국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제13조 제2항 제1호 등 위헌제청

사 건 2018헌가6 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제13조 제2항 제1호 등 위헌제청 제 청 법 원 서울중앙지방법원 제 청 신 청 인 엄○○ 당 해 사 건 서울중앙지방법원 2017가합552293 6ㆍ25전몰군경자녀수당 청구 등 [주 문] 1. 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정되고, 2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정되기 전의 것) 제16조의3 제1항 본문 중 ‘자녀 중 1명’에 한정하여 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하도록 한 부분 및 ‘제13조 제2항 제1호에 따른 선순위인 사람’ 부분 가운데 ‘나이가 많은’ 자녀에게 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하도록 한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 2. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제16조의3 제1항 본문 중 ‘자녀 중 1명’에 한정하여 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하도록 한 부분 및 ‘제13조 제2항 제3호에 따른 선순위인 사람’ 부분 가운데 ‘나이가 많은’ 자녀에게 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하도록 한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 3. 위 각 법률조항은 2022. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다. [이 유] 1. 사건개요 가. 제청신청인은, 1949. 1. 19.경 사망한 6ㆍ25전몰군경 망 엄□□의 차남으로서, 장남인 엄△△과 함께 1962. 1. 1. 순직군경유족으로 등록되었다. 엄△△은 2001. 7.부터 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급받았으나, 제청신청인은 위 수당을 지급받지 못하였다. 나. 이에 제청신청인은 2017. 7. 27. 서울중앙지방법원에 대한민국을 상대로 2017. 1.부터 2017. 6.까지의 6ㆍ25전몰군경자녀수당 지급을 청구하고, 제청신청인이 6ㆍ25전몰군경자녀수당의 수급권자 지위에 있다는 확인을 구하는 소를 제기하면서(2017가합552293), 그 소송 계속 중 6ㆍ25전몰군경자녀수당 수급권자를 ‘1953년 7월 27일 이전 및 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 별표에 따른 전투기간 중에 전사하거나 순직한 전몰군경 또는 순직군경의 자녀(이하 위 전몰군경 또는 순직군경을 ‘6ㆍ25전몰군경’이라 하고, 그 자녀를 ‘6ㆍ25전몰군경자녀’라 한다)’ 중 1명에 한정하고, 그 중 나이가 많은 자를 우선하도록 정한 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제16조의3 제1항 본문 중 ‘6ㆍ25전몰군경의 자녀 중 제13조에 따른 보상금 지급순위가 선순위인 사람 1명에 한정하여 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하는 부분’ 및 제13조 제2항 제1호 중 ‘나이가 많은 자를 우선하는 부분’에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(2017카기50808). 위 법원은 2018. 2. 22. 위 신청을 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 당해사건에서는 6ㆍ25전몰군경자녀‘수당’의 지급순위가 문제되고 있으므로 이와 관련된 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제16조의3 제1항 본문에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 한편, 이 사건 위헌법률심판제청이 있은 이후 2019. 11. 26. 법률 제16659호로 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률이 개정될 때 위 조항은 개정되지 않았으나 위 조항에서 인용하고 있는 제13조 제2항이 개정되었다. 이러한 개정에도 불구하고 ‘나이가 많은’ 사람에게 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하는 내용은 동일하게 유지되고 있으므로 개정 전후의 법을 모두 심판대상에 포함시키되, 위와 같은 개정연혁을 심판대상의 특정에 반영하기로 한다. 