구 부동산소유권이전등기등에관한특별조치법 제7조 등 위헌소원

사 건 2019헌바41 구 부동산소유권이전등기등에관한특별조치법 제7조 등 위헌소원 청 구 인 안○○ 대리인 법무법인 가로수담당변호사 김필성, 김솔하 당 해 사 건 제주지방법원 2017나12479 소유권말소등기 [주 문] 구 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법(1977. 12. 31. 법률 제3094호로 제정되고, 1984. 12. 31. 실효된 것) 제7조 제1항, 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 안□□가 소유하고 있던 분할 전 제주시 ○○읍 ○○리 ○○ 임야 1,091㎡에 관하여, 1981. 8. 31. 구 ‘부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법’에 기해 1965. 3. 5. 매매를 원인으로 ○○회 앞으로 소유권이전등기(이하 ‘이 사건 소유권이전등기’ 라 한다)가 마쳐졌다. 이후 1992. 5. 27. 위 제주시 ○○읍 ○○리 ○○에서 같은 리 □□ 도로 50㎡가 분할되어 제주특별자치도에 수용되었다. 나. 안□□는 1948. 10. 25. 사망하였고, 그 장남인 청구인이 단독으로 상속하였다. 다. 청구인은 2016. 6. 1. ○○회를 상대로, 분할 후 제주시 ○○읍 ○○리 ○○ 임야 1,041㎡에 관하여 마쳐진 이 사건 소유권이전등기는 그 등기원인이 안□□가 사망한 이후의 매매로 되어 있어 허위라고 주장하면서 소유권말소등기의 소를 제기하였다(제주지방법원 2016가단54307). 그러나 제1심 법원은 2017. 9. 8. 구 ‘부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법’에 기하여 마쳐진 이 사건 소유권이전등기는 실체적 권리관계에 부합하는 등기로 추정되는바, 청구인의 주장 및 그 제출 증거만으로는 그 추정력이 깨어졌다고 보기 어렵다는 이유로 위 청구를 기각하였다. 라. 청구인은 항소하였고(제주지방법원 2017나12479), 위 항소심 계속 중 이 사건 소유권이전등기가 마쳐진 절차의 근거조항 또는 관련조항인 구 ‘부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법’ 제7조, 제10조, 제11조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(제주지방법원 2018카기1135), 2018. 12. 12. 위 항소와 함께 기각되었다. 청구인은 같은 달 17. 위헌법률심판제청신청에 대한 기각결정정본을 송달받은 뒤 2019. 1. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 ‘부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법’ 제7조, 제10조, 제11조 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 당해 사건에서 문제되고 청구인이 다투려고 하는 것은 부동산을 사실상 양수한 사람 또는 그 대리인이 등기원인을 증명하는 서면 없이도 확인서로써 간이하게 단독으로 소유권이전등기를 신청할 수 있도록 한 제7조 제1항, 제2항에 관한 것이므로, 심판대상을 이 부분으로 한정한다. 그러므로 이 사건의 심판대상은 구 ‘부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법’(1977. 12. 31. 법률 제3094호로 제정되고, 1984. 12. 31. 