구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 등 위헌

사 건 2019헌마202 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 등 위헌확인 청 구 인 고○○ 대리인 변호사 김석주 [주 문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 가. ○○ 주식회사(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)는 2006. 2.경 구 주택법 제16조에 따라 건설교통부장관으로부터 공공건설임대주택 건축에 관한 사업계획승인을 받고, 2006. 3. 28. 성남시장으로부터 입주자 모집공고 승인을 받아 입주자 모집공고를 하였으며, 공공택지인 성남시 분당구 (주소생략) ○○택지개발지구 내 A3-2 블록 지상에 임대의무기간 10년의 공공건설임대주택인 ○○ 아파트 18층 4개동 총 266세대를 신축하였다. 청구인은 위 입주자 모집공고에 따라 청약신청을 하고, 위 ○○아파트 ○○동 ○○호(전용면적 84.99제곱미터, 이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)에 당첨되어 2006. 5. 23. 이 사건 회사와 사이에 이 사건 아파트에 관하여 임대차계약을 체결하였으며, 2009. 2. 23.경 이 사건 아파트로 전입하였다. 나. 구 임대주택법(2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것)은 임대사업자가 임대의무기간이 경과된 후 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 입주일 이후 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인 등에게 우선 분양전환해야 한다고 규정하고, 분양전환가격은 대통령령으로 정하도록 하였다. 위임을 받은 같은 법 시행령은 분양전환가격의 산정기준에 대하여 부령으로 정하도록 하였다. 위임을 받은 같은 법 시행규칙은 ① 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없고, ② 임대의무기간이 5년인 경우 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액으로 하되 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 당해 주택의 가격에서 임대기간 중 감가상각비를 공제한 금액을 초과할 수 없다고 규정하였다. 다. 이 사건 아파트의 임대의무기간이 경과하자 이 사건 회사는 2019. 6. 5.과 2019. 7. 19. 두 번에 걸쳐 성남시장에게 이 사건 아파트를 포함하여 임대의무기간 중 분양전환이 되지 않고 남아있는 158세대에 대한 분양전환승인신청을 하였고, 성남시장은 2019. 9. 17. 분양전환승인을 하였다. 라. 이에 청구인은 임대의무기간이 종료하고 분양전환승인절차가 개시되기 전인 2019. 2. 20. 임대의무기간이 10년인 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정기준을 임대의무기간이 5년인 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정기준과 달리 정하고 있는 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항과 [별표 1] 제1호 가목이 자신의 평등권을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 임대주택법 시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 전부개정되기 전의 것) 제3조의3 제1항과 [별표 1] 제1호 가목을 심판대상으로 기재하였다. 그런데 2019년경 임대의무기간이 지난 후 이루어지는 이 사건 아파트의 분양전환에는 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 이후의 구 임대주택법 및 그 위임을 받은 하위법령이 적용되는바, 심판대상은 2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 전부개정된 이후의 구 임대주택법 시행규칙 중 해당 부분으로 한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 임대주택법 시행규칙(2012. 2. 3. 국토해양부령 제441호로 개정되고, 2015. 12. 29. 국토교통부령 제270호 ‘민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙’으로 전부개정되기 전의 것) 제14조 중 구 임대주택법 시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 전부개정되고, 2014. 7. 16. 국토교통부령 제113호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 [별표 1] 제1호 가목을 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 임대주택법 시행규칙(2012. 2. 3. 국토해양부령 제441호로 개정되고, 2015. 12. 29. 