하수도법 제76조 제2호 등 위헌소원

사 건 2018헌바375 하수도법 제76조 제2호 등 위헌소원 청 구 인 김○○ 대리인 법무법인 덕수담당변호사 위대영 당 해 사 건 창원지방법원 마산지원 2017고정47 하수도법위반 [주 문] 구 하수도법(2011. 11. 14. 법률 제11084호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항 본문 중 ‘하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 때’에 관한 부분 및 하수도법(2009. 1. 7. 법률 제9334호로 개정된 것) 제76조 제2호 중 구 하수도법(2011. 11. 14. 법률 제11084호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항 본문 가운데 ‘하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 때’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 2015년 8월 하순경부터 2015. 9. 18.까지 청구인이 경영하는 음식물처리기 제조업체 사업장에서 약 20여 개의 주방용오물분쇄기를 제조한 후 이를 판매업체에 판매하여 하수도법을 위반하였다는 이유로, 2017. 1. 6. 벌금 300만 원의 약식명령을 받았다(창원지방법원 마산지원 2016고약4780). 나. 청구인은 정식재판을 청구한 다음, 그 재판 계속 중 환경부장관으로 하여금 하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 특정공산품의 제조ㆍ수입ㆍ판매나 사용의 금지 또는 제한을 명할 수 있도록 규정한 구 하수도법 제33조 제1항 및 그에 따른 명령을 위반하여 특정공산품을 제조ㆍ수입 또는 판매한 자를 처벌하도록 한 하수도법 제76조 제2호 등에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였다. 당해 법원은 2018. 8. 8 청구인에게 벌금 200만 원을 선고하고(창원지방법원 마산지원 2017고정47), 같은 날 청구인의 위 위헌제청신청을 기각하였다(창원지방법원 마산지원 2017초기69). 다. 청구인은 2018. 9. 7. 구 하수도법 제33조 제1항 본문 중 ‘환경부장관은 하수의 수질 악화를 방지하기 위하여 대통령령이 정하는 특정공산품을 사용함으로 인하여 하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 때’ 부분 및 하수도법 제76조 제2호의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 청구인은 구 하수도법 제33조 제1항 본문 중 ‘환경부장관은 하수의 수질 악화를 방지하기 위하여 대통령령이 정하는 특정공산품을 사용함으로 인하여 하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 때’ 부분 및 하수도법 제76조 제2호에 대해 심판청구를 하였다. 그런데 청구인의 주장은, 위 조항들이 ‘하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 때’라는 불명확한 요건을 두고 있어 자의적인 법 집행에 따른 형사처벌이 이루어진다는 취지이고, 그 밖에 다른 부분의 위헌성은 다투고 있지 아니하므로, 심판대상을 그에 관한 부분으로 한정한다. 나. 이 사건 심판대상은 구 하수도법(2011. 11. 14. 법률 제11084호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항 본문 중 ‘하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 때’에 관한 부분 및 하수도법(2009. 1. 7. 법률 제9334호로 개정된 것) 제76조 제2호 중 구 하수도법(2011. 11. 14. 법률 제11084호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제33조 제1항 본문 가운데 ‘하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 때’에 관한 부분(다음부터 이를 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 하수도법(2011. 11. 14. 법률 제11084호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제33조(특정공산품의 사용제한 등) ① 환경부장관은 하수의 수질 악화를 방지하기 위하여 대통령령이 정하는 특정공산품을 사용함으로 인하여 하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 때에는 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 당해 특정공산품의 제조ㆍ수입ㆍ판매나 사용의 금지 또는 제한을 명할 수 있다. 다만, 환경부장관의 승인을 받아 연구 또는 시험을 위하여 환경부령으로 정하는 용도로 제조ㆍ수입ㆍ판매하거나 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다. 