여객자동차 운수사업법 제81조 제1항 제1호 등 위헌소원

사 건 2018헌바100 여객자동차 운수사업법 제81조 제1항 제1호 등 위헌소원 청 구 인 김○○ 대리인 법무법인 마스트 담당변호사 김종휘, 김태환, 김연수, 이정환, 한세라아름 당 해 사 건 서울중앙지방법원 2017고정3379 여객자동차운수사업법위반 [주 문] 구 여객자동차 운수사업법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정되고, 2019. 8. 27. 법률 제16563호로 개정되기 전의 것) 제81조 제1항 단서 중 ‘제1호에 해당하는 경우에는 유상으로 운송용으로 제공할 수 있다.’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 2017. 4. 14.경부터 2017. 5. 16.경까지 사업용 자동차가 아닌 승용자동차를 유상으로 운송용으로 제공하였다는 범죄사실로 기소되어 벌금 70만 원의 약식명령을 받았다(서울중앙지방법원 2017고약20460). 나. 청구인은 2017. 10. 27. 위 약식명령에 불복하여 정식재판을 청구하였고(서울중앙지방법원 2017고정3379), 그 소송 계속 중 구 ‘여객자동차 운수사업법’(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정되고, 2019. 8. 27. 법률 제16563호로 개정되기 전의 것) 제81조 제1항 제1호, 제90조 제8호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울중앙지방법원 2017초기3278), 법원은 2018. 1. 9. 위헌법률심판제청신청을 기각하고, 같은 날 벌금 50만원을 선고하였다. 이에 청구인은 2018. 2. 7. 위 법률조항의 위헌 확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 ‘여객자동차 운수사업법’ 제81조 제1항 제1호, 제90조 제8호 전부를 다툰다. 그러나 청구인의 청구이유를 보면, 구 ‘여객자동차 운수사업법’ 제81조 제1항이 본문에서 사업용 자동차가 아닌 승용자동차의 유상운송 제공ㆍ임대ㆍ알선을 원칙적으로 금지한 것에 대한 다툼이 아니라 단서에서 유상운송 제공의 예외적 허용사유 중 하나로 ‘출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우’를 규정한 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되어 헌법에 위반된다는 취지이고, 처벌조항인 제90조 제8호에 대하여는 그 고유의 위헌성에 관한 주장이 없으므로, 당해사건에서 청구인에게 적용되는 부분 중 청구인이 위헌성을 주장하는 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘여객자동차 운수사업법’(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정되고, 2019. 8. 27. 법률 제16563호로 개정되기 전의 것) 제81조 제1항 단서 중 ‘제1호에 해당하는 경우에는 유상으로 운송용으로 제공할 수 있다.’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 구 여객자동차 운수사업법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정되고, 2019. 8. 27. 법률 제16563호로 개정되기 전의 것) 제81조(자가용 자동차의 유상운송 금지) ① 사업용 자동차가 아닌 자동차(이하 "자가용자동차"라 한다)를 유상(자동차 운행에 필요한 경비를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)으로 운송용으로 제공하거나 임대하여서는 아니 되며, 누구든지 이를 알선하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 유상으로 운송용으로 제공 또는 임대하거나 이를 알선할 수 있다. 1. 출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우 [주요 관련조항] 여객자동차 운수사업법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정된 것) 제90조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 8. 제81조를 위반하여 자가용자동차를 유상으로 운송용으로 제공 또는 임대하거나 이를 알선한 자 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 자가용자동차의 유상운송 제공을 원칙적으로 금지하되 ‘출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우’에 한하여만 예외적으로 허용하고 있음에도, 그 출퇴근의 형태에 관하여 구체적인 기준을 전혀 제시하고 있지 않다. 