구 도로교통법 제93조 제1항 제8호 위헌제청

[당 사 자] 제청법원 광주지방법원 제청신청인 1. 남○○(2019헌가9) 2. 조○○(2019헌가10) 제청신청인들의 대리인 변호사 임일도 당해사건 1.광주지방법원 2018구단10791 자동차운전면허취소처분취소(2019헌가9) 2.광주지방법원 2018구단10784 자동차운전면허취소처분취소(2019헌가10) [주 문] 구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서, 구 도로교통법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서, 도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정된 것) 제93조 제1항 단서 중 각 제8호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우’에 관한 부분 가운데 각 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 운전면허를 제외한 운전면허’를 필요적으로 취소하도록 한 부분은 모두 헌법에 위반된다. [이 유] 1. 사건개요 가. 2019헌가9 제청신청인 남○○는 운전면허 중 제1종 보통면허 및 제1종 대형면허를 보유한 상태에서, 자동차운전 전문학원에 학원생으로 등록만 하고 교육 및 기능검정을 받지 않았음에도 학원 학감을 통하여 학사관리프로그램에 허위 정보를 입력함으로써 2016. 8. 9. 전라남도지방경찰청장으로부터 제1종 특수면허(대형견인차)를 취득하였다. 전라남도지방경찰청장이 2017. 12. 5. 위 사실을 이유로 제1종 특수면허(대형견인차)뿐만 아니라 제1종 보통면허, 제1종 대형면허까지 취소하는 처분을 하자, 위 제청신청인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(광주지방법원 2018구단10791) 당해 사건 계속 중 구 도로교통법 제93조 제1항 제8호 가운데 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청(광주지방법원 2019아5047)을 하였다. 제청법원은 2019. 3. 14. 이를 받아들여 위헌법률심판제청을 하였다. 나. 2019헌가10 제청신청인 조○○은 운전면허 중 제1종 보통면허, 제1종 대형면허, 제1종 특수면허(구난차)를 보유한 상태에서, 자동차운전 전문학원에 학원생으로 등록만 하고 교육 및 기능검정을 받지 않았음에도 학원 학감을 통하여 학사관리프로그램에 허위 정보를 입력함으로써 2016. 8. 30. 전라남도지방경찰청장으로부터 제1종 특수면허(대형견인차)를 취득하였다. 전라남도지방경찰청장이 2017. 12. 5. 위 사실을 이유로 제1종 특수면허(대형견인차)뿐만 아니라 제1종 보통면허, 제1종 대형면허, 제1종 특수면허(구난차)까지 취소하는 처분을 하자, 위 제청신청인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(광주지방법원 2018구단10784) 당해 사건 계속 중 구 도로교통법 제93조 제1항 제8호 가운데 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청(광주지방법원 2019아5046)을 하였다. 제청법원은 2019. 3. 14. 이를 받아들여 위헌법률심판제청을 하였다. 2. 심판대상 당해 사건들에 적용되는 법률조항은 구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 중 제8호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 구법조항’이라 한다)이다. 한편 도로교통법 제93조 제1항 본문 및 단서는 2017. 7. 26. 법률 제14839호로, 다시 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되었으나, 이 사건에서 문제되는 같은 항 단서 중 각 제8호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우’에 관한 부분은 이 사건 구법조항의 내용과 실질적 차이가 없다. 그렇다면 구 도로교통법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 및 도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정된 것) 제93조 제1항 단서 중 각 제8호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우’에 관한 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 신법조항’이라 한다) 역시 그 위헌여부에 관해서 이 사건 구법조항과 결론을 같이 할 것이 명백하므로, 이 사건 신법조항도 이 사건 심판대상에 포함시키기로 한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서, 