교육부 고시 제2018-162호 [별책 7] 공통 교육과정 중 [6사04-05] 등 위헌확인

사 건 2018헌마1108 교육부 고시 제2018-162호 [별책 7] 공통 교육과정 중 [6사04-05] 등 위헌확인 청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음 공동심판참가인 [별지 2] 공동심판참가인 명단과 같음 피 청 구 인 교육부장관 대리인 정부법무공단 담당변호사 김승아, 정성윤, 강정아 [주 문] 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 교육부장관은 2018. 7. 27. 초ㆍ중등교육법 제23조 제2항에 따라 교육부고시 제2018-162호로 ‘초ㆍ중등학교 교육과정’ 중 사회과 교육과정 [별책 7] 일부를 개정하였다. 나. 청구인들은 학부모, 학생, 교사 및 일반국민들로서 위 교육부고시 제2018-162호 중 사회과 교육과정 [별책 7] 일부 개정으로 ‘대한민국 건국(수립)’이 ‘대한민국 정부 수립’으로, ‘자유민주주의 발전’이 ‘민주주의 발전’이라는 용어로 수정되고, ‘대한민국이 유엔(UN)에서 승인한 한국의 유일한 합법정부’라는 내용이 위 교육과정에서 삭제되어 위 청구인들의 자유로운 인격발현권, 교육을 받을 권리 등을 침해한다고 주장하면서, 2018. 11. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 다. 윤○○ 외 2명은 국회의원으로서, 2018. 11. 28. 위 헌법소원심판에 공동심판청구인으로 참가하기 위한 신청을 하였다. 2. 심판대상 청구인들은 초ㆍ중등학교 교육과정(2018. 7. 27. 교육부고시 제2018-162호) 중 사회과 교육과정 [별책 7] 가운데 공통 교육과정 중 사회 [6사04-05], [6사05-01], 공통 교육과정 중 역사 [9역12-01], [9역12-03], 선택 중심 교육과정 공통 과목 중 한국사 [10한사04-02], [10한사04-04], [10한사04-06] 부분과 위 [별책 7]의 개정사항을 반영한 학교 급별 교육과정인 위 교육부고시 제2018-162호 중 [별책 2], [별책 3], [별책 4] 해당 부분을 심판대상으로 구하고 있다. 그러나 위 [별책 2], [별책 3], [별책 4]는 각 과목별 교육과정의 내용을 학교 급별로 취합하여 합본한 것에 불과하므로, [별책 7]의 사회과 교육과정이 개정되면 별도의 개정절차 없이 당연히 개정된 내용들이 반영되는 부분이다. 따라서 위 [별책 2], [별책 3], [별책 4] 해당 부분은 심판대상에서 제외하고 위 [별책 7] 부분만을 판단하기로 한다. 한편, 청구인들은 위 교육과정에서 ‘대한민국이 유엔에서 승인한 한국의 유일한 합법정부’라는 내용이 삭제되었다고 주장하나, 청구인들의 주장과 달리 ‘대한민국이 유엔에서 승인한 한국의 유일한 합법정부’라는 내용이 역대 교육과정에 명시된 적은 없었다. 따라서 위 교육과정에서도 위와 같은 내용이 삭제된 바 없으나, 위와 같은 청구인들의 주장은 교육부장관이 위 교육과정에 ‘대한민국이 유엔에서 승인한 한국의 유일한 합법정부’라는 내용을 명시하지 않은 부작위를 다투는 취지로 볼 수 있으므로, 이를 교육부장관의 부작위를 다투는 취지로 선해하여 판단하기로 한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 초ㆍ중등학교 교육과정(2018. 7. 27. 