주세법 제15조 제2항 제10호 위헌소원

사 건 2020헌바328 주세법 제15조 제2항 제10호 위헌소원 청 구 인 1. 합명회사 ○○주류판매상사 대표사원 김○○ 2. 주식회사 □□주류 대표이사 심○○ 청구인들의 대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 차한성, 조일영, 강석규,장성두, 김혜민 당 해 사 건 대법원 2020두32760 종합주류도매업면허취소처분취소 [주 문] 구 주세법(2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17762호로 전부개정되기 전의 것) 제15조 제2항 제10호는 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인 합명회사 ○○주류판매상사(이하 ‘○○주류’라 한다)는 1977. 7. 1., 청구인 주식회사 □□주류(이하 ‘□□주류’라 한다)는 1982. 4. 7. 각 울산세무서장으로부터 구 주세법에 따라 일반탁주와 주정을 제외한 전 주류를 판매할 수 있는 종합주류도매업면허(이하 ‘이 사건 각 면허’라 한다)를 받았다. 청구인들은 2000. 7. 1. 울산세무서장의 승인을 받아 울산 ○○군 (주소생략) 지상에 주류공동하치장 집배송센터를 설치하여 운영하였고, 이후 구 주세법 및 관련 법령의 개정에 따라 2008. 1. 4. 위 주류공동하치장 집배송센터를 울산세무서장의 승인을 받아 주류공동판매장 집배송센터로 변경하여 운영하다가 2014. 8. 30. 위 주류공동판매장 집배송센터를 해체하였다. 나. 울산세무서장은 2017. 10. 10. 부산지방국세청장의 세무조사결과를 기초로 청구인들에게 ‘청구인들이 2000. 8.경부터 2014. 8.경까지 동업 경영을 한 사실이 인정되고, 이는 구 주세법 제15조 제2항 제10호의 면허취소 사유에 해당하므로 이 사건 각 면허를 2017. 10. 31. 자로 취소한다.’는 결정(이하 ‘이 사건 면허취소처분’이라 한다)을 통지하였다. 다. 이에 청구인들은 2017. 11. 2. 울산세무서장을 상대로 이 사건 면허취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다(울산지방법원 2017구합7034). 1심 법원은 2019. 5. 2. 이 사건 면허취소처분의 취소를 구하는 청구를 기각하였고, 이에 불복하여 제기한 항소 역시 기각되었다(부산고등법원 2019누21610). 청구인들은 항소심 판결에 상고하고 상고심 계속 중 이 사건 각 면허 취소 처분의 근거가 된 구 주세법 제15조 제2항 제10호에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였다. 그러나 대법원은 2020. 5. 14. 심리불속행으로 기각(대법원 2020두32760)함과 동시에 위 신청을 기각하였고(대법원 2020아547), 청구인들은 2020. 6. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 구 주세법(2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17762호로 전부개정되기 전의 것) 제15조 제2항 제10호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 주세법(2009. 12. 31. 법률 제9899호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17762호로 전부개정되기 전의 것) 제15조(주류 판매 정지처분 등) ② 관할 세무서장은 주류 판매업면허를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 면허를 취소하여야 한다. 10. 타인과 동업 경영을 한 경우 [관련조항] 구 주세법(2011. 12. 31. 법률 제11134호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17762호로 전부개정되기 전의 것) 제8조(주류 판매업면허) ① 주류 판매업(판매중개업 또는 접객업을 포함한다. 이하 같다)을 하려는 자는 주류 판매업의 종류별로 판매장마다 대통령령으로 정하는 시설기준과 그 밖의 요건을 갖추어 관할 세무서장의 면허를 받아야 한다. 구 주세법(2013. 6. 7. 