유가 과도하게 제한될 여지가 있을 뿐만 아니라 재산등록 및 변동사항 신고 내역의 연속성이 유지되지 아니하여 변동사항에 대한 정기적인 심사를 통해 공직자의 부정한 재산증식을 방지하고자 하는 공직자윤리법의 취지를 달성하기 어려워질 여지가 있다는 점을 고려하여, 개정전 공직자윤리법 조항에 따라 이미 재산등록을 한 혼인한 여성 등록의무자의 경우에는 종전과 동일하게 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 하는 이 사건 부칙조항을 마련하였다. 나. 쟁점 혼인한 남성 등록의무자는 종전부터 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록해 온 반면 혼인한 여성 등록의무자는 개정 공직자윤리법 조항의 시행으로 인해 비로소 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하게 되었다. 그런데 이 사건 부칙조항은 개정전 공직자윤리법 조항에 따라 이미 재산등록을 한 사실이 있는 혼인한 여성 등록의무자의 경우에만 예외를 두어 개정 공직자윤리법 조항의 시행에도 불구하고 여전히 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 정함으로써, 혼인한 남성 등록의무자와 이미 개정전 공직자윤리법 조항에 따라 재산등록을 한 혼인한 여성 등록의무자를 달리 취급하고 있다. 또한 이 사건 부칙조항은 개정전 공직자윤리법 조항에 따라 이미 재산등록을 하여 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하여야 하는 혼인한 여성 등록의무자를 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하여야 하는 다른 등록의무자들, 즉 혼인한 여성 등록의무자 중 개정 공직자윤리법 조항 시행 이후에 등록의무자가 되었거나 혼인한 여성 등록의무자, 혼인하지 아니한 남성 및 여성 등록의무자와도 달리 취급하고 있다. 따라서 이 사건 부칙조항이 평등원칙에 위배되는지 여부가 문제된다. 다. 평등원칙 위배 여부 (1)혼인한 남성 등록의무자와의 차별취급이 평등원칙에 위배되는지 여부 (가) 심사기준 헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 하여 성별에 의한 차별을 금지하고 있고, 나아가 헌법 제36조 제1항은 "혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다."라고 규정하여 혼인과 가족생활에 있어서 특별히 양성의 평등대우를 명하고 있다. 그런데 이 사건 부칙조항으로 인해 혼인한 남성 등록의무자와 일부 혼인한 여성 등록의무자 간에 등록대상재산의 범위에 차이가 발생하게 되었으므로, 이에 대해서는 엄격한 심사척도를 적용하여 비례성 원칙에 따른 심사를 행하여야 할 것이다(헌재 2008. 11. 27. 2006헌가1 참조). (나) 평등원칙 위배 여부 2007. 5. 17. 법률 제8435호로 개정되기 전의 공직자윤리법 제4조 제1항 제3호는 여성이 혼인을 하게 되면 본인의 부(父)가 호주인 가에서 배우자의 부(父)가 호주인 가로 전입하는 이른바 ‘호주제’를 전제로 한 것이다. 그런데 헌법재판소는 이미 호주제는 남계혈통을 중심으로 인위적 가족집단인 가(家)를 구성하고 이를 승계한다는 것이 그 본질인데, 이는 남녀를 차별하는 것으로 이러한 차별을 정당화할만한 사유가 없으며 처의 입적이라는 법률적 제도는 처의 부에 대한 수동적ㆍ종속적 지위를 강제하는 것으로 양성평등원칙에 위반된다는 이유로 이에 대해 헌법불합치 결정을 선고한 바 있다(헌재 2005. 2. 3. 2001헌가9등 참조). 입법자는 위와 같은 헌법재판소의 결정 취지에 따라 혼인 시 신분관계 형성에 있어 정당한 이유 없이 남성과 여성을 차별하여 왔던 호주제에 근간을 둔 제도를 정비함으로써 혼인관계에 있어서의 남녀차별을 바로잡고 양성평등을 도모하고자, 2007. 