구 도로교통법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서, 도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정된 것) 제93조 제1항 단서 중 각 제8호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우’에 관한 부분(이하 위 세 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다. [심판대상조항] 구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제93조(운전면허의 취소⋅정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정자치부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호부터 제9호까지(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제12호, 제14호, 제16호부터 제18호까지, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 한다. 8.제82조에 따라 운전면허를 받을 수 없는 사람이 운전면허를 받거나 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우 또는 운전면허효력의 정지기간 중 운전면허증 또는 운전면허증을 갈음하는 증명서를 발급받은 사실이 드러난 경우 구 도로교통법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정되기 전의 것) 제93조(운전면허의 취소⋅정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호부터 제9호까지(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제12호, 제14호, 제16호부터 제18호까지, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 한다. 8.제82조에 따라 운전면허를 받을 수 없는 사람이 운전면허를 받거나 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우 또는 운전면허효력의 정지기간 중 운전면허증 또는 운전면허증을 갈음하는 증명서를 발급받은 사실이 드러난 경우 도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정된 것) 제93조(운전면허의 취소⋅정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호부터 제9호까지(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제14호, 제16호부터 제18호까지, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 한다. 8.제82조에 따라 운전면허를 받을 수 없는 사람이 운전면허를 받거나 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우 또는 운전면허효력의 정지기간 중 운전면허증 또는 운전면허증을 갈음하는 증명서를 발급받은 사실이 드러난 경우 3. 제청법원의 위헌제청 이유 이 사건 구법조항은 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받으면(이하 ‘운전면허 부정 취득’이라 한다) 구체적 사안의 개별성과 특수성 등을 고려할 여지없이 보유하고 있는 모든 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고 있다. 이는 임의적 또는 부분적 취소⋅정지만으로도 입법목적을 효과적으로 달성할 수 있다는 점에서, 피해의 최소성 및 법익의 균형성 원칙에 반하여 직업의 자유 또는 일반적 행동의 자유를 침해한다. 4. 판 단 가. 운전면허 관련 제도 개관 (1) 운전면허 제도 (가) 도로교통법(이하 ‘법’이라 한다)에 의하면, 자동차(이하 원동기장치자전거를 포함한다)를 운전하려는 사람은 지방경찰청장으로부터 운전면허를 받아야 한다(법 제80조 제1항). 운전면허를 받으려는 사람은 운전면허시험에 합격하여야 하고(법 제85조 제1항), 운전면허시험에서는 자동차의 운전에 필요한 적성, 자동차 및 도로교통에 관한 법령에 대한 지식, 자동차의 운전에 필요한 기능, 도로에서 자동차를 운전할 능력 등을 검증한다(법 제83조 제1항 및 제2항). 지방경찰청장은 자동차운전 전문학원의 학감으로 하여금 위 사항 중 자동차의 운전에 필요한 기능 또는 도로에서 자동차를 운전할 능력이 있는지에 관한 검정(기능검정)을 하게 할 수 있다(법 제108조 제1항). (나) 운전면허는 운전을 할 수 있는 차의 종류를 기준으로 제1종 운전면허, 제2종 운전면허, 연습운전면허로 구분되어 있고, 그 중 제1종 운전면허는 대형면허⋅보통면허⋅소형면허⋅특수면허(대형견인차면허, 소형견인차면허, 구난차면허)로, 제2종 운전면허는 보통면허⋅소형면허⋅원동기장치자전거면허로, 연습운전면허는 제1종 보통연습면허⋅제2종 보통연습면허로 다시 나뉘어 있다(법 제80조 제2항). 