군인연금법 제8조 제1항 본문 위헌소원

사 건 2019헌바412 군인연금법 제8조 제1항 본문 위헌소원 청 구 인 이○○ 대리인 법무법인 율성담당변호사 김승한, 장윤정 당 해 사 건 서울고등법원 2019누41081 유족연금수급대상자 인정불가처분 취소청구 [주 문] 구 군인연금법(2006. 10. 4. 법률 제8023호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항 본문 중 ‘급여’ 가운데 ‘유족연금’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 망 이□□(이하 ‘망인’이라 한다)는 1978. 2. 28. 해군 중령으로 전역한 후 군인연금법상의 퇴역연금을 수급하다 2012. 6.경 주민등록 말소 및 신고서 미제출로 인하여 퇴직연금 수급이 정지되었다. 나. 청구인은 2016년경 국군재정관리단장으로부터 망인이 수년간 퇴역연금을 수령하지 아니한 사실을 전해 듣고 2017. 11. 9. 망인에 대한 실종선고심판을 청구하였으나(부산가정법원 2017느단3601), 위 사건의 심리 중 망인이 2003. 3. 16. 미국에서 사망한 사실이 밝혀지고 2018. 4. 10. 관할 관청에 위 사망 사실이 신고되어 2018. 5. 1. 위 실종선고심판에 대한 청구는 기각되었다. 다. 한편, 청구인은 2018. 4. 13. 국군재정관리단장에게 유족연금의 지급을 구하는 청구를 하였으나 2018. 4. 20. ‘망인의 사망일로부터 5년이 경과하였으므로 군인연금법 제8조에 의하여 유족연금 지급 청구권의 소멸시효가 완성되었다’는 이유로 유족연금 수급대상자 인정불가 결정을 받았다. 라. 이에 청구인은 위 인정불가 결정의 취소를 구하는 소를 제기하여 2019. 4. 5. 기각되고(서울행정법원 2018구합76606), 항소하여(서울고등법원 2019누41081) 재판 계속 중 군인연금법 제8조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울고등법원 2019아1412) 2019. 10. 2. 위 항소가 기각됨과 동시에 위 신청이 기각되자 2019. 11. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 군인연금법 제8조 제1항 전부에 대하여 심판을 청구하고 있으나, 당해사건에서 청구인에게 적용된 법률조항은 그 중에서도 ‘유족연금’에 관한 부분이므로, 해당 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 군인연금법(2006. 10. 4. 법률 제8023호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 군인연금법’이라 한다) 제8조 제1항 본문 중 ‘급여’ 가운데 ‘유족연금’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 군인연금법(2006. 10. 4. 법률 제8023호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것) 제8조(시효) ① 급여를 받을 권리는 그 급여의 사유가 발생한 날로부터 5년간 이를 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸된다. 다만, 사망조위금·재해부조금 및 공무상요양비의 급여를 받을 권리는 그 급여의 사유가 발생한 날부터 3년으로 한다. [관련조항] 구 군인연금법(2006. 10. 4. 법률 제8023호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것) 제8조(시효) ③ 기여금반환을 받을 권리는 그 급여의 사유가 발생한 날로부터 5년간 이를 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸된다. ④ 전시, 사변 기타 부득이한 사유로 인하여 제1항 및 제3항의 권리를 행사할 수 없는 경우에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 2년의 범위 내에서 그 시효기간을 연장할 수 있다. 구 군인연금법(2006. 12. 30. 법률 제8151호로 개정되고, 2013. 3. 22. 법률 제11632호로 개정되기 전의 것) 제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 4. 