하수도법(2009. 1. 7. 법률 제9334호로 개정된 것) 제76조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 2. 제33조 제1항에 따른 명령을 위반하여 특정공산품을 제조ㆍ수입 또는 판매한 자 [관련조항] 구 하수도법(2013. 7. 16. 법률 제11915호로 개정되고, 2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "하수"라 함은 사람의 생활이나 경제활동으로 인하여 액체성 또는 고체성의 물질이 섞이어 오염된 물(이하 "오수"라 한다)과 건물ㆍ도로 그 밖의 시설물의 부지로부터 하수도로 유입되는 빗물ㆍ지하수를 말한다. 다만, 농작물의 경작으로 인한 것을 제외한다. 하수도법 시행령(2009. 6. 26. 대통령령 제21571호로 개정된 것) 제23조(특정공산품의 종류) 법 제33조 제1항 본문에서 "대통령령이 정하는 특정공산품"이란 주방에서 발생하는 음식물 찌꺼기 등을 분쇄하여 오수와 함께 배출하는 주방용오물분쇄기를 말한다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항이 규정한 ‘하수의 수질을 현저히 악화’시킨다는 것은 그 의미가 불명확하고, 구체적 판단기준도 마련되어 있지 않다. 그 결과 형사처벌의 전제가 되는 명령 내용에 대해 행정기관인 환경부장관이 자의적인 집행을 할 수 있도록 하고 있으므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다. 심판대상조항은 음식물을 분쇄하는 기기의 판매ㆍ사용자와 주방용오물분쇄기의 판매ㆍ사용자를 차별한다. 4. 판단 가. 쟁점 (1) 심판대상조항에 따르면, 환경부장관은 특정공산품의 사용으로 하수의 수질이 현저히 악화되는 것으로 판단되는 경우 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 해당 특정공산품의 제조ㆍ수입ㆍ판매나 사용의 금지 또는 제한을 명할 수 있고, 제조자 등이 이를 위반하면 형사처벌을 받게 된다. 청구인은 심판대상조항에서 말하는 ‘하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 때’가 명확하지 않다고 주장하는데, 그 전체적 취지는 처벌조항의 불명확성을 다투는 것이므로, 이 사건에서는 심판대상조항의 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부가 문제된다. (2) 청구인은 심판대상조항이 주방용오물분쇄기의 판매ㆍ사용자를 차별한다는 취지의 주장도 하고 있다. 그러나 청구인의 이 주장은 심판대상조항이 아니라 주방용오물분쇄기의 판매와 사용을 금지하는 내용을 담고 있는 ‘주방용오물분쇄기의 판매ㆍ사용금지’(2013. 12. 30. 환경부고시 제2013-179호)의 위헌성을 다투는 것에 불과하고, 설령 그 주장대로 위 환경부고시에 위헌성이 있다고 하더라도 그로 인하여 심판대상조항이 당연히 위헌으로 되는 것은 아니므로, 청구인의 위 주장에 대하여는 더 나아가 살피지 아니한다(헌재 2015. 7. 30. 2013헌바416 참조). 나. 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부 (1) 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미한다. 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의해 구체화되므로, 결국 법규범이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83 참조). (2) 심판대상조항은 ‘하수’, ‘수질’, ‘악화’ 등의 용어를 사용하고 있다. 하수도법은 ‘하수’에 관한 정의규정을 따로 두고 있는데(제2조 제1호), 하수도법에서 말하는 ‘하수’는 ‘사람의 생활이나 경제활동으로 인하여 액체성 또는 고체성의 물질이 섞이어 오염된 물과 건물ㆍ도로 그 밖의 시설물의 부지로부터 하수도로 유입되는 빗물ㆍ지하수(농작물의 경작으로 인한 것은 제외)’를 뜻한다. 사전적으로 ‘수질(水質)’은 ‘온도, 맑고 흐림, 빛깔, 비중, 어떤 물질이나 세균이 포함된 양 등에 따라 결정되는 물의 성질’을 의미하고, ‘악화(惡化)’는 ‘일이나 상황이 나쁜 방향으로 나아간다’는 뜻이 있다. ‘현저히’라는 용어는 ‘뚜렷이 드러날 정도로’라는 의미이다. 이러한 내용을 고려하면, 심판대상조항에서 하수의 수질을 현저히 악화시킨다는 것은 특정공산품의 사용으로 인해 하수의 오염도가 상당한 수준으로 증가하여 그 하수의 질(質)이 뚜렷이 나빠지는 경우를 의미한다는 것을 알 수 있다. (3) 하수도법은 물환경보전법, ‘물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률’ 등과 더불어 이른바 물환경의 보전 내지 관리를 위한 것으로, 지역사회의 건전한 발전과 공중위생의 향상, 공공수역의 수질을 보전함을 목적으로 하고 있다(하수도법 제1조, 물환경보전법 제1조, 물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률 제1조 참조). 