이 운전면허의 구분에 따라 운전면허시험이 실시되며(법 제83조 제1항), 이미 일정한 운전면허를 받은 사람에 대해서는 다른 운전면허시험의 일부가 면제된다(법 제84조 제1항 제6호). (2) 운전면허 취소⋅정지 제도 지방경찰청장은 운전면허를 받은 사람이 법 제93조 제1항 제1호부터 제20호까지의 어느 하나에 해당하게 되면, 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다(법 제93조 제1항 본문). 다만 예외적으로 몇 가지 사유에 대해서는 필요적으로 운전면허를 취소하여야 한다(법 제93조 제1항 단서). 도로교통법이 1961. 12. 31. 법률 제941호로 제정될 당시에는 임의적 취소⋅정지 규정만 존재하였는데, 산업사회로 발전하면서 자동차 수가 늘어나고 교통사고의 증가로 교통질서의 확립이 사회질서의 기본문제로 부각됨에 따라, 필요적 취소 규정이 도입됨과 아울러 그 사유 역시 확대되어 왔다. (3) 심판대상조항의 입법연혁 (가) 운전면허 부정 취득은 도로교통법이 1972. 12. 26. 법률 제2382호로 개정되면서 임의적 취소⋅정지 사유 중 하나로 신설되었고, 1984. 8. 4. 법률 제3744호로 전부개정되면서 필요적 취소 사유로 규정된 이래 조문 위치와 일부 표현만 바뀌어 심판대상조항까지 이르고 있다. (나) 도로교통법이 2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되면서 법 제93조 제1항 본문에서 취소⋅정지의 대상이 되는 “운전면허”가 “운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)”로 변경되었다. 그 개정이유는 ‘일부 운전면허만을 취소⋅정지할 경우 복수 운전면허 소지자는 취소⋅정지되지 않은 다른 운전면허로 계속 운전할 수 있게 되어 행정처분의 실효성 확보가 곤란하며, 음주운전이나 상습 법규위반 등과 같이 운전자의 운전 부적합으로 운전면허가 취소⋅정지되는 경우에는 그가 가진 모든 범위의 운전면허를 취소⋅정지하는 것이 교통안전 차원에서 타당한 측면이 있다’라는 것이었다. (다) 위 개정 이전에 법원은 “한 사람이 여러 종류의 운전면허를 취득하는 경우뿐 아니라 이를 취소하는 경우에도 서로 별개의 것으로 취급하는 것이 원칙이고, 다만 취소 사유가 특정 면허에 관한 것이 아니고 다른 면허와 공통된 것이거나 운전면허를 받은 사람에 관한 것일 경우에는 여러 면허를 전부 취소할 수도 있다”라고 해석하여 왔다(대법원 1995. 11. 16. 선고 95누8850 전원합의체 판결, 대법원 2012. 5. 24. 선고 2012두1891 판결 등 참조). 그러나 위 개정에 따라 심판대상조항 역시 특정한 운전면허만을 부정 취득 하더라도 보유하고 있는 모든 운전면허를 필요적으로 취소하도록 그 규정내용이 변화되었다. (4) 운전면허 부정 취득 관련 현황 (가) 운전면허 부정 취득 시에는, 심판대상조항에 의해 보유하고 있는 모든 운전면허가 필요적으로 취소되고, 취소된 날부터 2년 간 운전면허를 취득할 수 없으며(법 제82조 제2항 제6호), 1년 이하의 징역형이나 300만 원 이하의 벌금형에 처해진다(법 제152조 제3호). (나) 경찰청 통계에 따르면, 2010년 이후 운전면허 부정 취득 사유로 운전면허가 취소된 자의 수는 연간 30～60명 정도로, 전체 운전면허 취소자 수 대비 0.05% 정도를 차지하고 있다. 나. 판단 (1) 제한되는 기본권과 판단의 구조 (가) 심판대상조항은 운전면허를 취소함으로써 자유롭게 자동차를 운전할 수 없게 하므로, 일반적 행동의 자유를 제한한다. 또한 심판대상조항의 수범자 가운데 자동차의 운전을 필수불가결한 요소로 하는 일정한 직업군의 사람들에 대하여는 종래의 직업을 계속 유지하는 것을 불가능하게 하고, 자동차 운행으로도 수행 가능한 직업을 가진 사람들에 대하여는 직업을 수행하는 방법에 제한을 가하게 되므로, 좁은 의미의 직업선택의 자유와 직업수행의 자유를 포함하는 직업의 자유 역시 제한한다. 직업의 자유 또는 일반적 행동의 자유 침해 여부를 판단함에 있어서는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙 준수 여부가 그 기준이 된다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91; 헌재 2019. 8. 29. 2018헌바4 등 참조). (나) 한편 심판대상조항은 특정한 운전면허를 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받으면, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 운전면허’(이하 ‘부정 취득한 운전면허’라 한다)뿐만 아니라, 적법하게 취득하여 보유하고 있는 다른 운전면허, 즉 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 운전면허를 제외한 운전면허’(이하 ‘부정 취득하지 않은 운전면허’라 한다)까지 필요적으로 취소하도록 하고 있다. 