법률 제11873호로 개정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17762호로 전부개정되기 전의 것) 제15조(주류 판매 정지처분 등) ② 관할 세무서장은 주류 판매업면허를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 면허를 취소하여야 한다. 1. 부정한 방법으로 주류 판매업면허를 받은 경우 2. 제8조 제1항에 따른 면허 요건을 갖추지 못하게 된 경우. 다만, 시설기준에 미달된 경우에는 같은 조 제5항에 따른 보완 명령을 받고도 이를 이행하지 아니한 경우로 한정한다. 2의2. 제9조에 따른 면허 조건을 위반한 경우 3. 제11조 단서에 따른 허가를 받지 아니하거나 부정한 방법으로 허가를 받고 판매장을 이전한 경우 4. 「부가가치세법」 제5조 제1항에 따른 과세기간별로 「조세범 처벌법」 제10조 제1항ㆍ제2항 또는 제3항에 따른 세금계산서 교부의무 등을 위반한 금액이 총주류매출금액(총주류매입금액이 총주류매출금액보다 큰 경우에는 총주류매입금액을 말한다)의 1,000분의 100 이상인 경우 5. 「조세범 처벌법」 제10조 제4항에 따른 범칙행위를 한 경우 6. 2주조연도 이상 계속하여 주류를 판매하지 아니한 경우 7. 주류를 가공하거나 조작한 경우 8. 주류 제조면허 없이 제조한 주류나 주세를 면제받은 주류를 판매 또는 보유한 경우 9. 주류 판매업면허를 타인에게 양도 또는 대여한 경우. 다만, 제8조의2에 따라 법인으로 전환한 경우에는 양도로 보지 아니한다. 3. 청구인들의 주장 가. 심판대상조항은 주세법과 그 위임법령에서 판매업면허의 취소 요건인 ‘동업 경영’의 의미와 판단 기준을 명확하게 두고 있지 않아 명확성 원칙에 반한다. 나. 심판대상조항은 면허가 있는 자들끼리의 동업의 경우도 일률적으로 주류 판매업면허를 취소하도록 규정하고 있어 과잉금지원칙에 반하여 직업선택의 자유 및 영업의 자유를 침해한다. 다. 심판대상조항은 동업 경영을 전제로 단일한 주류 판매업면허를 받고 동업을 하는 경우와 본질적으로 같음에도 불구하고 각자 주류 판매업면허를 받은 자들이 사후적으로 동업 경영을 하는 경우만 면허를 취소하도록 규정하고 있으며, 타인과 동업 경영을 하는 경우와 조세범처벌법상 세금계산서 교부 등을 위반하는 경우는 본질적으로 다름에도 동일한 판매업 면허 취소사유로 규정하여 평등원칙에도 위배된다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 주류 판매업면허를 받은 자가 타인과 동업 경영을 하는 경우 관할 세무서장이 해당 주류 판매업자의 면허를 취소하도록 규정하고 있다. 그러나 타인과 ‘동업 경영’이 무엇을 의미하는지 주세법 및 관련 법령에서 구체적으로 명시하고 있지 않아 명확성 원칙에 반하는지 여부가 문제된다. (2) 심판대상조항은 주류 판매업면허를 받은 자 간의 동업 경영도 금지하며 이를 위반할 경우 관할 세무서장이 필요적으로 주류 판매업면허를 취소하도록 하는 바, 그 결과 청구인들은 더 이상 주류 판매업을 영위할 수 없게 되어 심판대상조항이 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 문제된다. (3) 청구인들은 심판대상조항이 사전에 동업 경영을 전제로 단일한 주류 판매업면허를 받은 자와 주류 판매업면허를 받고 나서 사후에 동업 경영을 하려는 자들을 달리 취급하고, 조세범처벌법상 세금계산서 교부의무 등을 위반한 자와 주류 판매업면허를 받고 동업 경영을 하려는 자들을 같이 취급하므로 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 심판대상조항에서 금지하는 동업 경영은 동업을 전제로 단일한 주류 판매업면허를 받아 운영하는 방식과 ‘동업’이라는 점에서 외형상 동일하게 보일지라도, 후자의 경우는 사전에 ‘동업’을 전제로 하는 면허를 받았다는 점에서 주세법상의 적법한 절차에 따른 면허를 가지고 사업을 영위하는 경영인 반면, 심판대상조항이 금지하는 동업 경영은 ‘동업’을 전제로 하지 않는 면허를 받은 후 사후적으로 동업 경영을 함으로써 당초 받은 면허의 범위를 넘어서는 사업을 하게 된다는 점에서 차이가 있어 양자를 동일한 비교집단으로 보기 어렵다. 