하수도법은 이러한 목적을 위해 하수도의 설치ㆍ관리 및 하수의 적정 처리에 관한 국가 및 지방자치단체의 책무와 국가하수도종합계획 등 수립에 관한 사항(제1장), 공공하수도의 설치 및 관리ㆍ운영에 관한 사항(제2장), 개인하수도의 설치 및 관리에 관한 사항(제3장) 등 하수를 관리하는 데 필요한 각종 규율사항을 망라하고 있다. 특히 하수도법은 제3장 ‘개인하수도의 설치 및 관리’에서 배수설비 등에 관한 사항(제1절)과 개인하수처리시설에 관한 사항(제2절)을 나누어 규정하고 있는데, 심판대상조항은 제3장 제1절에 포함되어 있다. 하수도법상 ‘개인하수도’란 ‘건물ㆍ시설 등의 설치자 또는 소유자가 해당 건물ㆍ시설 등에서 발생하는 하수를 유출 또는 처리하기 위하여 설치하는 배수설비ㆍ개인하수처리시설과 그 부대시설’을 말한다(제2조 제5호). 그 중 ‘배수설비’는 ‘건물ㆍ시설 등에서 발생하는 하수를 공공하수도에 유입시키기 위하여 설치하는 배수관과 그 밖의 배수시설’을 지칭한다(제2조 제12호). 이와 같은 심판대상조항을 비롯한 하수도법의 체계적 구조와 개인하수도 및 배수설비의 의미 등을 고려하면, 심판대상조항이 수질 악화 여부의 판단 대상으로 규정한 ‘하수’는 주로 건물ㆍ시설 등에서 발생하는 오수로서 배수설비를 통해 공공하수도로 이송되는 것을 뜻하는 것으로 그 의미내용을 구체화하여 이해할 수 있다. (4) 한편 하수도법에 따르면 하수는 공공하수처리시설이나 개인하수처리시설 등을 통해 처리 또는 유출되는데, 하수 가운데 건물ㆍ시설 등에서 발생하여 공공하수도로 유입되는 하수는 원칙적으로 하수관로를 통해 공공하수처리시설 등으로 이송된다(제2조 제6호, 제9호 등 참조). 하수처리시설에서는 하수처리공법에 따라 유기물 등 각종 오염물질을 제거한 다음 그 처리된 하수를 하천 등에 방류한다. 하수처리시설을 거친 하수의 방류에 대해서도 하수도법상 별도의 제한이 있는데, 하수도법은 하수처리시설의 방류수수질기준을 환경부령으로 정하도록 규정하고 있으며, 정당한 사유 없이 방류수수질기준을 초과한 하수를 배출하는 것은 금지된다(제7조, 제19조 제2항 제1호 참조). 하수처리구역 안의 하수를 공공하수처리시설에 유입시키지 아니하고 배출하거나 공공하수처리시설에 유입된 하수를 최종방류구를 거치지 아니하고 배출하는 행위 등도 마찬가지로 금지된다(제19조 제2항 제2호, 제3호 참조). 이와 같은 하수의 이송에서부터 하수의 처리, 방류에 이르기까지 단계별로 서로 긴밀히 맞물려 있는 일련의 사항들을 살펴보면, 이는 결국 하수도법의 목적 달성을 위해 하수의 오염도를 낮추어 그 수질을 적정하게 유지ㆍ관리하기 위한 것이라는 점을 알 수 있다. 그렇다면 하수도법상 하수에 관한 규율체계 및 내용 전반에 비추어 볼 때, 심판대상조항은 환경부장관이 특정공산품의 제조 등 금지 또는 제한을 명하기에 앞서 해당 특정공산품 사용이 공공하수도에 유입되는 하수의 오염도를 상당한 정도로 증가시켜 하수처리를 곤란하게 하는 등 공중위생 또는 공공수역의 수질환경에 해를 끼칠 위험성이 있는지를 판단하도록 규율한 것임을 충분히 이해할 수 있다. (5) 청구인은 심판대상조항 중 ‘현저히’ 부분이 모호하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고도 주장한다. 청구인이 문제 삼는 해당 부분은 하수의 수질 악화 정도에 관한 기준 내지 척도로서, 환경부장관이 특정공산품의 제조 등을 금지 또는 제한할 수 있는 요건에 해당한다. 그런데 하수도법상 어떠한 공산품의 사용이 하수의 수질에 미치는 실질적 영향은 공산품의 종류는 물론 구조, 기능 등에 따라 저마다 다를 수밖에 없다. 게다가 특정공산품의 사용이 하수의 수질을 얼마나 오염시키는지 심사ㆍ판단하는 것은 하수도 설치와 정비 실태, 하수처리 수준 등 제반 사정을 바탕으로 하여 고도의 과학적, 기술적 사항에 대한 종합적 고려가 요구되는 전문 영역이다. 이를 감안할 때 특정공산품의 사용이 하수의 수질을 악화시키는 정도에 관한 판단기준을 미리 일률적으로 규율하는 데에 한계가 있을뿐더러, 그것이 심판대상조항의 목적과 취지, 하수에 관한 규율체계에 반드시 부합한다고 볼 수도 없다. 더욱이 심판대상조항은 판단의 자의성을 배제하고 객관성을 담보하기 위해 특정공산품 사용이 하수의 수질을 현저히 악화시키는 것으로 판단되는 경우라도 환경부장관으로 하여금 관계중앙행정기관의 장과 협의를 거쳐 그 제조 등 금지 또는 제한을 명하도록 하고 있다. 따라서 심판대상조항이 ‘현저히’라는 판단요소를 규정하고 있다는 점을 들어 곧 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다는 결론에 이를 수는 없다. (6) 이상과 같이 심판대상조항의 문언이 가진 뜻, 입법목적과 취지 및 관련 법규범의 규율체계와 내용 등을 종합하면, 심판대상조항의 의미내용이 불분명하여 수범자에게 예측가능성을 주지 못한다거나 이를 해석ㆍ집행하는 기관의 자의적인 법 해석이나 법 집행을 초래한다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 아니한다. 5. 결론 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.