이는 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이 심판대상조항에 따라 유상운송 제공이 허용되는 운전자 및 동승자의 직업의 종류와 범위, 운행시간, 운행거리, 목적지와 운행경로, 운행횟수 등을 합리적으로 예측하기 어렵게 하며, 법집행기관의 자의적인 법적용을 야기한다. 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 심판대상조항의 연혁 (1) 자동차운수사업법은 1961. 12. 30. 법률 제916호로 제정되었을 때부터, 자가용자동차는 교통부장관의 허가를 얻은 경우를 제외하고 이를 유상으로 운송용에 공하거나 임대하여서는 안 된다는 취지의 규정을 두어 자가용자동차의 유상운송을 원칙적으로 금지하는 한편 이를 위반한 사람은 벌금형에 처하도록 하였으며, 이후 법이 1986. 12. 31. 법률 제3913호로 개정되면서 법정형의 종류에 징역형이 추가되었다. (2) 자가용자동차인 승용자동차를 함께 타는 행위(이하 ‘카풀’이라 한다)의 경우 출퇴근 시에 한하여 유상운송이 예외적으로 허용되기 시작한 것은 자동차운수사업법이 1994. 8. 3. 법률 제4780호로 개정되면서부터이다. 승용자동차를 출퇴근 시 함께 타는 경우 교통부장관의 허가 없이도 유상으로 운송용으로 제공 또는 임대할 수 있게 되었는데, 이는 1990년대 자가용자동차의 급격한 증가로 인해 교통수요가 많은 출퇴근시간의 교통 혼잡을 방지하기 위해 교통수요관리 차원에서 도입된 것이다. 이후 자동차운수사업법은 1997. 12. 13. 법률 제5448호로 전부개정되면서 ‘여객자동차 운수사업법’으로 법명이 변경되었고, 2008. 3. 21. 법률 제8980호로 전부개정되면서 자가용자동차 유상운송 관련 조문의 위치가 현행 법률과 같이 제81조로 변경되었으며, 2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정되면서 유상운송의 알선이 추가로 금지되었다. (3) 심판대상조항이 이 사건 심판청구 이후인 2019. 8. 27. 법률 제16563호로 개정되면서 ‘출ㆍ퇴근시간대(오전 7시부터 오전 9시까지 및 오후 6시부터 오후 8시까지를 말하며, 토요일, 일요일 및 공휴일인 경우는 제외한다) 승용자동차를 함께 타는 경우’로 구체적인 출퇴근 시간대가 규정되었다. 나. 쟁점의 정리 청구인은 심판대상조항이 지나치게 불명확하여 수범자가 법규의 의미를 알기 어렵고 법집행기관의 자의적인 법 해석이 야기되며, 이로 인하여 본인을 비롯한 출퇴근 카풀 자가용승용차 제공자들이 예상치 못한 처벌을 받게 되었다고 주장하므로, 심판대상조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다. 다. 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부 (1) 죄형법정주의의 명확성원칙 (가) 헌법 제12조 및 제13조에서 보장하는 죄형법정주의 원칙은, 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고 그에 따라 자신의 행위 여부를 결정할 수 있도록, 범죄의 구성요건을 가능한 한 명백하고 확장할 수 없는 개념을 사용하여 구체적이고 명료하게 규정할 것을 요구한다(헌재 1997. 9. 25. 96헌가16 참조). 형벌조항의 내용이 애매모호하거나 추상적이어서 불명확하면 무엇이 금지된 행위인지를 국민이 알 수 없어 법을 지키기가 어려울 뿐더러, 범죄의 성립 여부가 법관의 자의적인 해석에 맡겨져 죄형법정주의에 의하여 국민의 자유와 권리를 보장하려는 법치주의 이념은 실현될 수 없기 때문이다(헌재 2016. 7. 28. 2012헌바258 참조). (나) 범죄의 구성요건이 어느 정도 특정되어야 죄형법정주의의 명확성원칙에 반하지 않는가는 통상의 판단능력을 가진 사람이 그 의미를 이해할 수 있는가를 기준으로 판단하여야 하고, 당해 법규범이 수범자에게 법규의 의미를 알 수 있도록 공정한 고지를 함으로써 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 당해 법규범이 구체적이고 충분한 내용을 규율함으로써 법을 해석ㆍ집행하는 기관의 자의적인 법 해석이나 집행이 배제되고 있는지 여부가 명확성원칙에 위반되는지 여부를 판단하는 기준이 된다고 할 것이다(헌재 2016. 7. 28. 2012헌바258 참조). (2) 판단 (가) 심판대상조항은 ‘출퇴근 때 승용자동차를 함께 타는 경우’에 한하여 자가용자동차의 유상운송 제공을 허용하고 있다. ‘출퇴근’의 사전적 의미는 ‘출근과 퇴근을 아울러 이르는 말’이며, ‘출근’은 ‘일터로 근무하러 나가거나 나옴’을 의미하고, ‘퇴근’은 ‘일터에서 근무를 마치고 돌아가거나 돌아옴’을 의미한다. ‘함께’는 ‘한꺼번에 같이’를 의미하고 ‘출퇴근 때 승용자동차를 타는 행위’를 수식하고 있으므로, 심판대상조항은 출퇴근 때 자가용승용차를 같이 타는 사람, 즉 유상운송의 제공자(운전자)와 유상운송의 이용자(동승자)가 모두 출근 또는 퇴근 중일 것을 요하고 있다고 이해할 수 있다. (나) 심판대상조항이 속한 ‘여객자동차 운수사업법’은 제정 당시 자동차 유상운송의 면허제를 규정하고 자가용자동차를 이용한 유상운송을 전면 금지하되 다만 허가를 받은 경우에만 예외적으로 허용하였다. 