이와 같이, 심판대상조항은 ‘부정 취득한 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 부분’(이하 ‘부정 취득한 운전면허 부분’이라 한다)과 ‘부정 취득하지 않은 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 부분’(이하 ‘부정 취득하지 않은 운전면허 부분’이라 한다)을 모두 포함하고 있다. 따라서 이하에서는 필요한 경우(특히 피해의 최소성과 법익의 균형성) 두 부분을 나누어 판단하기로 한다. (2) 과잉금지원칙 위반 여부 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 1) 운전면허는 신체적 조건이나 도로교통과 관련된 법령 등에 대한 지식 및 자동차의 운전 능력 등을 종합적으로 평가하여 도로에서의 자동차 운전행위를 허가해 주는 제도이다. 심판대상조항은 위와 같은 운전면허제도의 근간을 유지하고 국민의 생명과 재산을 보호하는 한편, 운전면허를 부정 취득한 자가 자동차를 운행하는 과정에서 야기할 수 있는 교통상의 위험과 장해를 방지하여 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 것이므로(법 제1조 참조), 그 입법목적이 정당하다. 2) 운전면허 부정 취득 시 보유하고 있는 모든 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 것은, 운전면허의 요건 충족 여부를 검증받지 않은 자가 자동차를 운행하는 것을 방지함과 동시에, 일반 국민에게 운전면허 부정 취득에 따른 불이익을 사전에 경고함으로써 상당한 억지효과를 발생시킬 수 있으므로(헌재 2005. 11. 24. 2004헌가28; 헌재 2016. 12. 29. 2015헌바429 등 참조), 수단의 적합성도 인정된다. (나) 피해의 최소성 1) 부정 취득한 운전면허 부분 가) 운전면허를 부정 취득한 자는 부정 취득한 운전면허의 요건을 갖추었는지 검증된 바 없으므로, 그 자체로 해당 운전면허가 있어야만 운행할 수 있는 자동차의 운전에 부적합하다고 평가된다. 그만큼 자동차를 운행하여 사고가 발생할 경우 일반 국민의 안전에 커다란 불이익을 끼칠 우려가 있다. 결국 국민의 생명과 재산에 미치는 위험의 정도와 위험방지의 중요성⋅긴급성 등을 고려할 때 부정 취득한 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 것은 불가피하다(헌재 2004. 7. 15. 2003헌바35등; 헌재 2016. 12. 29. 2015헌바429 등 참조). 나)부정 취득한 운전면허를 임의적 취소⋅정지의 대상으로 전환할 경우, 면허요건이 개별 사정에 따라 달리 적용됨으로써 유명무실해지는 결과를 초래하므로 면허제도의 근간이 흔들리게 된다(헌재 2006. 12. 28. 2005헌바87 참조). 또한 형사처벌 등 다른 형태의 제재수단이 가해지더라도 부정 취득한 운전면허를 필요적으로 취소하지 않는다면 여전히 해당 운전면허로 자동차 운행이 가능하므로, 다수가 참여하는 교통의 안전과 원활이라는 목적을 달성할 수 없고 운전면허 부정 취득의 유인 역시 감소시킬 수 없다. 다) 따라서 기본권을 덜 제한하는 완화된 수단에 의해서는 입법목적을 같은 정도로 달성할 수 없으므로, 심판대상조항이 부정 취득한 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 것은, 피해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다. 2) 부정 취득하지 않은 운전면허 부분 가) 어떤 법률의 입법목적이 정당하고 그 목적을 달성하기 위하여 선택한 수단이 적합하다고 하더라도, 입법자가 임의적 규정이나 기본권 제한이 덜한 다른 수단으로 법의 목적을 실현할 수 있음에도 불구하고 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일절 배제하는 필요적 규정으로 법의 목적을 실현하려 한다면, 이는 피해의 최소성 원칙에 위배된다(헌재 2017. 5. 25. 2016헌가6 등 참조). 나) 심판대상조항은 운전면허 부정 취득 시 부정 취득한 운전면허뿐만 아니라 보유하고 있는 다른 운전면허까지 모두 취소하도록 하고 있다. 그런데 특정한 운전면허를 부정 취득하였다고 하여 이미 그 요건을 갖추어 적법하게 취득한 운전면허에 대해서까지 취소 사유가 항상 존재한다고 볼 수는 없다. 부정 취득하지 않은 운전면허에 대해서는 운전면허를 부정 취득하게 된 경위, 행위의 태양, 그 위법성의 정도, 운전자의 형사처벌 여부 등 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려하여 불법의 정도에 상응하는 제재수단을 선택하도록 하는 것으로도 충분히 입법목적을 달성할 수 있다. 