한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제19조 제1항 등 위헌소원

[당 사 자] 청 구 인 1. 현○○ 2. 조○○ 3. 황○○ 청구인들의 대리인 법무법인 가우 담당변호사 이경환외 1인 당해사건 서울행정법원 2017구합3809 물이용부담금 부과처분 취소 [주 문] 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8614호로 개정된 것) 제19조 제1항 본문 중 ‘공공수역으로부터 취수된 원수를 정수하여 공급받는 최종 수요자’에 관한 부분 및 제19조 제5항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 서울특별시 상수도사업본부가 팔당호와 팔당댐 하류의 한강 본류 하천구간으로부터 취수한 원수를 정수하여 공급하는 수돗물을 사용하고 있다. 나. 서울특별시장과 서울특별시 상수도사업본부장으로부터 물이용부담금 부과 및 징수에 관한 사무를 순차 위임받아 위 업무를 수행하고 있는 서울특별시 동부수도사업소장은 2017. 3.경 청구인 현○○에 대하여 물이용부담금의 납부고지를 하였으며, 청구인 조○○과 관련하여 2017. 5.경 위 청구인이 거주하는 아파트의 관리주체에게 물이용부담금을 부과하는 고지서를 발송하였고, 위 아파트의 관리사무소가 수도요금(상·하수도 요금 및 물이용부담금)을 산출하여 청구인 조○○을 비롯한 각 세대에 관리비 납부고지를 하였다. 그리고 위와 같은 업무를 수행하고 있는 서울특별시 강서수도사업소장은 2017. 4.경 청구인 황○○에게 물이용부담금의 납부고지를 하였다(이하 위 각 처분을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). 다. 청구인들은 2017. 6. 9. 서울행정법원에 서울특별시 동부수도사업소장과 서울특별시 강서수도사업소장을 상대로 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2017구합3809), 그 소송계속 중 ‘한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률’ 제19조 제1항 및 같은 조 제5항이 포괄위임금지원칙 등에 위배된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2018. 9. 20. 기각되자(서울행정법원 2018아11455), 2018. 10. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 ‘한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률’(2007. 8. 3. 법률 제8614호로 개정된 것) 제19조 제1항 및 제5항 전부에 대하여 헌법소원심판청구를 하였으나, 당해사건 재판에 적용되는 부분으로 다음과 같이 심판대상을 한정한다. 이 사건 심판대상은 ‘한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률’(2007. 8. 3. 법률 제8614호로 개정된 것, 이하 ‘한강수계법’이라 한다) 제19조 제1항 본문 중 ‘공공수역으로부터 취수된 원수를 정수하여 공급받는 최종 수요자’에 관한 부분(이하 ‘부담금 부과조항’이라 한다) 및 제19조 제5항(부담금 부과조항과 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지] 기재와 같다. [심판대상조항] 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8614호로 개정된 것) 제19조(물이용부담금의 부과·징수) ① 수도사업자는 주민지원사업과 수질개선사업 등의 재원을 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 공공수역으로부터 취수된 원수(原水)를 직접 또는 정수(淨水)하여 공급받는 최종 수요자에게 물사용량에 비례한 부담금(이하 “물이용부담금”이라 한다)을 대통령령으로 정하는 바에 따라 부과·징수하여, 제20조에 따른 한강수계관리기금에 납입하여야 한다. (단서 생략) ⑤ 물이용부담금의 산정 방법, 부과·징수 방법, 납입 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 3. 청구인들의 주장 가. 포괄위임금지원칙 위배 물이용부담금의 부과는 국민들에게 금전적인 부담을 지우는 것이므로 부과·징수 방법을 가능한 한 구체적이고 명확하게 법률로 정하여야 한다. 심판대상조항은 산정방법, 부과·징수 방법, 납입 절차를 위임사항으로 정하면서도 위임의 범위를 구체적으로 정하고 있지 않아 위 조항 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없다. 나. 과잉금지원칙 및 평등원칙 위배 부담금 부과조항이 규정한 물이용부담금은 ‘재정충당 목적의 특별부담금’에 해당한다. 물이용부담금의 납부의무자는 수돗물의 최종 소비자에 불과하여 그 이유만으로 집단적 동질성이 있다고 볼 수 없다. 깨끗한 수도의 공급은 국가의 의무이자 책무이고, 일반적 공익사업에 해당하므로 최종 수요자라는 이유로 다른 국민 또는 일반 납세자보다 수질개선의 목적을 달성하는 데 객관적으로 근접한 위치에 있거나 특별한 재정적 책임을 부담한다고 볼 수 없다. 