이후 법령이 개정되면서 예외적 허가 사유가 천재지변, 긴급 수송, 교육 목적 등으로 구체화되는 한편 유일하게 허가가 필요 없는 예외적 허용 대상으로 출퇴근 카풀이 추가되었을 뿐, 자가용자동차 유상운송의 원칙적 금지와 예외적 허용이라는 규범의 구조는 현재까지 변함없이 유지되고 있다. (다) 심판대상조항은 많은 사람이 출퇴근을 하는 교통량이 폭증하는 시간대인 이른바 러시아워에 예외적으로 카풀을 허용하여 교통량 감소를 꾀하기 위하여 도입된 법이다. 1990년대 초 대도시를 중심으로 출퇴근 시간대의 교통량이 급증함에 따라 ‘승용차 함께 타기 운동’이 전개된 것이 입법의 배경이 되었는데, 승용차 함께 타기 운동은 서울 아파트 단지에서 출퇴근의 시간대ㆍ경로가 비슷한 사람을 모집하는 방식으로 시작되었다. 당시 입법자는, 통상의 출퇴근을 전후한 특정 시간대에 대도시를 중심으로 교통량이 급증하였으나 이에 빠르게 대처하기 어려운 상황에서 ‘전형적인 출퇴근 카풀’로 포착될 수 있는 자가용자동차 유상운송에 한하여 예외적으로 규제를 배제하고자 하였다. 즉 입법자는 지역ㆍ시간대ㆍ이용자 등이 비교적 한정됨으로써 일정한 예측가능성을 갖는 전형적인 출퇴근 카풀 개념을 전제로 삼았기 때문에, 기존에 유상운송 사업의 영업 내용, 안전 조치, 자격요건 등에 관하여 각종 규제를 둔 것과 달리 출퇴근 카풀에 대해서는 어떠한 추가 규제도 두지 않았다. (라) 그런데 2013년 국내 유상운송 시장에 정보통신기술을 활용한 승차공유 서비스가 도입되고 플랫폼운송산업이 확대되면서, 출퇴근 카풀이 지역 또는 직장 등에 관하여 아무런 연관성이 없는 사람들 사이에서 무차별적으로 이루어진다거나, 직장이 여러 곳인 사람이 직장 사이를 이동하면서 또는 기타 장소와 직장을 오가면서 단순히 운행경비 정도만을 분담하는 것을 넘어서 하루에 여러 차례 유상운송을 제공하는 등 출퇴근 카풀의 형태로 유상운송 수익을 창출하는 사업이 나타나게 되었고, 이로 인하여 비로소 심판대상조항의 해석과 적용에 관한 문제가 발생하게 되었다. (마) 유상 여객운송을 엄격하게 규율하여 ‘여객자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진’(여객자동차 운수사업법 제1조)하고자 하는 ‘여객자동차 운수사업법’의 규율 체계와 취지를 고려한다면, 심판대상조항의 취지가 위와 같이 광범위한 형태의 출퇴근 카풀까지 전면적으로 허용하는 것이라고 보기는 어렵다. (바) 따라서 위와 같은 내용을 종합하면, 심판대상조항은 운전자가 출근 또는 퇴근을 주된 목적으로 삼아 주거지와 근무지 사이를 통상적인 경로를 통하여 이동하는 중에, 출근 또는 퇴근의 경로가 일부 또는 전부 일치하는 사람에게 자신이 운전하는 자가용승용차의 탑승 기회를 제공하는 경우, 그 운행에 필요한 경비를 포함하여 금전적 대가를 받는 행위에 한하여 허용한다고 해석된다. 이는 통상의 출퇴근 및 출퇴근 카풀에 관한 인식의 내용과 크게 다르지 않으므로 수범자는 심판대상조항을 통하여 허용되는 출퇴근 카풀의 기준을 충분히 예측할 수 있고, 심판대상조항이 법집행기관의 자의적인 법 해석과 적용을 야기할 정도로 불명확하다고 할 수도 없다. (사) 이 사건 심판청구 이후인 2019. 8. 27. 심판대상조항은 자가용자동차의 유상운송 제공이 허용되는 출퇴근 카풀의 시간과 요일을 구체적으로 규정하는 방식으로 개정되었다. 그러나 이는 카풀업계와 택시업계 사이의 사회적 대타협 과정에서 입법정책적으로 갈등을 해결하기 위하여 카풀 허용 시간대를 합의하고 규정한 것이므로, 기존의 심판대상조항이 불명확하여 헌법에 위반된다는 반성적 고려에 터 잡은 것이라고 보기 어렵다. (3) 소결 그러므로 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 아니한다. 5. 결론 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 관련조항 구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되고, 2019. 8. 27. 법률 제16563호로 개정되기 전의 것) 제81조(자가용자동차의 유상운송 금지) ① 사업용 자동차가 아닌 자동차(이하 "자가용자동차"라 한다)를 유상(자동차 운행에 필요한 경비를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)으로 운송용으로 제공하거나 임대하여서는 아니 되며, 누구든지 이를 알선하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 유상으로 운송용으로 제공 또는 임대하거나 이를 알선할 수 있다. 2. 