실효된 것, 이하 실효되기 전까지는 연혁에 상관없이 ‘소유권특조법’이라 한다) 제7조 제1항, 제2항(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위배되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법(1977. 12. 31. 법률 제3094호로 제정되고, 1984. 12. 31. 실효된 것) 제7조(소유권이전절차) ① 이 법에 의한 소유권이전등기는 부동산등기법 제28조의 규정에 불구하고 확인서를 발급받은 사실상의 양수자 또는 그 대리인이 등기소에 출석하여 신청할 수 있다. ② 제1항의 등기를 신청하는 경우에는 확인서로써 부동산등기법 제40조 제1항 제2호의 등기원인을 증명하는 서면에 갈음하고 동조 동항 제3호의 등기의무자의 권리에 관한 등기필증은 제출하지 아니한다. [관련조항] 구 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법(1977. 12. 31. 법률 제3094호로 제정되고, 1982. 4. 3. 법률 제3562호로 개정되기 전의 것) 제10조(확인서의 발급) ④ 전항의 규정에 의한 공고는 대장소관청이 당해 시·읍·면과 리·동사무소의 게시판에 하여야 한다. 제11조(이의신청 등) ① 제10조의 규정에 의한 확인서발급신청에 대하여 이의가 있는 자는 동조의 공고기간 내에 이의신청을 할 수 있다. 제13조(벌칙) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이상 10년 이하의 징역 또는 50만 원 이상 500만 원 이하의 벌금에 처한다. (2) 행사할 목적으로 제11조의 문서를 위조 또는 변조한 자 제14조(시행기간) 이 법에 의한 등기신청은 이 법 시행일로부터 3년 내에 하여야 한다. 그러나 이 법 시행일로부터3년 내에 확인서발급신청을 한 부동산에 대하여는 위 기간경과 후 6월 이내에 이 법에 의한 등기를 신청할 수 있다. 구 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법(1977. 12. 31. 법률 제3094호로 제정되고, 1984. 12. 31. 실효된 것) 제10조(확인서의 발급) ② 확인서를 발급받으려는 자는 시장 또는 읍·면장이 당해 부동산소재지 리·동에 대통령령으로 정하는 기간이상 거주하고 있는 자 중에서 위촉하는 3인 이상의 보증서를 첨부하여 대장소관청에 서면으로 신청을 하여야 한다. ③ 대장소관청은 제2항의 신청서를 접수한 때에는 대통령령이 정하는 사항을 2월 이상 공고한 후 확인서를 발급하여야 한다. 그러나 공고기간 내에 제11조의 이의신청이 있는 부동산에 관하여는 그 이의에 대한 처리가 완결되기 전에는 확인서를 발급하지 못한다. 제11조(이의신청 등) ② 제1항의 규정에 의한 이의신청을 접수한 대장소관청은 공고기간만료일부터 2월내에 사실조사를 거쳐 이의신청에 대한 처리를 하여야 한다. 제13조(벌칙) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이상 10년 이하의 징역 또는 50만 원 이상 500만 원 이하의 벌금에 처한다. (1) 허위의 방법으로 제10조의 확인서를 발급받은 자 (3) 허위의 보증서를 작성한 자 (4) 제1호 내지 제3호의 문서를 행사한 자 ② 중대한 과실로 인하여 허위의 보증서를 작성하거나 이를 작성하게 한 자에 대하여는 1년 이하의 징역 또는 50만 원 이하의 벌금에 처한다. 구 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법(1978. 12. 6. 법률 제3159호로 개정되고, 1982. 4. 3. 