운전면허 부정 취득으로 인한 운전면허 취소는 전체 운전면허 취소 중 극히 낮은 비율을 차지하여 왔으므로, 처분권자로 하여금 이처럼 개별 사안을 면밀히 검토하도록 하는 것이 엄격한 법집행에 현저한 곤란을 초래한다고 볼 수도 없다. 따라서 이를 임의적 취소⋅정지 사유로 하여도 입법목적 달성에 문제가 없다. 법 제93조 제1항 단서에 해당하지 않는 사유들은 같은 항 본문에 따라 임의적 취소⋅정지 사유가 되므로, 지방경찰청장은 법 제93조 제1항 단서에 근거하여 부정 취득하지 않은 운전면허를 필요적으로 취소하지 못한다고 하더라도, 이미 입법되어 있는 법 제93조 제1항 본문에 따라 개별 사안에서 문제되는 구체적이고 특수한 취소 사유와 불법의 정도를 고려하여 그에 상응한다고 판단하는 경우에는 부정 취득하지 않은 운전면허까지 임의적으로 취소⋅정지하는 것이 여전히 가능하다. 다) 이에 대해서는 운전면허 부정 취득에 대한 제재가 단지 부정 취득한 운전면허만을 취소하는 것에 그친다면, 교통법규 위반 행위를 방지할 위하 효과가 충분하지 않다는 견해도 있을 수 있다. 그러나 이미 부정 취득한 운전면허에 대한 결격기간 조항(법 제82조 제2항 제6호)과 형사처벌 조항(법 제152조 제3호)에 의해서 일정한 위하 효과는 있으므로, 구체적 사정에 대한 고려 없이 부정 취득하지 않은 운전면허까지 필요적으로 취소하여야 한다고 보기는 어렵다. 운전면허 부정 취득의 대표적인 사유 중 하나인 ‘운전면허시험 부정행위’가 시험 도중 발각된 경우에도, 해당 시험만 무효로 처리되고 2년 간 해당 시험에 응시하지 못할 뿐(법 제84조의2) 다른 운전면허의 필요적 취소 사유가 되지는 않는다. 한편 운전면허는 대인적 허가로서 그 효력이 일신전속적이고 발급과 관리도 ‘1인 1면허’로 행해지고 있으므로, 운전자가 받은 모든 범위의 운전면허 중 일부에 대해서만 취소하는 것이 실무적으로 불가능하다는 견해도 존재한다. 그러나 현재 운전면허 제도의 운영에서도 운전면허 소지자의 의사에 의하여 일부 운전면허의 범위를 삭제하는 것이 가능하므로(법 제85조 제4항), 지방경찰청장이 운전면허를 취소함에 있어서도 이러한 방식은 얼마든지 실현 가능하다고 할 것이다. 라) 결국 임의적 취소⋅정지 사유로 하는 등 기본권을 덜 제한하는 완화된 수단에 의해서도 입법목적을 같은 정도로 달성하기에 충분하므로, 심판대상조항이 부정 취득하지 않은 운전면허까지 필요적으로 취소하도록 한 것은, 피해의 최소성 원칙에 위배된다. (다) 법익의 균형성 1) 부정 취득한 운전면허 부분 가) 자동차의 운전은 언제나 국민의 생명⋅신체⋅재산에 중대한 침해를 가할 수 있는 위험성을 지니고 있으므로, 그와 같은 위험의 현실화를 방지하기 위하여 사전⋅사후의 여러 가지 다양한 예방조치를 강구하는 것은 국가가 추구하여야 할 중대한 공익이다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91; 헌재 2019. 8. 29. 2018헌바4 등 참조). 운전면허 제도는 사전적 예방조치 중 가장 본질적인 부분에 해당하는바, 법이 정하고 있는 요건과 절차를 회피하여 운전면허를 취득한 경우 운전면허를 필요적으로 취소함으로써 달성될 수 있는 공익은 중대하다. 나) 반면, 운전면허를 부정 취득한 자는 부정 취득한 운전면허의 요건을 처음부터 갖추지 못한 것이므로, 무자격자의 면허를 사후적으로 박탈하더라도 이는 사실상 원래의 법적 지위를 확인하는 조치에 지나지 않는다. 결국 면허제도 자체에 의한 것을 제외하고 기본권이 추가적으로 제한된다고 보기 어렵다(헌재 2004. 7. 15. 2003헌바35등; 헌재 2006. 12. 28. 2005헌바87 등 참조). 다) 따라서 심판대상조항이 부정 취득한 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 것은, 법익의 균형성 원칙에 위배되지 않는다. 2) 부정 취득하지 않은 운전면허 부분 가) 심판대상조항은 위에서 본 바와 같이, 부정 취득하지 않은 운전면허까지 제반사정을 고려할 여지를 전혀 두지 아니한 채 위법의 정도나 비난의 정도가 미약한 사안 등을 포함한 모든 경우에 필요적으로 취소하도록 하고 있다. 나) 게다가 취소된 날부터 2년 동안은 부정 취득하지 않은 운전면허도 다시 받을 수 없게 되는바(법 제82조 제2항 제6호), 운전을 생업으로 하는 자에 대하여는 생계에 지장을 초래할 만큼 직업의 자유를 제약하고, 운전을 생업으로 하지 않는 자에 대하여도 일상생활에 심대한 불편을 야기할 정도로 일반적 행동의 자유를 제약한다. 이는 달성하려는 공익의 중대성을 감안하더라도 지나치게 운전면허 소지자의 기본권을 제한하는 것이다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6 참조). 