나아가 깨끗한 물을 공급받는 것은 헌법상 당연히 보장되어야 할 것이지 물이용부담금 납부를 통해 확보되어야 할 이익이 아니므로 집단적 효용성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 부담금 부과조항이 규정한 물이용부담금은 특별부담금의 헌법상 허용한계를 일탈하였으므로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위반하여 물이용부담금 납부의무자의 재산권을 침해하거나 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다. 4. 판 단 가. 물이용부담금 제도의 개요 (1) 한강수계법의 제정 경위 정부는 1993년 ‘맑은 물 공급 종합대책’, 1996년 ‘물 관리 종합대책’ 등 수질개선사업을 지속적으로 실시하였고, 수도법에 근거하여 상수원보호구역 등이, 환경정책기본법에 근거하여 환경개선을 위한 특별대책지역 등이 각각 지정되어 수자원 오염방지대책이 강구되고 있었음에도 불구하고 상수원 지역 수질은 오히려 악화되었다. 한편, 상수원 보호를 위해 상수원 상류지역에 상수원보호구역, 자연보전권역, 특별대책지역 등이 지정됨에 따라 해당지역 주민들은 강한 토지이용규제를 받는 등 재산권 행사에 대한 제한을 겪어 왔다. 이러한 배경 아래 수계를 중심으로 수자원을 관리하고 상수원 상류지역의 수질개선 및 주민지원사업을 효율적으로 추진하는 한편, 상·하류지역 간에 협력에 입각하여 상수원 수질을 개선하는 것을 목적으로 1999. 2. 8. 한강수계법이 제정되었다. 한강수계법은 ① 수변구역의 지정 및 관리, ② 오염총량관리제의 실시, ③ 한강수계의 수질에 영향을 미치는 지역 주민들에 대한 재산권 행사의 제한, ④ 그 제한으로 깨끗한 물을 공급받는 하류지역 주민들에 대한 물이용부담금 부과·징수, ⑤ 물이용부담금을 재원으로 하여 일정한 재산권의 제약을 받는 상수원 지역주민의 생활 지원 등 수질개선사업의 시행을 주요 내용으로 하고 있다. (2) 물이용부담금의 부과 대상 및 용도 물이용부담금은 대통령령으로 정하는 공공수역으로부터 취수한 원수 또는 정수의 최종수요자, 전용수도 설치자, 하천수 사용자에게 물사용량에 비례하여 부과·징수되는데(한강수계법 제19조 제1항, 제2항), 물이용부담금의 부과 대상 공공수역은 팔당호와 팔당댐 하류의 한강 본류 하천구간이다(한강수계법 시행령 제21조). 물이용부담금은 한강수계관리기금의 재원이 되어 ① 경작지에서 농약 및 비료 사용 제한에 따라 경작자가 입은 손실보상, ② 상수원보호구역, 수변구역 및 상수원의 수질을 보전하기 위하여 필요한 지역의 토지 또는 그 토지에 부착된 시설 등의 매수, ③ 오염총량관리에 따른 목표수질이 달성·유지되는 지역의 수질관리에 필요한 비용의 지원, ④ 오염총량관리에 관한 조사·연구반의 운영 지원, ⑤ 주민지원사업, ⑥ 폐수배출시설이나 공공폐수처리시설 운영자가 환경기준치 이하의 폐수를 배출하는 경우 수질오염방지시설의 운영 지원 등의 용도로 운용된다(한강수계법 제22조 각 호). 즉, 한강수계관리기금은 대체적으로 상수원 수질보전을 위한 토지이용 규제에 따른 기회비용을 보전하고, 수자원 이용을 위한 상수원의 수질관리비용에 충당된다. (3) 물이용부담금의 산정 및 징수 방법 물이용부담금은 최종수요자의 물사용량에 비례하여 부과·징수되는데(한강수계법 제19조 제1항), 한강수계법은 물이용부담금의 구체적인 산정방법, 부과·징수방법, 납입 절차 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있다(한강수계법 제19조 제5항). 물이용부담금의 부과율은 물이용부담금 부과대상 공공수역의 목표수질을 달성하기 위하여 한강수계관리기금 용도로 쓰이는 재원의 범위 내에서 한강수계관리위원회의 협의·조정을 거쳐 설정하고, 환경부장관은 매 2년마다 회계연도 시작 90일 전까지 이를 고시하여야 하는데(한강수계법 시행령 제23조 제1항, 제2항), 현재 톤당 170원이 부과되고 있다(한강수계 물이용부담금 부과율 고시 제2조). 최종수요자의 물사용량은 수도요금의 부과·징수 기준인 물사용량으로 하고(한강수계법 시행령 제24조 제1항), 물이용부담금은 상수도의 경우 수도요금 납입고지서에 통합하여 부과하며 현금 또는 신용카드 등의 방법으로 징수한다(한강수계법 시행령 제25조 제1항). (4) 수도요금과의 비교 수돗물을 공급 받는 자는 수돗물의 요금 등을 수도사업자에게 납부하여야 한다(수도법 제68조 제1항). 공공요금의 일종인 수도요금은 공공서비스 제공에 드는 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하여야 하고, 총괄원가는 공공서비스를 제공하는 데에 드는 적정원가와 해당 공공서비스의 제공에 사용되는 자산에 대한 적정투자보수를 더한 금액으로 한다(물가안정에 관한 법률 시행령 제6조 제1항, 제2항). 실제 수도요금의 총괄원가는 인력운영비, 일반운영비, 동력비, 약품비, 원·정수구입비 등 직접공급비용을 근거로 산정되는데, 물이용부담금은 상류지역의 토지이용규제에 따른 기회비용, 수자원 이용을 위한 수질관리비용 등 질적 수자원 가용화 비용을 근거로 산정된다는 점에서 차이가 있다. (5) 물이용부담금의 법적 성격 (가) 부담금관리 기본법은 “부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.”