법률 제3562호로 개정되기 전의 것) 제10조(확인서의 발급) ① 미등기부동산을 그 대장상의 소유명의인으로부터 사실상 양수한 자와 이미 등기되어 있는 부동산을 그 소유권의 등기명의인 또는 그 상속인으로부터 사실상 양수한 자 및 부동산의 상속을 받은 자는 이 법에 의한 등기를 신청하기 위하여 대장소관청으로부터 확인서의 발급을 받아야 한다. 구 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법(1982. 4. 3. 법률 제3562호로 개정되고, 1984. 12. 31. 실효된 것) 제13조(벌칙) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이상 10년 이하의 징역 또는 50만 원 이상 500만 원 이하의 벌금에 처한다. (2) 행사할 목적으로 제10조의 문서를 위조 또는 변조한 자 부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법 부칙(1982. 4. 3. 법률 제3562호) ②(유효기간) 이 법은 1984년 12월 31일까지 효력을 가진다. 다만, 이 법 시행중에 제10조의 규정에 의하여 확인서의 발급신청을 한 부동산에 대하여는 유효기간 경과 후 6월까지는 이 법에 의한 등기를 신청할 수 있다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 당해 부동산을 사실상 양수하였다고 주장하는 사람 또는 그 대리인이 그 부동산 소재지의 리·동에 10년 이상 거주하고 있는 3인 이상의 보증서를 첨부하여 발급받은 확인서만으로도 단독으로 간이한 절차에 따라 소유권이전등기를 마칠 수 있도록 하는데도 소유권특조법은 이에 관한 충분한 공고 및 이의신청기간·절차를 마련하고 있지 아니하며, 관련 사항을 기존 등기명의자에게 개별적으로 통보하는 규정도 두고 있지 아니할 뿐만 아니라 보증서나 확인서의 진위 여부를 확인하는 최소한의 절차도 정해두지 아니하였다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해한다. 4. 판단 가. 소유권특조법의 제정배경, 목적, 시행기간 등 한국전쟁으로 인하여 상당수의 등기부와 지적공부 등이 멸실되었고, 부동산소유권 또는 그 취득의 원인사실을 증명하는 문서가 분실·소실된 경우도 많았다. 한편, 부동산에 관한 법률행위로 인한 물권의 득실변경은 등기하여야 효력이 생기는 성립요건주의(민법 제186조 참조)를 채택한 현행 민법이 1960. 1. 1. 시행되어 더 이상 당사자 사이의 의사표시만으로 물권변동이 이루어질 수 없게 되었으나, 이러한 물권변동에 관한 성립요건주의는 국민들에게 낯선 제도였고, 특히 농어촌 주민에게는 더욱 그러하였다. 이러한 사정을 감안하여 제정 민법은 ‘민법 시행일 전의 법률행위로 인한 부동산에 관한 물권의 득실변경은 이 법 시행일부터 6년 내에 등기하지 않으면 그 효력을 잃는다’고 규정하기도 하였다(제정 민법 부칙 제10조). 이와 같은 역사적 배경, 등기제도에 대한 인식 부족, 양도인 기타 부동산의 원소유자의 사망 또는 소재불명, 매수사실 등에 관련된 증명서류의 소실 등의 이유로 인해 소유권특조법이 제정되었던 1970년대에도 여전히 전국에는 많은 토지와 건물이 미등기상태로 있었고, 등기된 부동산이 양도되었음에도 양수인 앞으로 소유권이전등기가 마쳐지지 않은 경우 또한 다수 존재하였다. 이에 소유권특조법은 부동산등기법에 의하여 등기하여야 할 부동산으로서 이 법 시행 당시 소유권보존등기가 되어 있지 아니하거나 등기부기재가 실제 권리관계와 일치하지 아니하는 부동산을 간이한 절차에 의하여 등기할 수 있게 함으로써, 이와 같은 부동산이 재산권으로서 기능을 유지할 수 있도록 하고 관련 소유자들의 소유권을 보호하기 위해 한시법으로 제정되어, 1978. 3. 1.부터 1981. 