교육부고시 제2018-162호) 중 사회과 교육과정 [별책 7] 가운데 공통 교육과정 중 사회 [6사04-05], [6사05-01], 공통 교육과정 중 역사 [9역12-01], [9역12-03], 선택 중심 교육과정 공통 과목 중 한국사 [10한사04-02], [10한사04-04], [10한사04-06] 부분(이하 ‘이 사건 교육과정’이라 한다) 및 교육부장관이 이 사건 교육과정에 ‘대한민국이 유엔에서 승인한 한국의 유일한 합법정부’라는 내용을 명시하지 않은 부작위(이하 ‘이 사건 부작위’라 한다)가 각 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상고시 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상고시] 초ㆍ중등학교 교육과정(2018. 7. 27. 교육부고시 제2018-162호) [별책 7] 사회과 교육과정 공통 교육과정 사회 [6사04-05] 광복 이후 대한민국 정부의 수립과정을 살펴보고, 대한민국 정부 수립의 의의를 파악한다. [6사05-01] 4.19 혁명, 5.18 민주화 운동, 6월 민주 항쟁 등을 통해 민주주의가 발전해 온 과정을 파악한다. 역사 [9역12-01] 국민 국가를 건설하려는 다양한 노력들을 살펴보고, 그 결과 대한민국 정부가 수립되었음을 이해한다. [9역12-03] 우리나라 민주주의 발전 과정을 이해한다. 선택 중심 교육과정 공통과목 한국사 [10한사04-02] 대한민국 정부 수립의 과정과 의의를 살펴보고, 식민지 잔재를 청산하기 위한 노력을 설명한다. [10한사04-04] 4.19 혁명과 그 이후의 정치변화를 살펴보고, 독재에 맞선 민주화 운동과 그 의미를 탐구한다. [10한사04-06] 6월 민주 항쟁 이후 평화적 정권 교체가 이루어지고, 시민 사회가 성장하면서 민주주의가 발전하는 과정에 대해 파악한다. [관련조항] 초ㆍ중등교육법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제23조(교육과정 등) ① 학교는 교육과정을 운영하여야 한다. ② 교육부장관은 제1항에 따른 교육과정의 기준과 내용에 관한 기본적인 사항을 정하며, 교육감은 교육부장관이 정한 교육과정의 범위에서 지역의 실정에 맞는 기준과 내용을 정할 수 있다. ③ 학교의 교과(敎科)는 대통령령으로 정한다. 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕</img> 초ㆍ중등학교 교육과정(2018. 7. 27. 교육부고시 제2018-162호) 3. 청구인들의 주장 가. 이 사건 교육과정은 대한민국 건국의 역사적 사실과 의미, 건국에 대한 유엔 승인 및 우리 헌법의 핵심원리인 자유민주주의에 관한 것이고, 일반국민도 주권자로서 국가의 정통성ㆍ정체성ㆍ계속성을 훼손할 위험 및 자유민주주의 원리의 손상으로부터 헌법질서를 수호할 필요가 있으므로, 이 사건 교육과정의 위헌 확인을 구하는 헌법소원의 청구인적격이 인정된다. 나. 이 사건 교육과정이 ‘대한민국 건국(수립)’을 ‘대한민국 정부 수립’으로, ‘자유민주주의의 발전’을 ‘민주주의 발전’으로 수정하고, ‘대한민국이 유엔에서 승인한 한국의 유일한 합법정부’라는 내용을 교육과정에서 삭제한 것은 대한민국의 정통성과 헌법의 핵심적인 기본원리를 부정한 것이므로, 헌법상 법치주의 내지 법치행정의 원리에 반하고, 헌법 제31조 제4항의 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성에 위반될 뿐만 아니라, 학생들의 자유로운 인격발현권 및 교육을 받을 권리, 학부모의 자녀양육권 및 자녀교육권, 교사들의 학생교육권 등을 침해한다. 4. 판단 가. 공동심판참가신청의 적법 여부 법령에 대한 헌법소원심판에서 그 목적이 청구인과 제3자에게 합일적으로 확정되어야 할 경우, 헌법재판소법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 민사소송법 제83조 제1항에 따라 그 제3자는 공동청구인으로서 심판에 참가할 수 있다. 