다) 이처럼 심판대상조항이 부정 취득하지 않은 운전면허까지 필요적으로 취소하도록 한 것은, 법익의 균형성 원칙에 위배된다. (라) 소결 위에서 본 바와 같이, 심판대상조항이 부정 취득한 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 것은 과잉금지원칙에 위반되지 아니하나, 부정 취득하지 않은 운전면허까지 필요적으로 취소하도록 한 것은 과잉금지원칙에 위반된다. 5. 결 론 심판대상조항 중 각 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 받은 운전면허를 제외한 운전면허’를 필요적으로 취소하도록 한 부분은 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 이선애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 반대의견 우리는 법정의견과 달리 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 행위’에 대한 불이익 처분으로 ‘부정 취득한 해당 운전면허와 함께 해당 운전자가 보유하고 있는 나머지 운전면허도 필요적으로 취소하도록’ 규정한 심판대상조항이 일반적 행동의 자유 또는 직업의 자유를 침해하지 않는다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 남긴다. 가. 도로교통법상 운전면허 및 운전면허 취소 현대사회에서 자동차는 생활수단으로서의 편의도구라는 데에 그 의의가 있다고 할 수 있으나, 자동차의 운전과 관련하여 누구에게나 이를 자유롭게 할 수 있도록 한다면 도로교통의 안전과 원활한 교통은 위협받게 될 것이다. 도로교통법은 일반적으로는 도로에서의 자동차의 운전은 금지하되, 일정한 자격의 취득으로 도로교통에 위험과 장해를 줄 염려가 없다고 인정되면 이 금지를 해제하여 자동차를 운전할 수 있도록 허가하는 운전면허제도를 설정하는 한편, 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하기 위하여 운전면허를 취득한 운전자에게도 지켜야 할 의무행위와 금지행위를 부과하고, 만일 운전자가 이들 제반 의무를 위반하거나 금지행위를 함으로써 도로의 안전한 운행을 방해할 가능성이 객관적으로 드러날 경우에는 운전면허를 박탈하는 운전면허 취소 제도를 두고 있다. 자동차 운전면허 취소는 운전자가 장차 자동차 운전으로 인하여 인적, 물적 침해를 가할 위험성이 있다고 여겨질 정도로 행위자에게 적성 흠결이 나타날 것을 전제조건으로 하여 운전 부적합자에게 행해진다(헌재 2005. 11. 24. 2004헌가28 참조). 나. 행정법규 위반행위에 대한 제재에 대한 입법재량 (1) 어떤 행정법규 위반행위에 대하여, 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장해를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우(단순한 의무태만 내지 의무위반)로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인가, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인가, 그리고 행정형벌을 과할 경우 그 법정형의 종류와 형량을 어떻게 정할 것인가는, 당해 위반행위가 위의 어느 경우에 해당하는가에 대한 법적 판단을 그르친 것이 아닌 한 그 처벌내용은 기본적으로 입법자가 제반 사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제이다(헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등; 헌재 2015. 12. 23. 2014헌바294 등 참조). 또한, 특정한 인간행위에 대하여 그것이 불법이며 범죄라 하여 국가가 형벌권을 행사하여 이를 규제할 것인지, 아니면 단순히 도덕률에 맡길 것인지의 문제는 인간과 인간, 인간과 사회와의 상호관계를 함수로 하여 시간과 공간에 따라 그 결과를 달리할 수밖에 없는 것이고, 결국은 그 사회의 시대적인 상황⋅사회구성원들의 의식 등에 의하여 결정될 수밖에 없다(헌재 1997. 7. 16. 95헌가6등; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌바60; 헌재 2015. 12. 23. 2014헌바294 참조). (2) 기본권 침해의 정도가 큰 행정형벌, 행정질서벌에 관하여 이러한 입법재량이 인정된다면, 행정법규 위반행위에 대하여 도덕률, 행정질서벌, 행정형벌이 아닌 불이익 처분을 하는 경우에도 불이익 처분 부과 여부와 그 기준 설정에 입법재량을 인정할 수 있다. 입법자는 행정법규 위반을 방지하는 실질적 위하력이 있도록 불이익 처분의 방법으로 정지⋅취소와 같은 행정처분, 과태료와 같은 행정질서벌, 행정형벌 등의 수단 사이의 선택과 그 정도를 형성할 입법재량이 기본적으로 있다. 