고 규정함으로써 부담금 설치를 제한하고 있는데, 부담금관리 기본법 제3조 별표 제82호에서는 한강수계법 제19조에 따른 물이용부담금을 부담금의 하나로 명시하고 있다. 그러나 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조). 앞서 본 바와 같이 물이용부담금은 한강수계의 수질관리를 위한 제반 조치, 주민지원사업 지원 등의 비용에 충당하기 위해 설치된 한강수계관리기금의 재원이 된다(한강수계법 제20조 내지 제22조 참조). 물이용부담금은 상수도의 직접적인 이용 대가로 볼 수 있는 수도요금과 구별되는 별개의 금전이고, 한강수계로부터 취수된 원수를 정수하여 직접 공급받는 최종 수요자 중 하류지역에만 부과되는바(한강수계법 제19조 제1항 단서 제1호), 특정 부류의 집단에만 강제적·일률적으로 부과된다. 물이용부담금의 납부의무자로부터 징수된 물이용부담금은 한강수계관리기금에 납입되어 한강수계법에서 구체적으로 열거한 용도로 사용된다(한강수계법 제22조 참조). 한강수계관리위원회는 조성된 한강수계관리기금을 5년마다 수립하는 기금운용계획에 따라 집행하고, 별도로 결산보고를 하게 된다(한강수계법 제23조). 이러한 점을 종합적으로 고려할 때, 물이용부담금은 조세와는 구별되는 것으로 부담금에 해당한다고 볼 수 있다. (나) 부담금은 그 부과목적과 기능에 따라 순수하게 재정조달의 목적만 가지는 ‘재정조달목적 부담금’과 재정조달 목적뿐만 아니라 부담금의 부과 자체로써 국민의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 특정한 공법적 의무의 이행 또는 공공출연의 특별한 이익과 관련된 집단 간의 형평성 문제를 조정하여 특정한 사회·경제정책을 실현하기 위한 ‘정책실현목적 부담금’으로 구분할 수 있다. 전자의 경우에는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현되나, 후자의 경우에는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조). 물이용부담금은 한강수계의 주민지원사업과 수질개선사업 등에 사용될 한강수계관리기금의 재원을 마련하는 데에 그 부과의 목적이 있을 뿐, 그 부과 자체로써 수돗물 최종수요자의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 물이용부담금 납부의무자 이외의 다른 집단과의 형평성 문제를 조정하고자 하는 등의 목적이 있다고 보기 어렵다. 게다가 뒤에서 보는 바와 같이 부담금 부과조항이 물이용부담금을 통해 추구하는 공적 과제는 한강수계관리기금의 집행 단계에서 비로소 실현된다고 할 수 있으므로, 물이용부담금은 재정조달목적 부담금에 해당한다. (다) 또한 부담금은 인적 공용부담의 일종으로서 국가 또는 공공단체가 특정한 공익사업과 특별한 관계에 있는 자에 대하여 그 사업에 필요한 경비를 부담시키기 위하여 과하는 금전지급의무를 말하고, 이러한 전통적인 공용부담제도는 일면에서는 공익상의 수요충족의 관점에서, 또 다른 면에서 공익과 사익의 조화를 통한 부담의 합리적 조정이라는 관점에서 인정되는 것인바, 공익사업과의 관계가 어떤 것인지에 따라 수익자부담금, 원인자부담금, 손상자부담금으로 나누어진다(헌재 2002. 9. 19. 2001헌바56 참조). 물이용부담금은 앞서 본 바와 같이 상수원 수질보전을 위한 토지이용 규제에 따른 기회비용을 보전하고 수자원 이용을 위한 수질관리비용에 충당되는데, 이와 같이 기금의 집행을 통해 수질이 관리된 상수원에서 취수한 물의 최종수요자에게 물이용량에 비례해서 부과되는바, 이는 상수원 수질개선을 통해 밀접하고 직접적인 이익을 얻는 수돗물의 최종수요자로부터 그 비용을 환수한다는 성격을 가지고 있다. 따라서 부과원인이나 내용의 측면에서는 수익자 부담금의 성격을 갖는다. 나. 심판대상조항의 포괄위임금지원칙 위배 여부 (1) 포괄위임금지원칙 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 일정한 사항에 대하여 법집행자인 행정부에게 위임해야 할 필요성을 인정함으로써 위임입법의 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 헌법에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다. 이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2009. 12. 29. 2008헌바48 참조). (2) 위임의 필요성 심판대상조항은 물이용부담금을 대통령령으로 정하는 바에 따라 부과·징수하고 물이용부담금의 구체적인 산정방법, 부과·징수방법, 납입 절차 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 앞서 본 바와 같이 물이용부담금은 한강수계관리기금에 편입되어 한강수계의 수질개선 및 주민지원사업을 위한 재원으로 사용되는바, 한강수계의 수질개선 및 주민지원사업에 필요한 재원의 전체 규모는 한강수계 주변 생태계의 변화, 수질 현황, 상류지역의 주민들에 대하여 상수원 보호를 위해 부과되는 공적 부담의 정도 등에 따라 수시로 변화될 것이 예상된다. 