다만, 공동심판참가인은 별도의 헌법소원을 제기하는 대신에 계속 중인 심판에 공동청구인으로서 참가하는 것이므로, 그 참가신청에 대하여 헌법소원 청구기간 등 기타 적법요건이 충족되어야 한다(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872등; 헌재 2008. 10. 30. 2006헌마1098등; 헌재 2013. 12. 26. 2011헌마499 참조). 살피건대, 이 사건 공동참가신청인들은 이 사건 교육과정의 수범자가 아닐 뿐만 아니라 이 사건 교육과정에 따라 사회나 역사, 한국사 교육을 받아야 할 법적 의무를 부담하거나 법적 제한을 받고 있는 사람들이 아니다. 위 참가신청인들은 이 사건 교육과정과 관계없이 자유롭게 역사를 연구하거나 학습하는 것이 가능하므로, 이 사건 교육과정으로 인하여 어떠한 기본권적 제한을 받고 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 교육과정이 위헌으로 결정되어 그 효력을 상실하게 된다고 하더라도, 위 참가신청인들의 기본권 제한 여부나 법적 지위에 어떠한 변동이 발생하는 것은 아니므로, 위 참가신청인들은 이 사건 교육과정에 대하여 기본권침해가능성이나 자기관련성이 인정된다고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건 공동심판참가신청은 부적법하다. 나. 이 사건 교육과정에 관한 판단 (1) 이 사건 교육과정의 내용 우리나라 교육과정은 8ㆍ15 광복을 기점으로 하여 교육에 대한 긴급조치와 교수요목기, 제1차~제7차 교육과정, 2007년 개정 교육과정, 2009년 개정 교육과정, 2015년 개정 교육과정으로 변해왔다. 교육과정의 결정방식은 제5차 교육과정까지는 교육부가 모든 교육과정을 결정하는 ‘중앙집권형 교육과정’이었으나, 제6차 교육과정부터는 지역과 학교 단위의 자율권이 인정되는 ‘지방 분권형 교육과정’으로 전환되었다. 또한, 교육과정의 개정방식은 제7차 교육과정까지는 일시적이고 전면적인 개정방식이었으나, 2007년 이후부터는 수시개정방식을 택하였고, 차수가 아닌 개정 연도를 밝히는 방식으로 교육과정의 명칭이 부여되었다. 2015년 개정 교육과정은 2015. 9. 23. 교육부 고시 제2015-74호로 개정된 교육과정으로, ‘창의 융합형 인재 양성’을 목표로 기존의 인문과정과 자연과정의 구분을 폐지하고 공통 기초 소양 함양을 위한 공통 과목의 도입, 학생의 과목 선택권 확대를 위한 선택 과목의 다양화, 국어ㆍ수학ㆍ영어 비중 적정화, 특성화 고등학교 교육과정의 국가직무능력표준과의 연계 강화 등을 특징으로 한다. 이 사건 교육과정이 포함된 2018. 7. 27. 교육부고시 제2018-162호는 2015년 개정 교육과정 중 초등학교 사회과 교육과정, 중학교 역사 교육과정 및 고등학교 한국사 교육과정 일부를 개정하고, 초등학교 5, 6학년군 사회는 2019. 3. 1.부터, 중학교 역사 및 고등학교 한국사 과목은 2020. 3. 1.부터 적용하도록 하는 것을 그 내용으로 한다. 이 사건 교육과정은 위와 같이 개정된 2015년 개정 교육과정의 일부로서 교육부장관이 결정한 ‘국가 수준의 교육과정’이고 교육과정 내용 중 성취기준에 해당한다. 교육부장관이 결정ㆍ고시하는 ‘국가 수준의 교육과정’은 전국의 초ㆍ중등학교에서 어떠한 내용과 방법으로 교육을 해야 할 것인지를 제시하는 설계도 내지는 기본적인 틀로서 ‘교육 목표와 경험 또는 내용, 방법, 평가를 체계적으로 조직한 교육 계획’에 해당하며, 초ㆍ중등교육법에 법적 근거를 두고 있다(초ㆍ중등교육법 제23조). 교육부장관이 정한 국가 수준의 교육과정은 전국 공통의 일반적 기준이 되고, 이를 기반으로 교육감은 지역의 실정에 맞는 ‘지역 수준의 교육과정’을 수립할 수 있으며, 각 학교는 국가 수준의 교육과정과 지역 수준의 교육과정을 근거로 하여 각 학교의 특색과 상황에 맞는 ‘학교 수준의 교육과정’을 운영한다. 