유족이라 함은 군인 또는 군인이었던 자의 사망 당시 그에 의하여 부양되고 있던(제31조의 규정에 의한 재해보상금의 지급에 있어서는 부양의 여부에 불구한다) 다음 각목의 1에 해당하는 자를 말한다. 가. 배우자(사실상 혼인관계에 있던 자를 포함하며, 퇴직 후 61세 이후에 혼인한 배우자를 제외한다) 나. 자녀(퇴직 후 61세 이후에 출생 또는 입양한 자녀를 제외하되, 퇴직 후 60세 당시의 태아는 복무 중 출생한 자녀로 본다. 이하 같다) 다. 부모(퇴직일 이후에 입양된 경우의 부모를 제외한다) 라. 손자녀(퇴직 후 61세 이후에 출생 또는 입양한 손자녀를 제외하되, 퇴직 후 60세 당시의 태아는 복무 중 출생한 손자녀로 본다. 이하 같다) 마. 조부모(퇴직일 이후에 입양된 경우의 조무모를 제외한다) ② 제1항 제4호의 규정 중 자녀는 18세 미만인 자와 대통령령으로 정하는 정도의 폐질상태에 있는 18세 이상인 자에 한한다. 제26조(유족연금) ① 군인 또는 군인이었던 자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 그 유족에게 유족연금을 지급한다. 1. 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 사망한 때 2. 상이연금을 받을 권리가 있는 자가 사망한 때 3. 공무상질병 또는 부상으로 인하여 복무중에 사망한 때 3. 청구인의 주장 가. 심판대상조항은 유족연금수급권자가 유족연금수급권이 발생하였는지 여부에 대한 주관적 인식 여부나 가능성 등에 대한 예외를 두지 않고 일률적으로 권리행사의 기간을 정하고 유족연금수급권 보장 필요성을 외면하고 있는바, 이는 합리적 이유 없이 입법형성의 한계를 일탈하여 재산권을 침해하고, 최소한의 보장원칙을 위반하여 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 나. 심판대상조항은 사보험과 달리 보험사고의 발생을 알았거나 알 수 있었는지 여부에 상관없이 보험사고가 발생한 때로부터 소멸시효를 기산시키고 있는바, 합리적 이유 없이 자의적으로 동일집단을 달리 취급하여 평등원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 군인연금과 소멸시효 (1) 군인연금법상 유족연금 구 군인연금법상 유족급여는 유족연금, 유족연금부가금, 유족연금일시금, 유족일시금, 유족연금특별부가금 등으로 구분되는데(제2장 제5절), 그 중 유족연금은 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 사망한 때, 상이연금을 받을 권리가 있는 자가 사망한 때, 또는 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 복무 중에 사망한 때에 군인 또는 군인이었던 자의 유족이 지급받을 수 있는 것으로(제26조 제1항), 연금을 받을 수 있는 권리가 있는 자의 ‘사망’과 구 군인연금법상 ‘유족’일 것을 그 지급요건으로 하고 있다. 구 군인연금법상 유족급여를 받을 수 있는 ‘유족’의 범위는 군인 또는 군인이었던 사람의 사망 당시 그가 부양하고 있던 ‘배우자, 자녀, 부모, 손자녀, 조부모’에 한정되는데, 여기에 사실혼 배우자나 태아도 포함되고, 자녀나 손자녀의 경우 연령 및 폐질상태의 기준에 의해 최소한의 독자적인 생활능력을 갖추지 못하였다고 보이는 경우만 포함되며, 최소한의 생활을 스스로 영위할 수 있는 사회적 독립성을 갖춘 것으로 보이는 경우에는 유족연금수급권이 상실된다(제3조 제1항 제4호, 제2항, 제3항 등). 이러한 점에 비추어 볼 때 구 군인연금법상 유족연금수급권은 군인 또는 군인이었던 자의 사망 이후 그 유족의 생활안정과 복리향상을 위하여 인정되는 제도로서, 자신이 보험료를 납부하여 그에 상응하는 급여를 받는 것이 아니라 군인연금의 적용을 받고 있는 자의 피부양자의 지위에 기초하여 취득하는 이른바 ‘파생수급권’의 일종이라 할 것이고, 부양의 원리에 따라 인정되는 것이라 할 수 있다(헌재 2012. 6. 27. 2011헌바115 참조). (2) 연금수급권의 소멸시효를 정한 심판대상조항의 의의 및 내용 심판대상조항은 구 군인연금법상 유족연금수급권의 행사기간을 제한하는 것으로, 이에 따라 수급권자가 일정한 기간 권리를 행사하지 않은 경우 소멸시효가 완성된다. 