나아가 한강수계의 수질관리를 둘러싼 지역별·산업별 다양한 이해관계 조절 및 수질개선과 관련된 과학·기술의 지속적인 변화 또한 고려되어야 한다. 따라서 물이용부담금의 산정 방법과 기준은 성격상 기술적·전문적 판단이 필요하고 수시로 변화하는 상황에 맞게 탄력적으로 대응할 필요가 있으므로 물이용 부담금의 산정 및 부과에 관한 그 구체적인 내용을 법률에 모두 규정하는 것보다는 일정한 범위에서 하위법령에 위임할 필요성을 인정할 수 있다. (3) 예측가능성 (가) 먼저, 심판대상조항은 다음에서 보는 바와 같이 그 자체로 이미 대통령령에 규정될 물이용부담금의 산정방법에 관한 기본사항을 구체적으로 규정하고 있으므로 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다. 즉, 한강수계법 제19조 제1항은 물이용부담금이 한강수계로부터 취수한 물을 정수하여 공급받는 최종 수요자의 ‘물사용량에 비례하여’ 산정된다는 점을 명시하여 그 산정기준을 구체적으로 제시하고 있고, 한강수계법 제19조 제4항은 수도사업자가 취수량, 공급량 및 손실률 등 물이용부담금의 산정과 예측에 필요한 자료를 제출하도록 규정하고 있다. 물이용부담금은 한강수계관리기금의 재원으로 사용되고(한강수계법 제19조 제1항, 제21조) 한강수계관리기금의 용도는 한강수계법에 구체적으로 열거되어 있으므로(한강수계법 제22조) 물이용부담금의 부과요율은 기금 조성의 필요성이 있는 범위 내일 것이라는 점을 쉽게 예측할 수 있다. 또한 기금의 주된 용도는 수자원의 이용을 위한 수질개선사업과 관련된 비용이고, 물이용부담금은 수돗물의 이용자로부터 위와 같은 수자원 이용을 위한 수질관리비용을 환수한다는 성격을 갖는다는 점에서 물이용부담금의 부과요율은 최종수요자에게 부과할 수 있는 수질관리비용의 한도 내에서 정해지리라는 것을 충분히 예측할 수 있다. 나아가 수질개선사업에 필요한 비용은 하천 주변의 자연환경 및 사회환경, 기후의 변화, 수자원의 수요량 등과 밀접한 관련이 있고, 그밖에 산정 당시의 물가(物價)수준 등 경제상황에 따라 수시로 변동이 예상된다는 점에서 현실적으로 미리 그 상한을 확정하기 어려운 측면이 있다. (나) 다음으로 한강수계법 제19조 제1항, 제7항, 제10항은 물이용부담금의 부과·징수 절차에 관하여 수도사업자가 물이용부담금을 부과·징수하도록 하면서, 물이용부담금을 내지 아니할 경우 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있고, 그 밖의 물이용부담금의 강제징수에 관하여 수도법 제68조 제2항과 제3항을 준용하도록 하고 있다. 위와 같은 한강수계법 관련 조항에 의하면 한강수계법은 물이용부담금의 강제징수에 관한 주요 내용을 제19조 제7항, 제10항 등으로 정하고 있으므로 물이용부담금 부과·징수 절차에 관하여 심판대상조항이 대통령령으로 위임하는 사항은 물이용부담금의 부과·징수의 세부적인 절차에 관한 것에 불과하다. (4) 소결론 그러므로 심판대상조항은 위임의 필요성이 인정되고 대통령령에 규정될 대강의 내용을 예측할 수 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다. 다. 부담금 부과조항의 과잉금지원칙 위배 여부 물이용부담금과 같은 부담금은 국민의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있으므로 부담금을 부과할 때도 과잉금지원칙과 같은 기본권제한입법의 한계는 준수되어야 하며, 부담금의 헌법적 정당화 요건은 기본권 제한의 한계를 심사함으로써 자연히 고려될 수 있다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20; 헌재 2019. 12. 27. 2017헌가21 참조). (1) 목적의 정당성 헌법 제120조에 따라 국가는 자연자원에 관한 강력한 규제권한을 가지는 한편 자연자원에 대한 보호의 책임이 있고, 헌법 제35조 제1항에 따라 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부담한다. 한강수계법 제1조는 한강수계 상수원을 적절하게 관리하고 상수원 상류지역의 수질개선 및 주민지원사업을 효율적으로 추진하여 상수원의 수질을 개선함을 목적으로 한다고 규정하고 있다. 한강수계법이 부담금 부과조항을 통해 물이용부담금 제도를 둔 취지는 한강수계에 있는 상수원 수질 개선에 드는 제반 비용을 상수원 하류지역에서 수돗물을 소비하는 자가 부담하도록 함으로써 상·하류 간 수자원 이용을 위한 부담의 형평성을 제고하여 수익자 부담의 원칙을 실현하고, 한강수계의 적정한 관리를 위한 재원을 확보하여 상수원의 수질을 보전하기 위함이다. 