운전자 입장에서는 오히려 운전면허에 대한 행정처분보다 벌금 등 형사적 제재를 원하고 있는 실정이라는 지적이 있음을 고려해 볼 때 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받는 행위’를 방지함에 있어서 운전면허의 취소가 실질적 위하력이 있다고 할 것이므로, 입법자에게 행정법규 위반을 방지하는 실질적 위하력이 있도록 불이익 처분의 방법과 정도를 형성할 재량을 인정할 수 있다. 다. 목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항은 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 사람이 계속하여 교통에 관여하는 것을 금지함으로써 국민의 생명⋅신체를 보호하고 도로교통에 관련된 공공의 안전을 확보함과 동시에, 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받는 것을 예방하기 위해 운전면허를 필요적으로 취소하도록 한 것인데, 그 목적이 정당하다. ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 행위’를 하였다는 이유로 운전면허를 취소당하게 되면 일정 기간 동안 운전면허의 취득이 금지되기 때문에 그 재발을 방지하는 데에 효과가 있을 것으로 예상되고, 이러한 면허의 취소는 자동차를 운전하는 일반 국민에게도 그 불이익을 사전에 경고하는 효과가 있을 것이므로 운전면허의 부정 취득을 억제할 수 있을 것이어서 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서도 적합하다. 라. 피해의 최소성 (1) 입법자에게는 행정법규 위반을 방지하는 실질적 위하력이 있도록 불이익 처분의 방법과 정도를 형성할 재량이 있고 그러한 입법자의 재량은 존중될 필요가 있다. 만일 법령 위반이 적발되었을 때 받는 불이익이 법령 위반을 통하여 얻는 이익보다 작거나 같은 정도에 그친다면, 일부 행위자로서는 법령을 위반하더라도 크게 불이익한 것이 없다고 잘못 판단한 나머지 위반행위로 나아갈 여지도 있음을 직시할 필요가 있다. 따라서 행정법규 위반을 방지하기 위한 위하력을 가지려면 그 위반이 적발되었을 때 행위자가 받는 불이익이 그 위반을 통하여 얻은 이익보다는 상당한 정도로 무거워야 한다. 제재 수준이 단지 행정법규 위반 행위가 없었던 상황으로 되돌리는 것에 불과하다면 행정법규 위반을 방지할 위하 효과가 충분하지 않다. (2) 부정 취득한 당해 운전면허만을 취소한다면, 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 운전자가 2년 간 부정 취득한 운전면허를 취득할 수 없는 결격 기간이 존재한다고 해도, 이것은 당연히 효력이 부정되어야 할 ‘부정 취득한 운전면허 부분’이 취소되어 행정법규 위반 행위가 없었던 상황으로 되돌려진 상태가 일정기간 계속되는 제재에 불과하다. 앞에서 본 것처럼 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 운전자는 형사처벌인 벌금형보다 운전면허에 대한 행정처분으로 인한 불이익을 더 불편해 한다. 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받는 것을 방지하는 데 있어서 면허의 취소가 실질적 위하력이 있다면, 입법자는 행정법규 위반을 방지하는 실질적 위하력이 있도록 불이익 처분의 정도를 형성할 수 있고, 이러한 입법재량은 존중될 필요가 있다. 심판대상조항이 ‘부정 취득한 해당 운전면허와 함께 해당 운전자가 보유하고 있는 나머지 운전면허도 필요적으로 취소’ 해야 할 금지행위로 규정하고 있는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우’는 운전면허를 취득한 사람이 주관적으로 허위 또는 부정한 수단임을 인식하면서 그 방법으로 운전면허를 받은 행위를 한 경우이다(대법원 1991. 11. 8. 선고 91누4584 판결 참조). 부정 취득한 해당 운전면허에 주목하면 ‘특정한 운전면허에 관한 것’임과 동시에, 운전면허를 부정 취득한 사람이 주관적으로 허위 또는 부정한 수단임을 인식하면서 그 방법으로 운전면허를 부정 취득한 것에 주목하면 ‘운전면허를 받은 사람에 관한 것’으로서 일정 수준 이상의 교통관련법규에 대한 준법의식을 갖추지 못하여 장차 자동차 운전으로 인하여 인적, 물적 침해를 가할 위험성이 있다고 여겨질 정도로 행위자에게 적성 흠결이 나타난 경우라고 볼 수 있다. 심판대상조항은 이러한 양면을 모두 고려하여 금지행위에 대한 실질적 위하력이 있도록 ‘부정 취득한 해당 운전면허와 함께 해당 운전자가 보유하고 있는 나머지 운전면허도 필요적으로 취소함으로써 금지행위자를 교통 관여에서 배제하는 방법’을 형성한 것이다. (3) 앞서 본 사정들에 의하면, 심판대상조항보다 완화된 수단으로는 심판대상조항과 같은 정도로 입법목적을 달성할 수 없으므로, 심판대상조항은 피해의 최소성 원칙에 위배되지 않는다. 마. 법익의 균형성 (1) 2016. 1. 27. 