그렇다면, 이 사건 심판대상은, ① 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정되고, 2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정되기 전의 것) 제16조의3 제1항 본문 중 ‘자녀 중 1명’에 한정하여 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하도록 한 부분 및 ‘제13조 제2항 제1호에 따른 선순위인 사람’ 부분 가운데 ‘나이가 많은’ 자녀에게 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하도록 한 부분, ② 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘국가유공자법’이라 한다) 제16조의3 제1항 본문 중 ‘자녀 중 1명’에 한정하여 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하도록 한 부분 및 ‘제13조 제2항 제3호에 따른 선순위인 사람’ 부분 가운데 ‘나이가 많은’ 자녀에게 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하도록 한 부분(이하 위 법률조항을 모두 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 각 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2015. 12. 29. 법률 제13697호로 개정된 것) 제16조의3(6ㆍ25전몰군경자녀수당) ① 1953년 7월 27일 이전 및 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 별표에 따른 전투기간 중에 전사하거나 순직한 전몰군경 또는 순직군경의 자녀 중 제13조에 따른 보상금 지급순위가 선순위인 사람 1명에게 6ㆍ25전몰군경자녀수당을 지급하되, 이 수당을 받을 권리는 다른 자녀에게 이전(移轉)되지 아니한다. 다만, 유족 중 한 사람이 보상금을 지급받고 있는 전몰군경이나 순직군경의 자녀에게는 지급하지 아니한다. [관련조항] 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9079호로 개정되고, 2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정되기 전의 것) 제13조(보상금 지급순위) ② 제1항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다. 1. 나이가 많은 자를 우선하되, 국가유공자를 주로 부양하거나 양육한 자를 우선한다. 2. 제1호에도 불구하고 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 자로 지정한 경우에는 그 자에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족 간 협의의 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조(보상금 지급순위) ② 제1항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 순서에 따라 보상금을 지급한다. 1. 같은 순위 유족 간 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 사람으로 지정한 경우에는 그 사람에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족 간 협의의 방법 및 효력 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 2. 제1호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 국가유공자를 주로 부양하거나 양육한 사람에게 보상금을 지급한다. 3. 제1호 및 제2호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 나이가 많은 사람에게 보상금을 지급하되, 같은 순위자가 국가유공자의 부모인 때에는 제12조 제1항에도 불구하고 보상금을 균등하게 분할하여 지급한다. 이 경우 보상금의 분할 지급방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 3. 제청법원의 위헌제청이유 이 사건 법률조항은 6ㆍ25전몰군경자녀수당(이하 ‘이 사건 수당’이라 한다)을 지급함에 있어 6ㆍ25전몰군경자녀가 여러 명인 경우에도 1명에게만 한정하여 수당을 지급하고, 그 중에서도 나이가 많은 자를 우선하도록 정하고 있다. ① 국가의 재정부담을 늘리지 않으면서도 이 사건 수당의 수급권자를 수적으로 확대할 수 있는 어떠한 예외도 두지 아니한 점, ② 절차적인 편의성 때문에 특별한 예외를 인정하지 않고 자녀 1명에 한정하여 이 사건 수당을 지급하는 것은 국가유공자 유족의 복지수준 제고라는 입법목적에 배치된다는 점, ③ 나이를 기준으로 수급권자를 결정하는 것은 이 사건 수당의 사회보장적 성격에 부합하지 아니한다는 점, ④ 나이를 기준으로 이 사건 수당 지급 여부를 결정하는 것에 따른 문제점을 시정하기 위하여 국가유공자법이 일정한 예외 조항을 두고 있으나 연장자와 협의가 되지 않을 경우 여전히 나이에 따른 차별의 문제가 발생하는 등 예외 조항의 실효성을 인정하기 어려운 점에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 제청신청인의 평등권을 침해하는 것이다. 4. 판단 가. 제한되는 기본권 6ㆍ25전몰군경자녀는 6ㆍ25전쟁 당시 아버지의 전사 또는 순직, 어머니의 재혼 등을 경험하고, 불우한 환경에서 성장하는 등 사회ㆍ경제적 어려움에 처했음에도 불구하고 법에 의한 지원이 미비하여 사실상 보훈혜택을 받지 못했다는 점에서, 연령에 상관없이 국가로부터 보상 내지 보훈을 받을 자격이 있고, 사회보장의 필요성이 인정된다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546 참조). 