즉, 부담금 부과조항은 수자원 보호 및 환경 보전이라는 목적을 달성하기 위한 것으로서 입법목적의 정당성이 인정된다. (2) 수단의 적합성 부담금 부과조항은 한강수계 중 하류 지역의 상수원으로부터 취수된 수돗물의 최종수요자(이하 ‘부담금 납부대상자’라 한다)에게 물이용부담금을 부과하고 있는데, 물이용부담금을 부과하는 것이 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 되기 위해서는 그것이 재정조달목적 부담금으로서 헌법상 허용되는 것이어야 한다. (가) 수자원은 하천을 매개로 관리되는데, 물이 상류에서 하류로 흐르는 자연적 특성상 용수의 사용과 수질이 상·하류 간 밀접하게 영향을 줄 수밖에 없고, 하천마다 주변 자연환경, 지리적·사회적 환경이 다르므로 수자원을 관리할 때에는 하천별 특성들이 고려되어야 한다. 이러한 특별한 정책적 필요에 따라 한강수계법은 ‘한강’이라는 특정한 수계를 중심으로 수자원을 관리하기 위한 목적으로 제정된 것이다. 따라서 이러한 공적 과제는 반드시 조세에 의하여 재원이 조달되어야만 하는 국가의 일반적 과제라기보다는 관련된 특정 집단으로부터 그 재원이 조달될 수 있는 특수한 공적 과제의 성격을 가지므로 이를 위해 부담금 납부대상자에게 물이용부담금을 부과하는 것이 국가의 일반적 과제를 수행하면서 부담금 형식을 남용한 것이라고는 볼 수 없다. 나아가 상수원의 수질개선은 해당 국민의 건강, 생활환경과 밀접한 관련을 갖는 중대한 공적 과제로 관련 사업이 지속적으로 수행될 필요가 있기 때문에 그에 필요한 재원의 조달이 안정적으로 확보될 필요성이 있으므로 일반적인 재정수단이 아닌 부담금 형식의 별도의 기금을 마련할 필요성이 인정된다. (나) 또한 물이용부담금이 헌법상 정당화되기 위해서는 한강수계의 상수원 수질 개선이라는 공적 과제에 대하여 부담금의 납부의무자 집단으로 선정된 부담금 납부대상자가 특별히 밀접한 관련성을 가져야 하므로 이에 대하여 보기로 한다. 부담금 납부대상자는 공공재로서 한강수계의 특정한 공공수역으로부터 취수된 물을 공급받아 소비한다는 점, 한강수계의 수질개선을 위한 토지 이용규제 등 공적 부담을 지고 있지 않는 집단이라는 점에서 동질적인 특정 요소를 갖추고 있다. 그리고 부담금 납부대상자는 수질개선을 통해 양질의 수자원을 제공받는 특별한 이익을 얻는다는 측면에서 이러한 공적과제와 객관적으로 근접한 집단이고, 그 수혜자로서 해당 비용에 대해 집단적 책임성도 인정된다. 또한 앞서 본 바와 같이 물이용부담금은 한강수계관리기금의 재원이 되어 상수원 수질보전을 위한 토지이용 규제에 따르는 기회비용을 보전하고, 수자원 이용을 위한 수질관리비용에 충당되는바, 한강수계관리기금의 집행을 통한 궁극적 이익은 한강수계로부터 수돗물을 공급받는 최종수요자에게 돌아가게 되므로 결국 물이용부담금은 부담금 납부대상자에게 양질의 수돗물 공급이라는 직접적인 효용을 제공하게 된다. 그러므로 물이용부담금 제도를 통해 추구하는 공적 과제와 부담금 납부대상자 간에 특별히 밀접한 관련성을 인정할 수 있다. (다) 나아가 한강수계법 제19조에 따라 징수한 물이용부담금은 조세와 달리 국가의 일반회계의 재원으로 귀속되지 않고 한강수계관리기금의 재원으로 귀속되어 한강수계의 상수원 수질개선 비용 등의 용도로만 사용된다. 기획재정부장관은 매년 부담금의 부과실적, 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하고(부담금관리 기본법 제7조 등), 이를 통해 물이용부담금 징수의 타당성이나 적정성은 입법자의 지속적 심사를 받고 있다. 그러므로 물이용부담금 부과가 재정에 대한 국회의 민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성은 크지 않다. 이를 종합하면, 부담금 부과조항은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단에 해당한다. (3) 침해의 최소성 및 법익의 균형성 한강수계의 환경보전 및 수자원 보호를 위한 재원 마련을 위하여 수돗물의 최종수요자를 대상으로 부담금을 부과하는 것은 앞서 수단의 적합성과 관련하여 살핀 것과 같이 특별한 공적 과제 달성을 위해 특별한 관련성이 인정되는 집단에 한정하여 부담을 과한 것으로서 입법목적 달성에 필요한 조치이다. 수질 개선을 위해 토지이용규제 등 다양한 공적 부담이 존재하고, 국세 등 재원이 투입되고 있지만, 이것만으로 목적 달성에 충분하지 않다는 입법자의 판단에 따라 특별한 관련성이 있는 수익자에 대하여 물이용부담금을 부과하게 된 것이므로 이것이 조세 이외의 특별한 경제적 부담이라 하더라도 과도한 제한이라 보기는 어렵다. 상수원의 수질개선은 해당 국민의 건강, 생활환경과 밀접한 관련을 갖는 중대한 공적 과제이고, 물이용부담금은 이를 수행하기 위한 주요 재원이다. 반면, 부담금 납부대상자인 수돗물 최종수요자는 현재 총괄원가에 미치지 않는 수도요금을 부담하고 있고 물이용부담금의 부과요율은 톤당 170원에 불과하므로 이를 두고 과다하다고 볼 수 없다. 또한 앞서 본 바와 같이 수도요금은 직접공급비용을 근거로 산정되고 있고 물이용부담금은 수자원의 질적 가용화 비용을 근거로 물 사용량에 비례하여 산정되므로 물이용부담금이 수도요금과 함께 부과되더라도 중복적인 재원부담이라 할 수 없다. 따라서 물이용부담금은 수자원 보호 및 환경 보전이라는 입법목적 달성에 불가피한 수단이고, 물이용부담금으로 인한 부담금 납부대상자의 재산권 제한이 물이용부담금 제도를 통해 달성하려는 공익에 비하여 크다고 할 수 없으므로 부담금 부과조항은 침해의 최소성과 법익의 균형성 요건을 충족한다. (4) 소결론 그러므로 물이용부담금 제도를 정하고 있는 부담금 부과조항이 부담금 납부대상자의 재산권을 침해하여 과잉금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 라. 