이와 같은 공법상의 소멸시효는 법률에 특별한 규정이 없으면 민법의 규정이 유추 적용된다. 공법상 금전채권의 소멸시효 기간을 정하는 이유는 사법관계와 마찬가지로 공법관계에서도 법률관계를 오래도록 미확정인 채로 방치하여 두는 것이 타당하지 않기 때문이다(헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107; 헌재 2017. 12. 28. 2016헌바341 참조). 구 군인연금법 제8조 제1항 본문은 "급여를 받을 권리는 그 급여의 사유가 발생한 날로부터 5년간 이를 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸된다."고 규정하고 있고, 구 군인연금법 제6조, 제10조, 제26조 제1항 제1호의 각 규정에 의하면, 유족연금은 급여의 일종으로서 퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 사망한 때 그 유족에게 수급권이 발생하며 당해 유족은 곧바로 관계 기관의 인정절차를 거쳐 이를 행사할 수 있으므로, 구 군인연금법상의 유족연금 수급권의 소멸시효는 ‘퇴역연금을 받을 권리가 있는 자가 사망한 때’로부터 진행된다(대법원 2008. 8. 21. 선고 2007두18314 판결 참조). 나. 쟁점의 정리 (1) 군인연금제도는 군인이 상당한 기간 성실히 복무하고 퇴직하거나 심신장애로 인해 퇴직·사망한 때 또는 공무상의 질병·부상으로 요양하는 때에 본인이나 그 유족에게 적절한 급여를 지급함으로써 본인 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적(구 군인연금법 제1조)으로 마련된 사회보장제도이다. 군인연금법상 퇴직급여, 유족급여 등 각종 급여를 받을 권리는 인간다운 생활을 할 권리(헌법 제34조 제1항) 및 이를 보장하기 위한 구체적 제도로서 사회보장과 사회복지에 관한 정책을 마련하고 실시할 국가의 의무(헌법 제34조 제2항)에 근거하여 형성된 권리이다. 또한, 군인연금제도는 기여금의 납부를 통해 군인 자신도 그 재원의 형성에 일부 기여한다는 점에서 후불임금의 성격도 가미되어 있으므로, 군인연금법상 급여수급권은 경제적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권의 성격도 가지고 있다(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9 참조). 심판대상조항은 유족연금의 사유가 발생한 날로부터 5년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸되도록 규정하여 유족연금수급권의 행사기간을 제한하므로, 심판대상조항이 유족연금수급권자의 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부가 문제된다. (2) 청구인은 심판대상조항이 평등원칙에도 위배된다고 주장하나, 청구인이 문제 삼는 것은 결국 수급권자의 주관적 인식 여부나 가능성을 감안한 예외를 두지 않고 일률적으로 권리의 행사기간을 정한 것이 헌법에 위반된다는 취지로, 이는 인간다운 생활을 할 권리 또는 재산권이 침해된다는 것을 다투는 것과 다름없으므로, 이에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다. 다. 판단 (1) 구 군인연금법상 유족연금수급권은 사회보장적 급여로서 헌법 제34조 제1항의 인간다운 생활을 할 권리로 보호되는 한편, 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조의 재산권에 의하여 보장되는데, 그 구체적인 내용을 형성함에 있어서는 사회보험원리에 입각한 사회보장적 급여로서의 성격으로 인하여 일반적인 재산권보다 입법자에게 상대적으로 폭넓은 재량이 허용된다. 또한, 소멸시효제도는 진정한 권리관계의 실현과 지속된 사실관계의 인정이라는 양면적인 의의를 가지고 있어 그 필요성은 권리의 성질이나 내용 및 행사방법 등에 따라 다른 것이므로 그 구체적인 내용의 형성 역시 입법자가 입법재량의 범위 내에서 정책적으로 결정할 수 있다. 따라서 유족연금수급권의 소멸시효를 규정한 심판대상조항은 그 내용이 현저히 불합리하여 입법형성권의 범위를 벗어난 경우에 한하여 헌법에 위반된다(헌재 1995. 