국토교통부령 제270호 ‘민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙’으로 전부개정되기 전의 것) 제14조(공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 기준) 영 제23조 제8항에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 기준에 관하여는 제9조 제1항을 준용한다. [관련조항] 구 임대주택법(2014. 5. 28. 법률 제12704호로 개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ① 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 「주택법」 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다. 1. 입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인 구 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고, 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전의 것) 제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑩ 제1항부터 제9항에 따라 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 임대주택법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되고, 2015. 12. 28. 대통령령 제26763호 ‘민간임대주택에 관한 특별법 시행령’으로 전부개정되기 전의 것) 제23조(분양전환가격 산정을 위한 감정평가 등) ⑧ 법 제21조 제1항부터 제9항까지의 규정에 따라 공공건설임대주택(제13조 제5항 각 호의 공공건설임대주택은 제외한다)을 분양전환하는 경우 분양전환가격 산정의 기준·방법 및 절차 등에 관하여 제1항부터 제7항까지에 규정된 것 외에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 구 임대주택법 시행규칙(2013. 12. 5. 국토교통부령 제44호로 개정되고, 2015. 12. 29. 국토교통부령 제270호 ‘민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙’으로 전부개정되기 전의 것) 제9조(분양전환가격의 산정 기준) ① 영 제13조 제5항 및 제23조의3 제3항 제2호에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격의 산정 기준은 별표 1과 같다. 구 임대주택법 시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 전부개정되고, 2014. 7. 16. 국토교통부령 제113호로 개정되기 전의 것) [별표 1] 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준(제9조 관련) 1. 분양전환가격의 산정 가. 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없다. 나. 임대의무기간이 5년인 경우 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술 평균한 가액(價額)으로 하되, 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 해당 주택의 가격(이하 "산정가격"이라 한다)에서 임대기간 중의 감가상각비를 뺀 금액을 초과할 수 없다. 3. 청구인의 주장 임대의무기간이 10년인 공공건설임대주택에 거주하는 임차인과 임대의무기간이 5년인 공공건설임대주택에 거주하는 임차인은 국민주거생활의 안정을 위하여 임대주택을 도입한 심판대상조항의 입법취지, 분양전환 당시까지 무주택자로 당해 임대주택에 거주하고 있는 등 경제적 사정 등을 고려하면 본질적으로 동일한 비교집단에 해당한다. 그런데 심판대상조항은 합리적 이유 없이 위 두 집단이 공공건설임대주택을 분양전환받을 수 있는 가격을 달리 산정하게 하므로 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해한다. 4. 판단 가. 구 임대주택법상 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정기준 (1) 근거 (가) 분양전환이란 임대주택을 임대사업자가 아닌 자에게 매각하는 것을 의미한다(구 임대주택법 제2조 제6호, 이하 2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정되고 2015. 8. 28. 법률 제13499호 ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되기 전까지의 구 임대주택법을 인용할 때에는 법률명을 생략한다). 임대주택은 임대의무기간이 지나지 아니하면 매각할 수 없다(제16조 제1항). 임대의무기간이 지난 후 임대사업자는 입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에서 거주한 무주택자인 임차인 등에게 우선 분양전환해야 한다(제21조 제1항). 