부담금 부과조항의 평등원칙 위배 여부 부담금 부과조항에 의하여 부담금 납부대상자는 한강수계 상수원에서 취수된 수돗물을 이용하지 않는 그 밖의 국민과 달리 물이용부담금을 부담하는 차별취급을 받으므로 부담금 부과조항의 평등원칙 위배 여부가 문제된다. 평등원칙의 적용에서 부담금 문제는 차별취급의 합리성 문제로서 자의금지원칙에 의한 심사대상이고, 부담금의 선별적 부과라는 차별에 합리성이 있는지 여부는 그것이 행위 형식의 남용으로서 부담금의 헌법적 정당화 요건을 갖추었는지 여부와 관련이 있는데(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860; 헌재 2019. 12. 27. 2017헌가21 참조), 앞서 다. (2)항에서 살핀 것과 같이 부담금 납부대상자에 대한 물이용부담금의 부과는 헌법적 정당화 요건을 갖추었다. 따라서 물이용부담금의 납부의무자 집단을 선정하면서 한강수계 중 하류 지역의 상수원으로부터 취수된 수돗물의 최종수요자를 납부의무자로 정한 입법자의 선택이 현저하게 불합리하다고 볼 수 없으므로 부담금 부과조항이 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이선애의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 따른 것이다. 6. 재판관 이선애의 반대 의견 나는 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 위배하여 헌법에 위반된다고 보므로 다음과 같은 반대의견을 남긴다. 가. 부담금의 부과와 포괄위임금지원칙 (1) 포괄위임금지원칙은 위임입법의 필연성은 인정하면서도, 동시에 일반적이고 포괄적인 위임은 이를 허용하지 아니함으로써 헌법이 그 바탕으로 하는 권력분립주의, 의회주의 내지 법치주의의 기본원리는 유지하겠다는 의지를 명백히 한 것이다(헌재 2000. 3. 30. 98헌가8). 특히 규율대상이 기본권적 중요성을 가질수록 그리고 그에 관한 공개적 토론의 필요성 내지 상충하는 이익 간 조정의 필요성이 클수록, 그것이 국회의 법률에 의해 직접 규율될 필요성이 커지고 그 규율밀도의 요구정도도 그만큼 더 엄격해진다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마882 참조). (2) 분담금의 분담방법 및 분담비율 등은 분담금 납부의무의 범위를 결정하는 데 필수적인 요소로서 국민의 재산권과 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용이라 할 것이다. 따라서 그에 관한 위임입법에 요구되는 구체성과 명확성의 정도는 조세법규에 대한 위임입법의 경우에 준하여 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다(헌재 1999. 1. 28. 97헌가8; 헌재 2014. 4. 24. 2011헌바179 참조). 재정조달목적 부담금 납부의무의 범위를 전혀 예측할 수 없도록 하여 납부의무자의 법적 안정성을 현저히 해치는 것은 헌법에 반하여 허용될 수 없다(헌재 1999. 1. 28. 97헌가8 참조). (3) 부담금관리 기본법에서도 법률의 규정에 의하지 아니하고는 부담금을 설치할 수 없도록 하고(제3조), 그 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체·설치목적·부과요건·산정기준·산정방법·부과요율 등(이하 ‘부과요건 등’이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어야 하며(제4조 본문) 위 부과요건 등의 세부적인 내용이 대통령령·총리령·부령·조례·규칙 등에 위임될 수 있으나 이 경우 당해 법률에서 구체적으로 위임범위가 정하여져야 한다(제4조 단서)고 규정하고 있다. 나. 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부 (1) 물이용부담금은 한강수계법상 주민지원사업과 수질개선사업 등의 재원을 조성하기 위하여 부과·징수되며 한강수계관리기금에 납입된다. 한강수계법상 주민지원사업(제11조)은 상수원관리지역 또는 그 지역의 주민 등에 대한 지원사업으로 ① 농림축산업 관련 시설의 설치, 유기영농의 지원 등 소득증대사업, ② 주민편익시설의 설치 지원 등 복지증진사업, ③ 교육기자재 공급 등 육영사업, ④ 대통령령으로 정하는 오염물질 정화를 위한 시설과 하수도의 설치 및 정비를 위한 지원사업, ⑤ 상수원보호구역의 지정으로 수도법 제7조 제3항 제2호에 따라 행위가 제한되어 생업을 유지하는 것이 곤란하다고 인정되는 사람의 이주나 전업에 대한 지원, ⑥ 주택개량에 사용되는 자금지원 등 그 밖에 대통령령으로 정하는 직·간접 지원사업을 말한다. 이는 상수원관리지역의 환경 보전과 수질개선을 위한 각종 규제를 받고 있는 상수원관리지역 및 그 지역 주민에 대한 직·간접의 지원사업을 포괄적으로 망라한 것이어서 전체적인 사업의 규모나 소요 예산의 추산이 어렵다. 