또한 조세범처벌법상 세금계산서 교부의무 위반과 비교한 청구인들의 주장은, 세금계산서 교부의무 위반의 액수에 따라 일률적으로 면허 취소를 하는 경우와는 달리, 심판대상조항의 ‘타인과 동업 경영’은 구체적 사정을 고려해야 함에도 이를 고려하지 않고 필요적으로 면허를 취소하도록 정함으로써 직업의 자유를 침해한다는 주장의 반복·강조에 불과하므로 위 주장에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다. 나. 명확성원칙 위반 여부 (1) 명확성원칙이란 법령을 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자, 즉 수범자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법 집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석 및 집행을 예방하기 위한 원칙을 의미하는 것이다. 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있다. 그런데 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2002. 6. 27. 99헌마480; 헌재 2010. 10. 28. 2008헌마638; 헌재 2018. 2. 22. 2016헌바401 등 참조). (2) 심판대상조항은 주류 판매업면허를 받은 자가 ‘타인’과 ‘동업 경영’을 한 경우 그 면허를 취소하도록 하고 있다. 심판대상조항 중 ‘타인’의 의미는 면허업자를 제외한 모두를 의미하는 것으로 주류 판매업면허 보유 여부와 상관없이 사업자등록이 다른 모두를 의미한다. 또한 ‘동업’의 사전적 의미는 같은 종류의 직업이나 영업을 영위하는 것을, ‘경영’의 사전적 의미는 기업이나 사업을 관리하고 운영하는 것을 의미한다는 점을 종합하면, ‘동업 경영’이란 같은 종류의 영업을 함께 관리하고 운영한다는 의미라는 것을 알 수 있다. 즉, 운영하는 업종의 종류가 같고, 사업의 구상·영업·이윤의 분배에 걸쳐 전반적으로 의사결정을 공유하며 손익을 공동으로 분배할 때 동업 경영에 해당한다. (3) 국세청은 그간 질의회신을 통하여 "동업 경영은 당해 사업과 관련한 출자관계, 이익의 귀속에 대한 분배방법·비율, 책임 부담 문제 등 공동사업의 요건을 갖추고 있는지를 종합적으로 판단하여야 하는 것"이라고 의미를 밝혔고, 하급심 판례에서도 "동업계약기간이 종료된 후 원고의 재산을 평가하여 동업자들끼리 정산을 한 점, 통장에서 원고의 법인세, 직원급여 등이 지급된 점을 종합하여 보면, 원고 자신은 기존의 인적·물적 자원을 제공하고 추가투자를 제공받고 그 이익을 분여하기로 하는 방법으로 이 사건 면허에 따른 종합주류도매업을 그와 동업으로 경영하였다고 봄이 상당하다"고 판시하여 동업 경영의 의미를 밝혔다(청주지방법원 2008. 06. 19. 선고 2006구합1871 판결 참조). (4) 이러한 사정을 종합하면, 심판대상조항은 ‘면허 보유 여부를 불문하고 주류 판매면허업의 공동 운영 및 이익의 분배를 금지’한다는 점을 충분히 예측할 수 있고, 구체적인 내용은 법관의 통상적인 해석 및 적용에 의하여 보완될 수 있다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다. 다. 직업의 자유 침해 여부 (1) 헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유라 함은 자신이 원하는 직업 내지 직종을 자유롭게 선택하는 직업의 선택의 자유뿐만 아니라 그가 선택한 직업을 자기가 결정한 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업의 수행의 자유를 포함한다(헌재 2002. 8. 29. 2000헌마556; 헌재 2002. 11. 28. 2001헌마596 참조). 직업의 자유도 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리 등 정당하고 중요한 공공의 목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 그 본질적 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 제한될 수 있다(헌재 2016. 9. 29. 2012헌마1002 참조). 심판대상조항은 주류 판매업면허를 받은 사람이 다른 사람과 동업 경영을 한 경우 그 주류 판매업면허를 필요적으로 취소하도록 함으로써 주류 판매업을 생업으로 하는 자의 직업의 자유를 제한한다. 