그럼에도 불구하고 임대의무기간이 경과한 후 임대사업자의 부도등, 파산, 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우에는 무주택자인지 여부를 불문하고 분양전환 당시 해당 임대주택에 거주하는 임차인에게 우선 분양전환할 수 있다(제21조 제2항). 임대의무기간 이내에도 임대 개시 후 해당 주택의 임대의무기간의 2분의 1이 지난 경우로서 임대사업자와 임차인이 해당 임대주택의 분양전환에 합의하여 임대사업자가 부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 신고한 후 임차인에게 분양전환하는 경우 등에는 예외적으로 임대주택을 매각할 수 있다(제16조 제3항, 시행령 제13조 제2항). (나) 구 임대주택법령은 임대의무기간이 지난 후 분양전환하는 경우를 원칙으로, 임대의무기간 이내에 분양전환하는 경우를 예외로 규정함에도, 분양전환가격 산정에 있어서는 후자에 적용되는 조항을 전자에 준용하도록 한다. 임대의무기간 이내의 분양전환가격 산정기준은 다음과 같이 정해진다. ① 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 또는 지방공사가 아닌 임대사업자(이하 ‘민간 임대사업자’라 한다)가 건설한 전용면적 85제곱미터를 초과하는 주택, ② 민간 임대사업자가 건설한 전용면적 85제곱미터 이하의 주택으로서 공공택지 외의 지역에 건설한 임대의무기간이 10년인 주택, ③ 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 또는 지방공사가 건설한 전용면적 85제곱미터를 초과하는 주택(이하 ① 내지 ③을 합하여 ‘대형임대주택 등’이라 한다)을 제외한 공공건설임대주택에 대하여 임대의무기간의 2분의 1이 지난 경우로서 임대사업자와 임차인이 해당 임대주택의 분양전환에 합의하는 경우 등에는 분양전환가격의 산정기준은 부령으로 정한다(제16조 제3항, 시행령 제13조 제2항, 제5항). 위임을 받은 구 임대주택법 시행규칙 제9조 제1항은 분양전환가격의 산정기준은 [별표 1]과 같다고 규정한다. 임대의무기간이 지난 후 대형임대주택 등을 제외한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우 분양전환가격 산정기준은 부령으로 정한다[제21조 제10항, 시행령 제23조 제7항(2009. 12. 16. 대통령령 제21892호 개정으로 제23조 제8항으로 위치만 변경)]. 위임을 받은 구 임대주택법 시행규칙 제14조는 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정기준에 관하여는 제9조 제1항을 준용한다. (2) 내용 구 임대주택법 시행규칙 제9조 제1항 [별표 1] 제1호 가목은 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없다고 규정한다. 위 [별표 1] 제1호 나목은 임대의무기간이 5년인 경우 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액으로 하되, 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 해당 주택의 가격(이하 ‘산정가격’이라 한다)에서 임대기간 중의 감가상각비를 뺀 금액을 초과할 수 없다고 규정한다. 나. 쟁점 심판대상조항은 임대사업자가 분양전환승인을 받을 경우 분양전환가격을 정하는 기준이 되는데(제21조 제3항, 시행규칙 제13조 제1항 참조), 임차인은 분양전환계약의 상대방으로서 승인된 분양전환가격을 지급하고 분양전환에 응할지 여부를 결정하게 된다. 심판대상조항은 임대의무기간이 10년인 공공건설임대주택(이하 ‘10년 임대주택’이라 한다)에 적용되는 분양전환가격 산정기준을 임대의무기간이 5년인 공공건설임대주택(이하 ‘5년 임대주택’이라 한다)의 경우와 달리 정하고 있으므로, 분양전환계약의 당사자로서 10년 임대주택의 임차인과 5년 임대주택의 임차인을 달리 취급한다. 이하에서는 심판대상조항이 10년 임대주택의 임차인과 5년 임대주택의 임차인을 합리적 이유 없이 차별 취급하는지 살펴본다. 다. 심판대상조항의 평등권 침해 여부 (1) 심사기준 헌법 제11조는 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교·사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하여 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있다. 이는 국가권력이 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하지만, 이러한 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거가 있는 차별까지 금지하는 것은 아니다(헌재 2001. 6. 28. 99헌마516 참조). 평등권 침해 여부를 심사할 때 엄격한 심사에 의할 것인지, 완화된 심사에 의할 것인지는 입법자 내지 입법의 위임을 받은 행정부에게 인정되는 형성의 자유 정도에 따라 달라진다. 심판대상조항으로 인한 10년 임대주택의 임차인과 5년 임대주택의 임차인 사이의 차별 취급은 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 경우이거나, 차별 대우로 인하여 자유권의 행사에 중대한 제한을 받는 경우에 해당한다고 볼 수 없고, 사회보장 영역에 관하여는 입법부 내지 입법에 의하여 위임을 받은 행정부에게 사회복지의 이념에 명백히 어긋나지 않는 한 광범위한 형성의 자유가 부여된다. 