2. 28.까지, 그리고 1982. 4. 3.부터 1984. 12. 31.까지 시행되었다. 그 중 심판대상조항은 이와 같은 소유권특조법의 취지에 맞추어 부동산을 사실상 양수한 사람 또는 그 대리인이 소유권이전등기를 신청할 수 있도록 하는 절차를 규정하는 조항이다. 심판대상조항이 포함된 소유권특조법이 실효된 이후에도 같은 명칭의 한시법이 두 차례 제정 및 실효되었고, 그 후 2020. 2. 4.에 다시 제정되어 현재 시행 중에 있다. 나. 쟁점 및 심판대상조항에 대한 심사기준 심판대상조항은, 부동산등기에 관하여는 공동신청주의가 원칙임에도 불구하고, 이미 등기되어 있는 부동산을 사실상 양수한 사람 또는 그 대리인이 비교적 간이한 절차에 따라 양도인의 조력 없이 단독으로 소유권이전등기를 신청할 수 있도록 재산권의 내용을 형성함으로써 사실상 양수인의 권리행사를 보장하는 한편, 경우에 따라서는 소유자의 재산권을 제한할 수 있으므로, 심판대상조항이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다. 심판대상조항은 사실상 양수인이 양수한 부동산에 관하여 소유권이전등기를 신청할 수 있도록 하는 절차를 규율하는 조항일 뿐, 종전에 법률로써 인정되던 재산권의 내용을 축소 또는 박탈하거나 그 한계를 강화하는 것을 목적으로 제정된 것은 아니다. 따라서 아래에서는 심판대상조항이 재산권의 내용과 한계를 정한 조항으로서 입법형성권의 한계를 일탈하였는지를 심사하기로 한다. 다. 입법형성권의 한계를 일탈한 것인지 여부 (1)소유권특조법이 제정되었던 때에도 여전히 부동산의 양수인 앞으로 소유권이전등기가 마쳐지지 않은 사례가 많았음은 앞서 살펴본 바와 같다. 부동산의 사실상 양수인이 양도인으로부터의 매수사실이나 기타 소유권취득의 원인사실을 증명하기 곤란한 상황에서 부동산의 득실변경에 관한 성립요건인 등기제도의 정착과 완비를 위해서는 등기가 실체관계와 부합하도록 하고, 실소유자라고 할 수 있는 사실상 양수인이 해당 부동산의 소유권자로서 권리를 행사할 수 있도록 할 필요가 있었다. 심판대상조항은 사실상 양수인의 증명부담을 완화하면서도 신속·간이하게, 양도인의 협력 없이 단독으로 소유권이전등기신청을 할 수 있도록 함으로써 이와 같은 목적을 달성하기 위해 제정된 조항이었다. (2) 이에 따라 심판대상조항은 부동산의 사실상 양수인 또는 그 대리인이 등기원인을 증명하는 서면 없이도 대장소관청으로부터 발급받은 확인서로써 단독으로 소유권이전등기를 신청할 수 있도록 하되, 소유권특조법은 이와 같은 확인서 발급을 위해서는 보증인으로부터 받은 당해 부동산의 권리관계에 관한 진술이 담겨 있는 보증서를 제출할 것을 정하고 있다(심판대상조항 및 소유권특조법 제10조 제1항, 제2항 참조). (3) 한편, 소유권특조법은 심판대상조항에 따른 소유권이전등기가 실체관계에 부합하도록 하는 각종 장치들을 마련하고 있다. (가) 우선, 소유권특조법은 보증서의 진실성을 담보하기 위하여 보증인의 인원이 3인 이상일 것을 요구하고, 보증인의 자격 또한 당해 부동산소재지 리·동에 계속하여 10년 이상 거주하여 권리관계를 파악할 가능성이 높은 사람 중 시장 또는 읍·면장이 위촉한 사람으로 제한하여 보증서를 작성해 줄 보증인을 임의로 선택할 수 없도록 함으로써 소유권특조법의 악용가능성을 낮추고 있다(같은 법 제10조 제2항, 같은 법 시행령 제5조 참조). (나) 다음으로, 소유권특조법은 등기원인을 증명하는 서면에 갈음하는 기능을 하는 확인서의 객관성과 정확성을 기하고, 잘못된 확인서가 발급되는 것을 방지하기 위해 확인서 발급과 관련하여 공고 및 이의신청절차를 마련하고 있다. 