한편, 주류는 국민건강에 미치는 영향이 크고, 국가의 재정에도 직접 영향을 미치는 것이기 때문에 다른 상품과는 달리 특별히 법률을 제정하여 주류의 제조 및 판매에 걸쳐 폭넓게 국가의 규제를 받도록 하고 있다. 따라서 주류의 제조 및 판매와 관련되는 직업의 자유를 제한함에 있어서는 입법자의 입법형성권의 범위도 어느 정도 인정된다고 할 수 있다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18; 헌재 1999. 7. 22. 98헌가5; 헌재 2014. 3. 27. 2012헌바178 참조). 따라서 심판대상조항이 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙 기준을 중심으로 판단하되 주류 행정의 특성상 어느 정도의 입법재량이 인정됨을 고려하여 판단하도록 한다. (2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 주류의 제조·유통과정을 규율하는 내용은 주류의 무절제한 소비로부터 야기될 수 있는 국민보건상 위험이나 사회·경제적 비용증가 등을 방지하기 위한 것이기는 하나, 다른 한편, 주류의 제조·유통과정을 투명하게 하고 주류의 규격 및 품질을 일정 수준 이상으로 보장함으로써 주류산업의 건전한 발전을 도모하며, 안정적으로 정확한 세원을 확보하기 위한 것이기도 하다(헌재 2016. 12. 29. 2015헌바229 참조). 국가는 구 주세법(2020. 12. 29. 법률 제17762호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다)에서 현재의 ‘주류 면허 등에 관한 법률’(2020. 12. 29. 법률 제17761호로 제정된 것, 이하 ‘주류면허법’이라 한다)에 이르기까지 주류 면허에 대한 기준과 절차, 주류의 검정 등에 관한 사항을 규정하여 주류 거래의 안전과 원활한 주세 수입 확보를 목적으로 하고(주류면허법 제1조), 특히 주류 유통과정의 주된 역할자인 주류 판매업자를 통하여 주류 유통 전반을 관리하고 주류 질서를 투명하게 유지하기 위하여 면허 제도를 두고 있다(구 주세법 제8조, 주류면허법 제5조). 기존에 면허를 발급받은 자라고 하여도 자격을 유지할 수 없는 하자가 있다면 그 정도에 따라 면허를 정지하거나 취소하는 등의 제재를 가해 면허제도의 실효성을 확보해야 한다. 심판대상조항이 ‘타인과의 동업 경영’을 금지하는 것은 주류 판매면허업자가 본인이 면허 받은 범위를 넘어 사업을 운영하는 것을 규제함으로써 주류 판매업면허 제도의 실효성을 확보하고, 주류 판매업자 간의 자유로운 경쟁을 유도하는 한편, 주류 유통질서의 왜곡을 방지하기 위한 것으로서 목적의 정당성이 인정된다. 또한 주류 판매업자들이 주류 유통질서에 크게 영향을 미치는 특성을 고려할 때, 주류 판매업자가 동업 경영을 하는 경우 그 면허를 취소하는 것은 주류 유통질서의 왜곡을 방지하는 데 기여한다고 할 것이므로, 수단의 적합성도 인정된다. (3) 침해의 최소성 (가) 주류는 국민 건강에 미치는 영향이 크다. 또한 앞서 본 바와 같이 주류의 제조·유통과정을 규율하는 것은 주류의 제조·유통과정을 투명하게 하고 안정적으로 정확한 세원을 확보하기 위한 것이기도 하다는 점을 고려하면, 중간징수기관의 역할을 담당하는 주류 판매업자 간에 질서가 유지되지 않을 경우 무자료거래의 발생과 우세한 판매업자를 중심으로 담합이 형성되는 등 주류 유통질서가 쉽게 무너질 수 있다. 국가는 주류 판매업면허를 종류별로 세분화하여 각 판매장마다 시설기준을 갖춘 경우 면허를 발급하므로, 주류 판매업면허는 면허를 신청할 당시의 판매 사업체, 시설기준, 판매장에 따라 개별적으로 효력이 발생한다(구 주세법 제8조 제1항, 같은 법 시행령 제9조 제1항 별표 5). 그러므로 동업 경영을 엄격하게 제재하지 않으면 관할 세무서장의 심사 없이 새로운 면허를 취득하는 결과를 발생시켜 무면허 판매업자를 참여시키거나 면허 조건이 다른 판매업자가 동업이라는 명목으로 함께 사업을 운영함으로써 서로의 영업상 이익을 상승시키는 효과를 누릴 수 있다. 