이 점을 고려하면, 심판대상조항으로 인하여 10년 임대주택의 임차인과 5년 임대주택의 임차인 사이의 차별 취급이 평등권을 침해하는지 여부를 심사할 때에는 완화된 심사기준인 자의금지원칙을 적용한다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌마338; 헌재 2011. 10. 25. 2009헌마588 참조). (2) 판단 구 임대주택법령상 10년 임대주택과 5년 임대주택은 임차인의 주거의 안정성을 보장한다는 측면에서 차이가 있는 임대주택이다. 2004. 3. 17. 대통령령 제18315호로 개정된 임대주택법 시행령을 통하여 10년 임대주택이 도입되기 전까지 공급되었던 5년 임대주택은 입주 후 임대의무기간의 2분의 1이 지난 경우 임대사업자와 임차인이 합의한 경우에는 분양전환이 가능하여 서민층의 주거를 안정시키는 역할이 미흡하다는 지적을 받았다. 이에 서민층이 안정적으로 거주할 수 있는 장기임대주택의 비율이 낮아 주택 가격이 상승할 때마다 국민의 주거불안이 지속되는 문제를 해결하기 위하여 장기임대주택의 공급을 확대할 수 있도록 10년 임대주택이 도입되었다. 10년 임대주택의 임차인은 임대의무기간 10년 혹은 임대사업자와의 사이에 합의한 경우에는 임대의무기간의 2분의 1이 지난 후 분양전환할 때까지 거주할 수 있고, 5년 임대주택의 임차인은 임대의무기간 5년 혹은 임대사업자와의 사이에 합의한 경우에는 임대의무기간의 2분의 1이 지난 후 분양전환할 때까지 거주할 수 있다. 10년 임대주택의 임차인은 5년 임대주택의 임차인보다 장기간 동안 주변 시세에 비하여 저렴한 임대보증금과 임대료를 지불하면서 거주하고 위 기간 동안 재산을 형성하여 당해 임대주택을 분양전환을 통하여 취득할 기회를 부여받게 된다. 10년 임대주택과 5년 임대주택의 위와 같은 차이는 이를 공급하는 임대사업자의 수익성과 연결된다. 임대사업자의 입장에서는 임대의무기간이 길어지면 사업의 불확실성이 증가하게 되므로 장기임대주택을 공급할 요인이 많지 않다. 10년 임대주택과 5년 임대주택에 동일한 분양전환가격 산정방법을 적용하게 되면 10년 임대주택의 공급이 감소되는 결과로 이어지게 된다. 이에 심판대상조항은 10년 임대주택의 공급을 확대하고자 10년 임대주택에 적용되는 분양전환가격 산정기준은 5년 임대주택에 적용되는 분양전환가격 산정기준에 비하여 완화하였다. 10년 임대주택의 분양전환가격 상한은 감정평가금액이고, 5년 임대주택의 분양전환가격의 상한은 산정가격에서 임대기간 중 감가상각비를 뺀 금액으로 한다. 심판대상조항은 10년 임대주택의 분양전환가격 상한만을 정할 뿐 구체적 산정방법을 규정하지 않아 이를 임대사업자가 자율적으로 정할 수 있게 한 반면, 구 임대주택법 시행규칙 제14조가 준용하는 제9조 제1항 [별표 1] 제1호 나목은 5년 임대주택의 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액으로 한다고 정함으로써 임차인과 임대사업자 사이에 가격의 변동으로 인한 위험을 균등하게 배분하도록 한다. 심판대상조항이 10년 임대주택의 분양전환가격의 상한만을 정하되 상한을 감정평가금액으로 규정한 것은 장기간 임대사업으로 인한 불확실성을 부담하게 되는 임대사업자에게 일정한 수익성을 보장하면서도, 시장·군수·구청장이 선정한 감정평가법인을 통하여 분양전환 당시의 객관적 주택가격을 충실히 반영하기 위함이다(제21조 제9항, 시행령 제23조 참조). 분양전환제도의 목적은 임차인이 임대주택에 일정 기간 거주한 이후 우선 분양전환을 통하여 당해 임대주택을 소유할 권리를 부여하는 것이지 당해 임대주택의 소유 자체를 보장하기 위한 것은 아니다(대법원 2012. 7. 12. 선고 2010다36261 판결 참조). 이를 고려하면, 10년 임대주택의 분양전환가격 산정기준이 5년 임대주택의 분양전환가격 산정기준에 비하여 분양전환에 응하려는 임차인에게 불리할 수 있다는 것만으로, 전자를 규정한 심판대상조항이 10년 임대주택의 임차인을 불합리하게 차별 취급하고 있다고 볼 수 없다. 임차인의 입장에서는 입주자 모집공고 등을 통하여 위와 같은 임대의무기간의 장단, 분양전환가격 산정기준의 유·불리를 파악하여 자신의 상황에 따라 5년 임대주택 및 10년 임대주택에 거주할지 여부를 선택할 수 있다. 이상에서 살펴본 바와 같이 10년 임대주택 제도는 임차인에게 장기간의 안정적 거주를 보장하는 대신 장기간 임대사업에 따른 불확실성을 임대사업자로 하여금 부담하도록 한다. 이에 심판대상조항은 10년 임대주택을 공급하는 임대사업자의 참여를 유도하기 위해서는 이들에게 일정한 수익을 보장해줄 필요가 있다는 고려에서, 10년 임대주택의 분양전환가격 산정기준을 완화하고 있다. 심판대상조항이 분양전환가격 산정기준에 있어 10년 임대주택을 5년 임대주택과 달리 규정한 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 심판대상조항으로 인하여 10년 임대주택의 임차인인 청구인의 평등권이 침해된다고 볼 수 없다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선