한강수계법상 수질개선사업(제13조)은, 특별시장·광역시장·시장·군수가 매년 수립하는 계획에 따른 것으로, ① 한강수계관리위원회의 한강수계 수질개선을 위한 오염물질삭감 종합계획의 세부추진, ② 환경기초시설(하수관로, 공공하수처리시설, 분뇨처리시설, 공공처리시설, 공공폐수처리시설 등, 한강수계법 제2조 제4호)의 설치 및 운영·관리, ③ 환경부령으로 정하는 사항으로서 수질개선을 위한 생태하천 복원 및 수변생태벨트조성(한강수계법 시행규칙 제12조 제1항) 등을 포함한다. 이 역시 사업의 종류가 포괄적이어서 그 규모나 소요 예산의 추산이 어렵다. 이러한 사정은 한편으로는 물이용부담금의 부과에 관하여 하위법령에 위임이 필요한 사유가 되지만, 다른 한편으로는 물이용부담금의 부담이 그 부과목적 자체에 의하여 일정 수준 이하로 제한될 수 있을지 여부 및 그 일정 수준이 어느 정도일지 예측하기 어렵게 만든다. 물이용부담금이 납입되는 한강수계관리기금의 용도(한강수계법 제22조)를 살피더라도, 위 기금의 용도는 주민지원사업, 수질오염방지시설의 운영지원, 환경기초시설의 설치·운영 지원, 친환경청정사업의 지원 등 주민지원 및 수질개선사업의 내용을 포괄하고 있어 물이용부담금의 부담이 위 기금의 용도에 의하여 제한될 수 있으리라 기대하기 어렵다. 한강수계법 제23조와 제24조에 의하면, 물이용부담금의 부과·징수에 관한 사항 및 기금의 운용·관리에 관한 사항은 모두 한강수계관리위원회의 계획 수립·시행에 따르므로, 물이용부담금의 부과·징수는 법령이 아니라 한강수계관리위원회의 결정에 맡겨져 있다고 볼 수 있다. (2) 부담금관리 기본법에 의하여 부과율 변경시 기획재정부의 타당성 심사를 거치도록 하고(부담금관리 기본법 제6조), 기획재정부장관이 부담금운용종합계획서 및 보고서를 국회에 제출하도록(부담금관리 기본법 제6조의2, 제7조) 함으로써 과도한 부담금 부과가 이루어지지 않을 수 있도록 하는 일반적 통제절차가 마련되어 있다. 이에 따라 한강수계 물이용부담금 부과율의 경우 2011년 이래 계속하여 톤당 170원으로 정해져 있고(한강수계 물이용부담금 부과율 고시), 현재 부과율이 다른 지역이나 해외의 사례 등에 비추어 과중하다고 보기는 어렵다. 그러나 한강수계법 제정 당시(1999. 8.～2000. 12. 31.)에는 톤당 80원이었던 것(한강수계법 시행령 부칙, 1999. 8. 6. 대통령령 제16509호)이 10년 동안 점차 인상되어 2011년에는 톤당 170원으로 두 배 이상에 이른 점을 고려하면, 물이용부담금이 향후 어느 시점에 어느 정도 비율까지 오를 수 있는지는 그 대강조차 예측하기 어렵다. 즉, 심판대상조항이 “물사용량에 비례한” 물이용부담금의 부과를 규정한 외에 물이용부담금 부담비율을 정하는 기준이나 부담비율의 상한을 규정하지 아니하고 있으므로, 납부의무자로서는 물사용량이 부과의 단위가 될 것이라는 상대적 기준 이외에 자신이 얼마나 많은 비용을 부담하여야 하는지에 관하여 향후 물이용부담금의 부과율의 산정기준이나 상한을 예측할 수 없으며, 이는 납부의무자의 법적 안정성을 현저히 해한다. 비록 현재 납부의무자인 최종수요자가 지는 부담이 경미하고, 물이용부담금의 부과에 관하여 위임의 필요성이 인정된다고 하더라도, 하위법령에 규정될 내용에 관하여 최소한의 예측가능성이 보장되지 않는다면 물이용부담금의 부과는 행정권의 전적인 재량에 맡겨진 것이나 다름없게 되므로, 이것은 포괄위임금지원칙을 통해 지켜내고자 하는 의회주의와 법치국가원리에 대한 침해가 된다. (3) 결국 심판대상조항은 물이용부담금의 부과비율 산정의 방식이나 상한 등에 대하여 그 대강을 예측할 만한 기본적 기준과 범위조차 정함이 없이 하위법령에 전부 위임한 것으로 포괄위임금지원칙을 위배하여 헌법에 위반된다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 관련조항 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8614호로 개정된 것) 제19조(물이용부담금의 부과·징수) ④ 수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 취수량·공급량 및 손실률 등 물이용부담금의 산정과 예측에 필요한 자료를 제24조에 따른 한강수계관리위원회에 제출하여야 한다. ⑦ 수도사업자는 물이용부담금의 납부의무자가 물이용부담금을 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. 이 경우 수도사업자가 지방자치단체가 아니면 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지역을 관할하는 지방자치단체의 장에게 징수를 위탁할 수 있다. ⑩ 제7항에 따른 물이용부담금의 강제징수에 관하여는「수도법」제68조 제2항과 제3항을 준용한다. 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13889호로 개정된 것) 제22조(기금의 용도) 기금은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 운용한다. 1.제6조의2 제1항에 따른 제한에 따라 경작자가 입은 손실 보상 1의2. 제7조에 따른 토지등의 매수 1의3.