국가 수준의 교육과정 중 ‘성취기준’은 교과의 지식과 기능 및 태도를 담고 있으며, 학습의 결과로 학생들이 할 수 있어야 할 것을 의미한다. 성취기준은 교수ㆍ학습 및 평가의 실질적 기준으로서 각 교과(목)에서 가르치고 배워야 할 내용(지식, 기능, 태도)과 그러한 내용의 학습을 통해 학생들이 성취해야 할 능력과 특성을 명료하게 기술한 것이다. (2) 학부모 및 학생인 청구인들의 청구에 관한 적법 여부 판단 국가는 학교교육에 관한 교육제도를 형성함에 있어 폭넓은 권한을 가지고 있지만, 학교교육과 같은 제도교육의 형성에 있어서도 학생들 각자의 성향이나 능력이 최대한 발휘될 수 있도록 교육과정을 편성·운영하기 위하여 노력하여야 한다. 학교교육과정에 대한 편성과 운영은 학습자인 학생들의 인격발현과 학부모의 자녀교육권에 직결되는 부분이 있으므로 학생의 교육적 성장과 발전을 통한 행복추구라는 관점에서 그 보장의 중요성이 소홀히 취급되어서는 안 된다(헌재 2016. 2. 25. 2013헌마838 참조). 다만 학생의 인격발현권이나 학부모의 자녀교육권이 학교 교육과 관련하여 국가에 대해 직접 특정한 사실이나 취지·내용의 교육을 요구할 수 있음을 뜻하는 것은 아니다. 이 사건 교육과정이 속한 ‘사회의 새로운 변화와 오늘날의 우리’, ‘우리나라의 정치발전’, ‘근·현대 사회의 전개’, ‘대한민국의 발전’ 단원은 모두 광복 이후 오늘날에 이르기까지 주요한 역사적 사건들을 중심으로 우리나라의 역사 발전 ‘과정’, 민주주의를 발전시키고 이룩해 온 ‘과정’을 이해하고 탐구하는 데 중점이 있고, 이는 단원의 성취기준을 통해서도 명시되어 있다. 이 사건 교육과정은 위와 같은 단원의 목표를 이루기 위하여 하위 단원에서 다루는 사건이나 주제를 표시한 것으로 성취기준 자체에서 그와 같은 사건의 의의나 역사적 평가, 주제의 개념을 구체화하고 있지 않을 뿐만 아니라 오히려 세부설명을 통해 ‘과정과 의의를 파악’하고 ‘흐름을 이해’하는 자체를 학습의 목표로 삼고 있다. 교수·학습방법에 있어서는 교사의 일방적 강의만이 아니라 학생들의 참여를 높이는 방향의 글쓰기, 토의학습, 연표 제작, 소감문·인터뷰기사 작성 등을 제시하고 있으며, 교사의 평가 시에도 과정과 흐름에 대한 이해를 평가하도록 하고, 특정한 역사적 관점의 표현이나 특정한 용어의 사용에 부정적 평가를 하도록 하는 내용은 포함되어 있지 않다. 초등학교 교육과정의 경우, 토의학습 시 학생이 전개한 논리의 바탕이 된 가치를 평가의 주요 요소로 삼기보다 논리적 정합성을 중심으로 평가하도록 명시하고 있기도 하다. 또한 ‘민주주의’와 관련한 부분은 ‘교수·학습 방법 및 유의사항’이나 ‘성취기준 해설’ 부분에서 청구인들이 주장하는 ‘자유민주적 기본질서’라는 표현을 혼용하고 있기도 하다. 위와 같은 내용을 종합하여 보면, 이 사건 교육과정은 사회과, 특히 역사와 관련된 단원의 특성을 고려하여 추상적 수준의 학습목표를 제시하고 있을 뿐, 청구인들 주장과 같이 특정한 역사관이나 정치적 견해에 입각한 역사적 평가에 관한 교육을 강제하고 있는 것이라고 보기 어렵다. 그밖에 청구인들은 일반적으로 교육과정이나 성취기준을 두는 것 자체는 다투지 아니한다. 그렇다면 이 사건 교육과정으로 인하여 학생이나 학부모인 청구인들의 기본권이 제한된다고 보기 어려워 위 청구인들의 이 사건 교육과정에 관한 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 아니하여 부적법하다. (3) 교사인 청구인들의 청구에 관한 적법 여부 판단 교사인 청구인들은 이 사건 교육과정으로 인하여 교사의 학생교육권(수업권)이 침해된다고 주장한다. 