즉 대장소관청은 확인서발급에 관한 신청서를 접수한 때에는 확인서 발급 전에 공고의 목적, 부동산의 표시, 대장상 명의인, 확인서 신청인의 인적 사항, 신청사유 등을 명시하여 2개월 이상 시·읍·면과 리·동사무소의 게시판에 공고하여야 하며, 위 공고기간 내에 확인서 발급신청에 대한 이의신청이 접수되면 대장소관청은 그 이의에 대한 처리가 완결되기 전까지 확인서를 발급할 수 없다(같은 법 제10조 제3항, 제4항, 제11조, 같은 법 시행령 제11조 제1항 참조). 심판대상조항의 입법 목적 및 심판대상조항이 추구하는 등기의 신속·간이성, 소유권특조법이 한시적으로 적용되던 1970-80년대의 시대적 배경 등을 고려해 보았을 때, 이와 같은 절차는 충분하다고 할 수 있고, 공고 및 이의신청기간이 지나치게 짧다거나 공고게시의 범위가 좁다고 보기는 어렵다. (다) 이러한 규정에 더하여 소유권특조법은 허위의 방법으로 확인서를 발급받은 사람과 허위의 보증서를 작성한 사람 등은 물론, 중대한 과실로 인해 허위의 보증서를 작성하거나 이를 작성하게 한 자를 처벌하는 조항도 마련함으로써 심판대상조항에 따른 소유권이전등기의 신뢰성을 높이고 있다(같은 법 제13조 참조). (4) 나아가, 심판대상조항에 의하여 소유권이전등기가 이루어진다고 하더라도, 소유권특조법이 이에 대해 특별한 효력을 부여하고 있는 것은 아니다. 비록 등기는 법에 규정된 절차에 따라 적법하게 된 것으로서 실체적 권리관계에도 부합하는 등기로 추정되나(대법원 1990. 5. 25. 선고 89다카24797 판결 참조) 추정의 번복을 구하는 당사자로서는 그 등기의 기초가 된 소유권특조법 소정의 보증서나 확인서의 내용이 진실이 아님을 의심할 만큼 증명하는 것으로 추정력을 깨뜨릴 수 있고, 이러한 보증서 등의 허위성의 증명은 법관이 확신할 정도가 되어야만 하는 것은 아니다(대법원 1997. 10. 16. 선고 95다57029 전원합의체 판결 참조). 만일 심판대상조항이 예정하고 있는 바와 달리 참칭소유자에 의하여 심판대상조항에 따른 소유권이전등기가 마쳐져 진정한 소유자의 권리행사에 사실적 장애가 생긴다고 하더라도 이는 민사소송 등을 통하여 바로잡을 수 있는 것이다. (5) 청구인은 소유권특조법이 확인서 신청에 관한 사항을 공고하는 것과 별도로 이를 등기명의자에게 직접 통지하는 절차나, 확인서 발급 시 대장소관청으로 하여금 보증서의 허위 또는 위·변조여부에 관한 사전심사 등을 하도록 하는 절차도 규정하지 않은 채 막연히 심판대상조항에 따른 간이한 소유권이전등기신청을 허용한 것이 청구인의 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 소유권특조법이 보증인의 자격과 최소인원수를 엄격히 제한하고 있을 뿐만 아니라 확인서 발급과 관련한 공고 및 이의절차를 마련하고 있고, 허위의 보증서 작성 등 행위에 대하여 가장 강력한 제재인 형사처벌까지 하도록 규정하고 있는 점등을 고려하면, 청구인이 주장하는 바와 같은 절차를 마련하지 않았더라도 심판대상조항에 따라 마쳐지는 등기의 진실성은 상당할 정도로 보장된다. 반면 이와 같은 추가적인 절차를 마련하는 것은 심판대상조항의 입법목적 달성을 위해 요구되는 소유권이전등기절차의 신속·간이성과 배치될 우려가 있다. (6) 위에서 살펴본 심판대상조항의 입법취지와 이를 달성하기 위한 방법, 실체관계에 부합하는 소유권이전등기가 이루어질 수 있도록 마련된 소유권특조법상 각 규정들, 심판대상조항에 따라 마쳐진 소유권이전등기에 대하여 인정되는 추정력의 번복가능성 등을 종합하면, 심판대상조항이재산권의 내용과 한계를 구체적으로 형성함에 있어 그 입법형성권의 한계를 벗어난 것이라고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선