3. 23. 92헌가19; 헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107; 헌재 2017. 12. 28. 2016헌바341 등 참조). (2) 군인연금제도는 군인에게 퇴직 또는 사망, 공무상 질병·부상 등의 사회적 위험이 발생하는 경우 국가의 책임 아래 보험기술을 통해 여러 사람들에게 부담을 분산시킴으로써 실질적인 구제를 도모하는 사회보험의 일종인바(헌재 2010. 6. 24. 2008헌바128 등 참조), 장기적이고 안정적인 재정운용이 중요한 과제이다. 그런데 만약 급여지급 의무가 발생한 후 오랜 세월이 지나도 언제나 급여를 청구할 수 있도록 한다면, 재정운용의 예측가능성이 감소되어 군인연금재정의 안정적이고 효율적인 운용이 어려워진다. 특히 군인연금 가입자 수는 크게 늘지 않는 반면, 평균수명의 연장으로 연금수급자의 수와 연금수급 기간은 늘어나 연금재정이 위태로운 상황에서 재정수요에 대한 불확실성을 제거하지 않으면 연금운용은 한계에 도달할 위험이 있다. 즉 연금운용에 있어 예측가능성은 안정적인 재정운용을 위해 매우 중요한 요소이기 때문에 재정수요에 대한 불확실성을 제거하기 위한 제도적 장치가 요청된다. 이를 위해 구 군인연금법은 급여가 발생하였음에도 불구하고 상당기간 이를 청구하지 않는 경우 소멸시효제도를 둠으로써 재정운용의 불확실성을 제거할 수 있도록 하고 있는 것이다. 더구나 구 군인연금법상 유족연금수급권은 사망조위금·재해부조금 및 공무상요양비 등의 단기급여와 달리 피보험자의 사망으로 급여수급권이 발생하게 되고, 장기적이고 지속적인 급여를 예정하고 있어 상당기간 청구가 없다가 한꺼번에 청구되는 경우 갑작스러운 재정지출의 증가로 연금 전체의 불안정성을 가중시킬 수 있다. 심판대상조항은 이러한 불안정성을 차단하기 위해 유족연금수급권의 소멸시효를 규정한 것이다. (3) 다만, 위와 같은 이유로 급여수급권에 대한 소멸시효제도를 둘 경우 그 기간을 어느 정도로 하는 것이 합리적인가 하는 것이 문제될 수 있으나, 이는 급여의 종류나 금액, 연금재정상태, 당시의 연금제도 등 다양한 요소들을 고려하여 입법자가 정하게 될 것이다(헌재 2017. 12. 28. 2016헌바341 참조). 연금수급권자는 급여가 보장되는 안정적인 지위에 있는 반면, 급부의무자인 국방부장관은 수급권자가 청구기한 내에 청구할 것을 예상하여 그 해 급여 지급에 필요한 재원을 포함시키고, 지급이 되지 않으면 다음해 다시 급여에 드는 비용을 반영하는 일을 반복하여야 하므로, 시효 기간이 길어질수록 법률관계가 확정되지 못함으로 인하여 수인하여야 하는 불안정성이 커지는 문제가 있다. 따라서 이를 적정한 기간 내로 제한할 필요성이 있는데, 5년의 시효기간은 수급권자와 급부의무자 사이의 이와 같은 이해관계를 상호 조정한 결과로 보인다(헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107; 헌재 2017. 12. 28. 2016헌바341 참조). 한편, 구 군인연금법은 퇴직급여, 유족급여에 소요되는 비용을 적어도 5년마다 다시 계산하여 재정적 균형이 유지되도록 규정하고 있는데(제36조 제1항), 이는 지난 5년간 재정운용실태와 재정 상태를 바탕으로 연금가입자 수, 수급자 수, 사망률 등 연금재정에 영향을 미치는 다양한 요소들을 재평가하여 장래 수입과 지출이 균형을 달성할 수 있도록 변화된 연금환경에 따른 재정전망을 새로이 함으로써 연금급여가 안정적으로 지속할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 심판대상조항이 소멸시효 기간을 정하면서 유족급여의 성질과 5년마다 급여에 드는 비용을 다시 계산하도록 하고 있는 연금재정체계를 고려하여 그 기간을 5년으로 한 것은 합리적인 이유가 있다고 할 것이다. 나아가 이와 같은 소멸시효 기간은 구 군인연금법상의 유족급여에 대해서 뿐만 아니라 공무원연금법, 사학연금법, 국민연금법상의 유사한 성질의 급여수급권의 경우에도 모두 5년으로 정하고 있음에 비추어 결코 그 권리를 행사하기에 짧은 기간이라고 할 수도 없다. 