법률이 교사의 학생교육권(수업권)을 인정하고 이를 보장하는 것은 헌법상 당연히 허용된다 할 것이나(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189등 참조), 초·중등학교에서의 학생교육은 교사 자신의 인격의 발현, 또는 학문과 연구의 자유를 위한 것이라기보다 교사의 직무에 기초하여 ‘국민생활에 필요한 기초적인 교육 및 그 토대 위에서의 기초적 단계의 전문교육’(초·중등교육법 제38조, 제41조, 제45조)이라는 초·중등학교의 교육목표를 실현하기 위한 것이므로, 교사인 청구인들이 이 사건 교육과정에 따라 학생들을 가르치고 평가하여야 하는 법적인 부담이나 제약을 받는다고 하더라도 이는 헌법상 보장된 기본권에 대한 제한이라고 보기 어렵다. 따라서 교사인 청구인들의 이 사건 교육과정에 관한 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 아니하여 부적법하다. (4) 일반국민인 청구인들의 청구에 관한 적법 여부 판단 학부모나 학생, 교사가 아닌 일반 국민은 이 사건 교육과정에 따른 교육을 하거나 받는 위치에 있지 않으므로 이 사건 교육과정으로 인한 어떠한 기본권적 제한을 받는다고 볼 수 없다. 따라서 일반국민인 청구인들의 이 사건 교육과정에 관한 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 다. 이 사건 부작위에 관한 판단 (1) 공권력의 불행사에 대한 헌법소원심판청구의 적법요건 공권력의 불행사에 대한 헌법소원은 공권력의 주체에게 헌법에서 직접 도출되는 작위의무나 법률상의 작위의무가 특별히 구체적으로 존재하여 이에 의거하여 기본권의 주체가 그 공권력의 행사를 청구할 수 있음에도 불구하고 공권력의 주체가 그 의무를 해태하는 경우에 한하여 허용된다. 이러한 작위의무가 없는 공권력의 불행사에 대한 헌법소원은 부적법하다(헌재 1999. 9. 16. 98헌마75). (2) 판단 헌법은 국민의 교육받을 권리의 차질 없는 실현을 위하여 교육제도 등 기본적인 사항이 법률에 의하여 정하여질 것을 요구한다(헌법 제31조 제6항). 이에 따라 교육기본법 및 초ㆍ중등교육법은 초ㆍ중등교육에 관한 사항을 정하고 있으며, 앞서 살핀 것과 같이 이 사건 교육과정은 초ㆍ중등교육법에 근거하여 교육부장관이 정하는 것이다. 헌법 조항 및 이를 구체화하는 교육기본법과 초·중등교육법은 ‘대한민국이 유엔에서 승인한 한국의 유일한 합법정부’라는 내용을 교육과정에 포함시키도록 명시적으로 위임하고 있지 않다. 또한 사회의 구성원으로서 기본적인 품성과 보편적인 자질을 배양하고자 하는 초·중등교육의 목적에 비추어보면, 위와 같은 내용을 교육과정에 명시할 구체적 작위의무가 대한민국의 발전과정을 이해하고 역사적 판단력과 문제해결능력, 비판적 사고력의 기초를 형성하는데 불가결한 것으로서 관련 법률의 해석상 발생한다고 보기도 어렵다. 따라서 청구인들의 이 사건 부작위에 관한 청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 공권력의 불행사를 심판대상으로 한 것으로서 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지 1] 청구인 명단 학부모 1.∼106. 강○○ 외 교사 107.∼111. 김○○ 외 학생 112.∼114. 이△△ 외 1174.∼1175.이◇◇ 외 일반국민 115.∼815. 강□□ 외 817.∼836. 윤□□ 외 838.∼1173. 이?? 외 청구인들의 대리인 변호사 구상진, 김태훈 복대리인 변호사 정기승, 이종순, 김오섭, 김정술, 민병국, 정지형, 배 보윤, 채명성, 이민, 서석구, 전창렬, 김기천, 이상철, 석동현, 이재원, 양윤숙, 박주현, 우인식, 이동찬, 고용준, 최유미, 이헌, 이문재, 정선미, 권성 [별지 2] 공동심판참가인 명단 1. 윤○○ 2. 윤△△ 3. 이□□ 공동심판참가인들의 대리인 변호사 구상진, 김태훈