따라서 심판대상조항의 동업 경영 금지는 주류 판매업의 거래 질서를 유지하기 위해 채택한 면허 제도의 실효성 확보를 위하여 필요한 제한이다. (나) 주류 판매업자에게 어떠한 기준으로 행정적 제재를 가할 것인지 여부에 관하여는 입법자가 그간 세수확보, 탈세 조기 적발의 어려움, 증거 확보의 난점 등 여러 요소들을 종합적으로 고려하여 결정할 입법정책의 문제로서 입법자에게 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되는 분야이다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18 참조). 동업 경영임이 드러난 경우에도 사안의 경중에 따라 일정 기간 판매업 면허를 정지하거나 임의적으로 면허를 취소하는 등의 임의적 제재를 가하는 방안을 상정해 볼 수 있으나, 구 주세법 제15조 제1항의 각 호에서 규정하고 있는 주류 판매업면허의 정지사유와 비교할 때 동업 경영은 국가의 관리를 벗어난 새로운 업체가 등장하여 주류 시장을 장악하거나 불법 경로로 주류를 유통할 높은 위험을 야기한다는 점에서 주류 면허제도에 미치는 하자의 정도가 중대하다. 구 주세법은 ‘부정한 방법으로 주류 판매면허를 받은 경우’(법 제15조 제2항 제1호), ‘면허 요건을 갖추지 못하게 된 경우’(같은 항 제2호) 및 ‘면허 조건을 위반한 경우’(같은 항 제2호의2) 등 심사 없이 면허를 취득하거나 자격 없는 자의 면허 취득과 같이 주류 면허제도의 근간을 흔드는 행위를 한 자에 대해서는 면허를 필요적으로 취소하도록 하고 있으므로, 관할 세무서장의 심사 없이 주류 판매업면허를 받은 것과 동일한 효과를 나타내어 주류 면허제도의 근간을 흔드는 동업 경영에 대해서 면허를 필요적으로 취소하도록 하는 것이 다른 규정과 비교하여도 과도한 제한으로 볼 수 없다. (다) 주류 판매업은 국가의 관리 및 감독이 상시 이루어질 수 있도록 특별히 신규진입부터 규제하고 있다. 특히 주류 판매업면허 중에서 가장 큰 비중을 차지하는 종합주류도매업의 경우 일정 수준 이상의 자본금 및 시설기준을 요구하고 있고(구 주세법 제8조 제1항, 같은 법 시행령 제9조 제1항 별표 5), 지역별로 특정 지역에 과도하게 업체가 편중되지 않도록 시도별 업체수를 규제하고 있다[구 주세법 제10조 제13호, 주세사무처리규정(2021. 1. 1. 국세청훈령 제2410호로 개정된 것, 이하 같다) 제13조 제1항]. 따라서 구체적인 사정에 따른 임의적 면허의 취소는 전국적으로 제재 기준이 통일되지 않아 혼란을 가중시킬 위험이 크기에, 국가의 관리 감독에서 벗어난 새로운 업체의 등장이라고 볼 수 있는 ‘동업 경영’에 대하여 그 사안의 경중을 고려하지 않고 일률적으로 제재를 가하는 것이 규제의 실효성을 담보하기 위해 필요하다. (라) 공동으로 주류 판매업을 영위하고자 하는 사업자는 공동으로 단일한 주류 판매업 면허를 받을 수 있고(구 주세법 시행령 제9조, 구 주세법 시행규칙 제11조 제2호의2), 공동보관·공동배송을 목적으로 물류창고를 건립하여 사용하려는 경우에는 지방 국세청장의 승인을 얻어 연접한 시·군지역에 1개의 하치장(공동집배송센터)을 설치할 수 있다(주세사무처리규정 제16조 제2항). 단, 공동보관·공동배송을 목적으로 한 창고를 건립하는 경우에도 입·출고 등 재고관리는 사업자별로 구분하여 관리하여(주세사무처리규정 제16조 제2항 단서) 사업자별 손익의 투명성을 기해야 한다. 즉, 판매업자 간 임의적인 공동 경영은 각 면허의 허용범위를 벗어나 국가의 감독을 받지 않는다는 점에서 유통질서에 미치는 하자가 중하므로 이를 규제하는 것이지, 애초에 판매업자간 공동 경영을 막거나 공동으로 집배송센터를 운영하는 것을 막는 것은 아니다. (마) 이상의 점들을 고려할 때, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 할 수 없다. (4) 법익의 균형성 심판대상조항에 의하여 타인과 동업 경영을 한 경우, 주류 판매업면허가 필요적으로 취소되고, 면허가 취소된 후 2년이 지나지 않은 경우 면허를 받을 수 없으므로(구 주세법 제10조 제1호), 주류 판매업을 영위하지 못함으로 인하여 사익에 미치는 영향은 적다고 할 수 없다. 그러나 심판대상조항이 달성하고자 하는 국민건강보호 및 보건증진과 건전한 주류 판매질서의 확립을 통한 국가재정 및 주류산업의 건전성 확보라는 공익은 더욱 중대하므로 심판대상조항은 법익의 균형성 원칙에 위반되지 아니한다. (5) 소결 따라서 심판대상조항은 주류 판매업을 운영하는 자의 직업의 자유를 침해한다고 보기 어렵다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선