따라서 심판대상조항이 군인연금의 안정적인 재정운용을 위하여 유족연금에 대한 소멸시효를 규정하면서 그 기간을 5년으로 정한 것은 수급권자와 급부의무자 사이의 이해관계와 구 군인연금법의 재정운용체계, 유사 입법례 등을 종합적으로 고려하여 정한 것으로 나름 수긍할 만한 이유가 존재한다. (4) 한편, 심판대상조항은 유족연금수급권자가 급여의 사유가 발생하였는지를 알고 있는지 여부를 고려하는 예외를 두고 있지 않다. 그리하여 퇴역연금 등을 받을 권리가 있는 자가 사망한 날이 ‘그 급여의 사유가 발생한 날’이 되며, 수급권자가 이를 알고 있는지 여부와 관계없이 이때부터 시효가 진행된다. 특히 유족이 피보험자와 일정한 공동생활을 유지하지 않는 등의 이유로 유족연금수급권의 발생 사실을 쉽게 알 수 없는 경우와 같이 유족연금수급권자가 과실 없이 그 권리의 존부나 권리행사의 가능성을 알지 못한 경우가 있을 수 있다. 그러나 유족연금수급권자의 주관적이고 구체적인 사정을 감안하여 소멸시효의 기산점을 인정하게 된다면 소멸시효 제도를 마련한 취지에 반하고 군인연금의 재정운용에 있어 불안정성을 키우게 될 것이다. 결국 군인연금재정의 안정적인 운용을 위해서는 유족연금수급권자의 개별적이고 주관적인 사정에 따라 유족연금수급권의 소멸 여부가 좌우되도록 할 수 없고, 객관적인 사유에 의해 그 소멸 여부가 결정되도록 할 필요가 있다(헌재 2017. 12. 28. 2016헌바341 참조). 또한, 구 군인연금법상 유족급여제도가 군인 또는 군인이었던 자의 사망 이후 그가 부양하고 있던 유족의 생활안정과 복리향상을 위하여 인정되는 제도인 점에 비추어 볼 때, 피보험자에 의해 부양되고 있던 유족이 피보험자의 사망사실을 알지 못하는 경우까지 상정하여 보호하지 않는다고 하여 이를 두고 정의와 형평의 이념에 반한다거나 소멸시효제도의 존재이유에 부합하지 않는다고 판단하기는 어렵다. 따라서 유족연금수급권의 소멸시효 인정에 있어 소멸시효 기산점에 대한 주관적 인식 여부나 인식가능성에 따른 예외를 인정하지 않은 것을 두고 현저히 불합리하다고 단정하기 어렵다. (5) 물론 심판대상조항을 구체적인 사례에 일률적으로 적용함으로써 군인연금 제도의 취지에 맞지 않을 정도로 연금수급권의 보장이 미흡하게 되는 경우가 있을 수도 있다. 그러나 심판대상조항에 의한 소멸시효도 민법 제166조 제1항의 규정에 따라 권리를 행사할 수 있는 때부터 진행하고, 권리를 행사할 수 없는 동안에는 진행하지 않으며, 여기서 ‘권리를 행사할 수 없다’라고 함은 그 권리행사에 법률상의 장애사유가 있는 경우를 말하는 것이므로(대법원 2015. 6. 23. 선고 2011두24798 판결 참조), 법률상 장애사유가 인정되는 경우 소멸시효가 기산하지 않을 수 있다. 또한, 채무자의 소멸시효에 기한 항변권의 행사도 민법의 대원칙인 신의성실의 원칙과 권리남용금지의 원칙의 지배를 받으므로 채무이행의 거절을 인정함이 현저히 부당하거나 불공평하게 되는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 채무자가 소멸시효의 완성을 주장하는 것이 신의성실의 원칙에 반하여 권리남용으로서 허용될 수 없다(대법원 1994. 12. 9. 선고 93다27604 판결, 대법원 1999. 12. 7. 선고 98다42929 판결, 대법원 2002. 10. 25. 선고 2002다32332 판결 등 참조). 결국 유족연금수급권자에게 소멸시효제도를 일률적으로 적용함에 있어 발생할 수 있는 불합리한 결과는 구체적 상황에서 이와 같은 법해석에 의하여 조정 가능하다. 또한, 심판대상조항에서 정한 5년의 시효기간 동안 유족연금수급권을 행사할 수 없었다 하더라도 그것이 전시, 사변 또는 그 밖의 부득이한 사유에 의한 것일 경우 2년간 그 기간을 연장할 수 있으므로(구 군인연금법 제8조 제4항), 소멸시효의 행사로 불합리한 결과가 초래되지 않게끔 하는 입법적 장치도 마련되어 있다. (6) 이상을 종합하여 보면, 심판대상조항은 권리의무관계를 조기에 확정하고 재정운용의 불안정성을 제거하여 연금재정을 합리적으로 운용하기 위한 것으로서 합리적인 이유가 있고, 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 벗어났다고 볼 수 없으므로, 유족연금수급권자의 인간다운 생활을 할 권리나 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선