이 사건 법률조항은 6ㆍ25전몰군경자녀에게 이 사건 수당을 지급함에 있어 자녀가 여러 명인 경우 그 중 1명에게만 이 사건 수당을 지급하도록 하고, 그 1명도 나이가 많은 자를 우선하도록 하여, 이에 해당하지 않는 후순위 자녀를 이 사건 수당의 수급대상에서 제외하고 있다. 이는 6ㆍ25전몰군경자녀라는 동일한 집단을 차별취급 하는 것이므로, 이 사건 법률조항과 관련하여서는 평등권 침해 여부가 문제된다. 나. 평등권 침해 여부 (1) 심사기준 국가유공자법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자, 그 유족 또는 가족(이하 ‘국가유공자 등’이라 한다)을 합당하게 예우(禮遇)하고 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는 데에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 이에 따라 이 사건 수당을 비롯한 국가유공자법상 보훈급여금은 국가유공자의 희생과 공헌에 대한 보상이라는 측면에서 국가유공자 등에 대한 국가보은적 성격을 띠고 있다. 아울러 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 지급된다는 측면에서 사회보장적 성격을 겸하고 있다. 이러한 사회보장적 성격을 고려할 때, 국가가 국가유공자 등에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 국가유공자의 희생이나 공헌 정도 등에 따라 정해질 수밖에 없다. 따라서 법률이 정하고 있는 보상수준이 국가유공자 등에게 인간다운 생활에 필요한 최소한의 물질적인 수요를 충족시켜 주고, 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념과 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에 명백히 어긋나지 않는 한, 입법자는 이를 정함에 있어 광범위한 입법재량권을 가진다. 그러나 국가가 국가유공자 등에 대한 예우에 있어서 최소한의 합리적인 내용도 이행하지 않거나 현저히 자의적으로 의무를 이행한다면, 그러한 국가의 작위 또는 부작위는 헌법상 기본권을 침해하는 것이 된다(헌재 2013. 10. 24. 2011헌마724; 헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14 참조). (2) 판단 국가유공자 유족에 대한 보훈급여금의 일종인 이 사건 수당을 지급함에 있어 6ㆍ25전몰군경자녀가 여러 명 있을 경우에는 국가의 재정부담 능력 등이 허락하는 한 원칙적으로 모두 수급자로 정하고, 생활정도에 따라 이 사건 수당의 액수를 달리하여 지급하는 것이 이 사건 수당이 가지는 사회보장적 성격에 비추어 볼 때 바람직하다. 이와 달리 불가피하게 6ㆍ25전몰군경자녀 중 1명에게 한정하여 이 사건 수당을 지급하여야 한다면 그 선정기준을 정당화할 만한 별도의 합리적 이유가 요구된다. 그런데 이 사건 법률조항은 6ㆍ25전몰군경자녀에게 이 사건 수당을 지급함에 있어 수급권자의 수를 확대할 수 있는 어떠한 예외도 두지 않고 1명에게만 한정하여 지급하도록 하고, 그 1명도 나이가 많은 자를 우선하도록 정하고 있는바, 다음과 같은 이유에서 그 합리성을 인정하기 어렵다. (가) 먼저, 이 사건 법률조항이 이 사건 수당의 지급 대상을 자녀 중 1인에 한정한 부분에 대해 살펴본다. 국가가 국가유공자 등에게 지급할 구체적인 보상의 내용을 정함에 있어서는 국가유공자 등의 생활보호 측면 외에도 국가의 재정부담 능력이 고려요소가 되는 것은 납득할 수 있다. 그러나 이 사건 법률조항처럼 6ㆍ25전몰군경자녀 중 1명에게만 이 사건 수당을 지급한다면, 지급받는 자의 입장에서는 안정적인 생활이 보장되고 경제적으로 유용할 수 있을지 몰라도, 소액의 수당조차 전혀 지급받지 못하는 나머지 자녀의 생활보호는 미흡하게 된다. 특히 이 사건 수당의 액수가 상당한 금액에 이르는 경우에 이를 6ㆍ25전몰군경자녀 중 어느 일방에게 독점시킴으로써 다른 자녀의 생활보호를 외면하는 것은 국가유공자 유족의 생활안정과 복지향상이라는 국가유공자법의 입법취지에도 정면으로 배치된다. 국가의 재정부담 능력 등 때문에 이 사건 수당의 지급 총액이 일정액으로 제한될 수밖에 없다고 하더라도, 그 범위 내에서 6ㆍ25전몰군경자녀의 생활정도에 따라 이 사건 수당을 적절히 분할해서 지급한다면 이 사건 수당의 지급취지를 살리면서도 1명에게만 지급됨으로 인해 발생하는 불합리를 해소할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 국가의 재정부담 능력의 한계를 이유로 6ㆍ25전몰군경자녀 중 1명에 한정하여 이 사건 수당을 지급하도록 하고 수급권자의 수를 확대할 수 있는 어떠한 예외도 두지 않은 것에는 수긍할 만한 합리적 이유가 있다고 보기 어렵다. (나) 이 사건 법률조항이 6ㆍ25전몰군경자녀 중 나이가 많은 자를 이 사건 수당의 선순위 수급권자로 정한 부분에 대하여 살펴본다. 1) 6ㆍ25전몰군경자녀 중 다른 자녀에 비하여 특별히 경제적으로 어려운 자가 있을 수 있고, 생활보호의 필요성이 인정되지 않는 자녀가 있을 수도 있는데, 이 사건 법률조항은 이러한 개별적 사정은 전혀 고려하지 않고 나이를 선순위 수급권자 선정의 기준으로 삼고 있다. 