제8조 제1항에 따른 목표수질이 달성·유지되는 지역 중 대통령령으로 정하는 수질 이상을 유지하는 지역의 수질관리에 필요한 비용의 지원 1의4.제8조 제5항에 따른 조사·연구반의 운영 지원 1의5.제10조에 따른 오염총량관리에 필요한 비용의 지원 2. 주민지원사업 3.제12조의2에 따른 수질오염방지시설의 운영 지원 4.제13조 제1항 제2호에 따른 환경기초시설의 설치·운영 지원 5. 특별회계로의 전출금 6.물이용부담금의 부과·징수에 필요한 비용의 지원 7. 제24조에 따른 한강수계관리위원회의 운영 8.제28조 제1항에 따른 개선 요청의 이행에 필요한 비용의 지원 9. 친환경 청정사업의 지원 10.그 밖에 상수원의 수질개선을 위하여 대통령령으로 정하는 사업 제23조(기금의 운용·관리) ① 기금은 제24조에 따른 한강수계관리위원회가 운용·관리한다. ② 한강수계관리위원회는 기금의 효율적인 운용·관리를 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 기금 운용계획을 5년마다 수립·시행하여야 한다. (각호 생략) 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령(2007. 12. 28. 대통령령 제20482호로 전부개정된 것) 제21조(물이용부담금의 부과 대상 공공수역의 범위) 법 제19조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 조 제2항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 공공수역”이란 각각 팔당호(팔당댐으로부터 경기도 하남시 및 남양주시 관할 상수원보호구역의 경계선까지로 한정한다)와 팔당댐 하류의 한강 본류 하천구간을 말한다. 제23조(물이용부담금 부과율의 결정·고시) ① 위원회는 법 제19조 제5항에 따라 제21조에 따른 수역의 목표수질을 달성하기 위하여 법 제22조에 따른 기금의 용도로 쓰이는 재원의 범위에서 물이용부담금의 부과율을 협의·조정한다. ② 환경부장관은 제1항에 따라 협의·조정된 물이용부담금의 부과율을 2년마다 회계연도 시작 90일 전까지 결정하여 고시하여야 한다. ③ 제1항에 따른 부과율이 고시되지 아니한 경우에는 종전의 부과율에 따른다. 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행령(2016. 7. 12. 대통령령 제27337호로 전부개정된 것) 제25조(물이용부담금의 부과·징수 방법 등) ① 최종 수요자에 대한 물이용부담금은 수도요금 납입고지서에 통합하여 부과하고 현금 또는 신용카드·직불카드 등(이하 “신용카드등”이라 한다)의 방법으로 징수하되, 물이용부담금과 수도요금을 구분하여야 한다. ② 수도사업자는 최종 수요자로부터 부과·징수한 물이용부담금을 지체 없이 기금에 납입하여야 한다. ③ 최종 수요자에 대한 물이용부담금의 구체적인 부과·징수 방법과 징수 절차 등에 관하여는 이 영에서 정한 것 외에는 해당 지방자치단체의 조례로 정한 수도요금 징수의 예에 따른다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체가 아닌 경우에는「수도법」제38조에 따른 공급규정에서 정하는 수도요금 징수의 예에 따른다. 부담금관리 기본법(2010. 3. 31. 법률 제10193호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 “부담금”이란 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자(이하 “부과권자”라 한다)가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무(특정한 의무이행을 담보하기 위한 예치금 또는 보증금의 성격을 가진 것은 제외한다)를 말한다. 제3조(부담금 설치의 제한) 부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다. [별표] 이 법에 따라 설치하는 부담금(제3조 관련) 82.한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 제19조에 따른 물이용부담금 제4조(부담금의 부과요건등) 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등(이하 “부과요건등”이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 다만, 부과요건등의 세부적인 내용은 해당 법률 에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다. 부담금관리 기본법(2012. 12. 18. 법률 제11549호로 개정된 것) 제7조(부담금운용종합보고서의 국회제출 등) ① 부담금의 소관 중앙행정기관의 장은 매년 전년도 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용보고서를 작성하여 기획재정부장관에게 제출하여야 한다. ② 기획재정부장관은 제1항에 따라 부담금운용보고서를 받으면 이를 기초로 부담금운용종합보고서를 작성하여 매년 5월 31일까지 국회에 제출하여야 한다. ③ 부담금운용보고서 및 부담금운용종합보고서의 작성 및 제출에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.