5. 17. 법률 제8435호로 공직자윤리법 제4조 제1항 제3호를 개정하고, 이후 2009. 2. 3. 법률 제9402호로 재차 이를 개정하여 법문언을 바로 잡았다. 이 사건 부칙조항은 개정전 공직자윤리법 조항이 혼인관계에서 남성과 여성에 대한 차별적 인식에 기인한 것이라는 반성적 고려에 따라 개정 공직자윤리법 조항이 시행되었음에도 불구하고, 일부 혼인한 여성 등록의무자에게 이미 개정전 공직자윤리법 조항에 따라 재산등록을 하였다는 이유만으로 남녀차별적인 인식에 기인하였던 종전의 규정을 따를 것을 요구하고 있다. 이 사건 부칙조항의 적용을 받는 혼인한 여성 등록의무자는 개정전 공직자윤리법 조항에 담긴 차별적 요소를 수인한 채 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하여야 하며, 이에 따르지 아니할 경우에는 등록대상재산을 거짓으로 기재하였다거나 또는 등록대상재산을 중대한 과실로 빠트리거나 잘못 기재하였다는 이유로 경고 및 시정조치, 과태료 부과, 일간신문 광고란을 통한 허위등록사실의 공표, 해임 또는 징계의결 요구를 받게 된다(공직자윤리법 제8조의2 제1항 제1호, 제2호 및 제2항). 특히 등록의무자는 매해 재산 변동사항을 등록기관에 신고하여야 하는바(공직자윤리법 제6조 제1항), 이 사건 부칙조항의 적용을 받는 혼인한 여성 등록의무자에게는 매해 개정전 공직자윤리법 조항에 내재된 남녀차별적인 가족관계를 소극적으로나마 수인할 것이 강제된다. 혼인한 남성 등록의무자와 달리 혼인한 여성 등록의무자의 경우에만 본인의 직계존ㆍ비속이 아닌 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 하는 것은 여성의 사회적 지위에 대한 그릇된 인식을 양산하고, 가족관계에 있어 시가와 친정이라는 이분법적 차별구조를 정착시킬 수 있으며, 이것이 사회적 관계로 확장될 경우에는 남성우위ㆍ여성비하의 사회적 풍토를 조성하게 될 우려가 있는 바, 혼인한 남성 등록의무자와 혼인한 여성 등록의무자의 등록대상재산의 범위를 다르게 정하는 것을 정당화할 수 있는 목적을 발견하기 어렵다. 이미 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록한 혼인한 여성 등록의무자에게 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 다시 등록하도록 하는 것이 등록의무자와 등록기관에게 다소 간의 부담을 야기할 수는 있을 것이나, 절차적 편의의 도모가 혼인한 여성 등록의무자에게 남녀차별적 제도의 수용을 강제할 근거가 될 수는 없다. 이처럼 혼인한 남성 등록의무자는 본인의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 하면서, 개정전 공직자윤리법 조항에 따라 이미 재산등록을 한 혼인한 여성 등록의무자에게만 배우자의 직계존ㆍ비속의 재산을 등록하도록 예외를 규정한 이 사건 부칙조항은 성별에 의한 차별금지 및 혼인과 가족생활에서의 양성의 평등을 천명하고 있는 헌법에 정면으로 위배되는 것으로 그 목적의 정당성을 발견할 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항은 더 나아가 살필 필요 없이 평등원칙에 위배된다. (2) 기타 비교집단과의 차별취급 앞서 살펴본 바와 같이, 이 사건 부칙조항이 혼인한 남성 등록의무자와 개정전 공직자윤리법 조항에 따라 이미 재산등록을 한 혼인한 여성 등록의무자를 달리 취급하는 것이 평등원칙에 위배된다고 판단한 이상, 기타 비교집단과의 차별취급이 평등원칙에 위배되는 것인지 여부에 대해서는 더 나아가 판단하지 않기로 한다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 부칙조항은 헌법에 위반되므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선