국가보훈처장은 연장자를 우선하는 것은 고령일수록 경제활동을 통한 수입을 얻기 어려운 현실, 연장자가 대부분 제사 및 묘소를 관리하고 가족의 생계를 책임져 온 관례를 반영한 것이라고 주장하나, 산업화에 따른 핵가족화의 영향으로 오늘날 형제간에도 결혼 후에는 경제적으로 의존하는 경우가 많지 않아 연장자인 자녀가 나이가 적은 다른 자녀를 부양할 것을 기대하기 어렵고, 종교적 다양성 확대나 사회문화의 변화에 따라 제사문화 역시 변화하고 있어 연장자가 반드시 제사주재자가 된다고 볼 수도 없다. 또한 형제 관계에 있는 6ㆍ25전몰군경자녀 사이에 노동능력 감소 및 부양능력에 현저히 차이가 있을 정도의 나이 차이를 인정하기 어려운 경우도 많다. 직업이나 보유재산 등에 따라서 연장자의 경제적 사정이 가장 좋은 경우도 있을 수 있다. 위와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 법률조항이 6ㆍ25전몰군경자녀 중 나이가 많은 자를 이 사건 수당의 선순위 수급권자로 정하는 것은 이 사건 수당이 가지는 사회보장적 성격에 부합하지 아니하고, 나이가 많다는 우연한 사정을 기준으로 이 사건 수당의 지급순위를 정하는 것에 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없다. 2) 국가유공자법은 나이를 기준으로 이 사건 수당 지급을 달리하는 것에 따른 문제점을 시정하기 위하여 6ㆍ25전몰군경자녀 간 협의에 의하여 그들 중 1명을 이 사건 수당을 받을 사람으로 지정한 경우에는 그 사람에게 이 사건 수당을 지급하도록 하거나 국가유공자를 주로 부양한 사람을 우선하도록 하는 일정한 예외조항을 마련해 놓고 있기는 하다(국가유공자법 제13조 제2항). 그러나 6ㆍ25전몰군경자녀 간에 협의가 되지 않을 경우에는 이 사건 법률조항으로 돌아가 여전히 나이에 따른 차별이 발생하게 된다는 점, 이 사건 수당의 지급대상이 되는 6ㆍ25전몰군경자녀의 평균연령을 고려했을 때 특별한 사정이 없는 한 6ㆍ25전몰군경자녀가 1953년 7월 27일 이전 및 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」 별표에 따른 전투기간 중에 전사하거나 순직한 전몰군경 또는 순직군경을 직접 부양하였을 가능성이 높지 않아 주부양자를 가리는 것이 큰 의미가 없다는 점을 고려하면, 위와 같은 예외조항으로 인하여 이 사건 법률조항이 초래하는 불합리한 차별의 문제점이 해소된다고 볼 수는 없다. (3) 소결 그렇다면 이 사건 법률조항은 국가가 국가유공자의 유족인 6ㆍ25전몰군경자녀에게 이 사건 수당을 지급함에 있어 합리적인 이유 없이 그 수급권자의 수를 자녀 중 1명으로 한정하고, 수급권자의 수를 확대할 수 있는 어떠한 예외도 두지 않고 있으며, 6ㆍ25전몰군경자녀 중 나이가 많은 자와 그렇지 않은 자를 합리적 이유 없이 차별하여 나이가 많은 자에게 우선하여 이 사건 수당을 지급하고 있으므로, 나이가 적은 6ㆍ25전몰군경자녀의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다. 다. 헌법불합치결정과 잠정적용 명령의 필요성 법률이 헌법에 위반되는 경우, 헌법의 규범성을 보장하기 위하여 원칙적으로 그 법률에 대한 위헌결정을 하여야 하는 것이지만, 위헌결정을 통하여 법률조항을 법질서에서 제거하는 것이 법적 공백이나 혼란을 초래할 우려가 있는 경우에는 위헌조항의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 할 수 있다(헌재 2013. 10. 24. 2011헌마724; 헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14). 이 사건 법률조항은 나이가 적은 6ㆍ25전몰군경자녀의 평등권을 침해하여 헌법에 위반되지만, 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우에는 이 사건 수당 지급의 근거 규정이 사라지게 되어 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생할 수 있다. 나아가 이 사건 법률조항의 위헌적 상태를 제거함에 있어서 어떠한 기준 및 요건에 의해 이 사건 수당의 수급권자를 결정하고, 수급권자의 범위를 어떻게 정할 것인지 등에 관하여 헌법재판소의 결정취지의 한도 내에서 입법자에게 재량이 부여된다 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 대하여 헌법불합치 결정을 선고하고 입법자의 개선입법이 있을 때까지 잠정적용을 명하기로 한다. 입법자는 늦어도 2022. 12. 31.까지 개선입법을 하여야 하며, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 이 사건 법률조항은 2023. 1. 1.부터 그 효력을 잃는다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 합치되지 아니하나, 2022. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속 적용하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.