천재지변, 긴급 수송, 교육 목적을 위한 운행, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 사유에 해당되는 경우로서 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 허가를 받은 경우 ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 제2호에 따른 허가의 신청을 받은 날부터 10일 이내에 허가 여부를 신청인에게 통지하여야 한다. ③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제2항에서 정한 기간 내에 허가 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신청인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 허가를 한 것으로 본다. ④ 제1항 제2호의 유상운송 허가의 대상 및 기간 등은 국토교통부령으로 정한다. 구 여객자동차 운수사업법(2017. 3. 21. 법률 제14716호로 개정되고, 2020. 2. 18. 법률 제17007호로 개정되기 전의 것) 제83조(자가용자동차 사용의 제한 또는 금지) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 자가용자동차를 사용하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자동차의 사용을 제한하거나 금지할 수 있다. 1. 자가용자동차를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영한 경우 2. 제81조 제1항 제2호에 따른 허가를 받지 아니하고 자가용자동차를 유상으로 운송에 사용하거나 임대한 경우 ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 제1항에 따라 자가용자동차의 사용을 금지한 경우에는 제89조를 준용한다. 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2015. 7. 20. 국토교통부령 제222호로 개정되고, 2019. 10. 1. 국토교통부령 제653호로 개정되기 전의 것) 제103조(자가용자동차의 유상운송 등의 허가요건) 법 제81조 제1항 제2호에 따라 자가용자동차를 유상(有償)으로 운송용으로 제공하거나 임대할 수 있는 경우(제4호 및 제4호의2의 경우에는 유상운송으로 한정한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 천재지변이나 그 밖에 이에 준하는 비상사태로 인하여 수송력 공급의 증가가 긴급히 필요한 경우 2. 사업용자동차 및 철도 등 대중교통수단의 운행이 불가능하여 이를 일시적으로 대체하기 위한 수송력 공급이 긴급히 필요한 경우 3. 휴일이 연속되는 경우 등 수송수요가 수송력 공급을 크게 초과하여 일시적으로 수송력 공급의 증가가 필요한 경우 4. 학생의 등ㆍ하교나 그 밖의 교육목적을 위하여 다음 각 목의 요건을 갖춘 자동차를 운행하는 경우 가. 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교와 「고등교육법」 제2조에 따른 대학교에서 직접 소유하여 운영하는 26인승 이상의 승합자동차일 것 나. 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교와 「고등교육법」 제2조에 따른 대학의 통학버스일 것 다. 제103조의2에 따른 차령(처음 허가를 신청하는 경우에는 3년)을 초과하지 아니할 것 4의2. 어린이(13세 미만의 사람을 말한다)의 통학이나 시설이용을 위하여 다음 각 목의 요건을 갖춘 자동차를 운행하는 경우 가. 「유아교육법」 제2조 제2호에 따른 유치원(이하 이 조에서 "유치원"이라 한다), 「영유아보육법」 제10조에 따른 어린이집(이하 이 조에서 "어린이집"이라 한다), 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」 제2조의2 제1호에 따른 학교교과교습학원(이하 이 조에서 "학원"이라 한다) 또는 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제3조에 따른 체육시설(이하 이 조에서 "체육시설"이라 한다)에서 직접 소유(공동소유를 포함한다)하여 운영하는 9인승 이상의 승용자동차 또는 승합자동차일 것. 다만, 9인승 이상의 승용자동차 또는 승합자동차로 출고되었으나 장애아동의 승ㆍ하차 편의를 위하여 「자동차관리법」 제34조에 따라 차량구조 변경이 승인된 차량의 경우에는 9인승 이하의 자동차를 포함한다. 나. 유치원, 어린이집, 학원 또는 체육시설의 통학이나 시설이용에 이용되는 자동차일 것. 다만, 「유통산업발전법」 제2조 제3호에 따른 대규모점포에 부설된 체육시설의 이용자를 위하여 운행하는 자동차는 제외한다. 다. 제103조의2에 따른 차령(처음 허가를 신청하는 경우에는 3년)을 초과하지 아니할 것 5. 국가 또는 지방자치단체 소유의 자동차로서 장애인 등의 교통편의를 위하여 운행하는 경우