법률 제13829호로 도로교통법이 개정된 이유인 “일부 운전면허만을 취소할 경우 복수면허 운전자는 취소 또는 정지되지 않은 다른 운전면허로 계속 운전할 수 있게 되어 행정처분의 실효성 확보가 곤란”하며 “운전면허는 도로에서의 운전을 허용하는 대인적 허가의 성격이 있고 음주운전이나 상습 법규위반 등과 같이 운전자의 운전 부적합으로 운전면허가 취소 또는 정지되는 경우에는 그가 가진 모든 범위의 운전면허를 취소하는 것이 교통안전차원에서 타당한 측면이 있다.”라는 입법자의 판단은 부정 취득한 해당 운전면허와 함께 해당 운전자가 보유하고 있는 나머지 운전면허도 필요적으로 취소함으로써 달성하려는 공익에 대한 언급으로서 존중될 필요가 있다. (2) 자동차가 대중적인 교통수단이고 그에 따라 자동차운전면허가 대량으로 발급되어 교통상황이 날로 혼잡해짐에 따라 교통법규를 엄격히 지켜야 할 필요성은 더욱 커지고 있다(대법원 2019. 1. 17. 선고 2017두59949 판결). 자동차의 운전은 항상 국민의 생명⋅신체에 중대한 침해를 가할 수 있는 위험성을 내재하고 있고, 그와 같은 위험이 현실화하는 것을 방지하기 위하여 국가는 여러 가지 예방조치를 강구할 수 있다(헌재 2019. 8. 29. 2018헌바4 참조). (3) 자동차의 운전을 불가결의 요건으로 하는 직업을 수행하는 사람들에게는 운전면허의 취소가 직업을 박탈하는 것과 다름없는 효과를 발생시킨다. 이는 해당 개인의 생계 수단을 제한하는 의미가 있으므로, 제한되는 사익의 정도가 크다고 할 수 있다. 그렇지만 운전면허를 불가결의 요소로 하는 직업은 상시 자동차의 운전을 담당하는 직업이므로, 도로교통과 관련한 공공의 안전에 미치는 효과가 다른 직업의 경우에 비하여 더 크다. 따라서 자동차 운전을 불가결의 요건으로 하는 직업을 수행하는 자들이 운전면허 부정 취득 행위를 통해 일정 수준 이상의 교통관련법규에 대한 준법의식을 갖추지 못하고 있어 장차 자동차 운전으로 인하여 인적, 물적 침해를 가할 위험성이 있다고 여겨질 정도의 적성 흠결을 나타낸 경우 심판대상조항이 달성하고자 하는 목적을 위해 이들을 교통 관여에서 배제할 필요성은 다른 운전자의 경우에 비하여 더욱 크다. 그렇다면 직업 활동 등에서 제한되는 사익에 상응하는 정도 이상의 중대한 공익이 존재한다고 인정된다(헌재 2005. 4. 28. 2004헌바65; 헌재 2017. 12. 28. 2016헌바254; 헌재 2019. 8. 29. 2018헌바4 참조). (4) 이처럼 운전면허 소지자의 생계 유지 등의 기본권 제한 정도와 견주어 보더라도 국민의 생명⋅신체에 중대한 침해를 가할 수 있는 위험성을 예방하고자 하는 공익이 더 중대하다 할 것이다. 결국 심판대상조항이 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 운전자가 계속하여 교통에 관여하는 것을 금지함으로써 국민의 생명⋅신체를 보호하고 도로교통에 관련된 공공의 안전을 확보함과 동시에, 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받는 경우를 예방하고자 부정 취득한 해당 운전면허와 함께 해당 운전자가 보유하고 있는 나머지 운전면허도 필요적으로 취소하도록 한 것은 도로를 사용하여 운행하는 혜택을 누리고 그것을 영업의 수단으로 하는 개인의 이익을 제한함에 있어서 법익균형성을 위배하였다고 보기 어렵다. 바. 결론 따라서, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 일반적 행동의 자유 또는 직업의 자유를 침해하지 아니한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 관련조항 구 도로교통법(2016. 1. 27. 법률 제13829호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지하고 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다. 제80조(운전면허) ① 자동차등을 운전하려는 사람은 지방경찰청장으로부터 운전면허를 받아야 한다. (단서 생략) ② 지방경찰청장은 운전을 할 수 있는 차의 종류를 기준으로 다음 각 호와 같이 운전면허의 범위를 구분하고 관리하여야 한다. 이 경우 운전면허의 범위에 따라 운전할 수 있는 차의 종류는 행정자치부령으로 정한다. 1. 제1종 운전면허 가. 대형면허 나. 보통면허 다. 소형면허 라. 특수면허 1) 대형견인차면허 2) 소형견인차면허 3) 구난차면허 2. 제2종 운전면허 가. 보통면허 나. 소형면허 다. 원동기장치자전거면허 3. 연습운전면허 가. 제1종 보통연습면허 나. 제2종 보통연습면허 제82조(운전면허의 결격사유) ② 다음 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하는 사람은 해당 각 호에 규정된 기간이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다. (단서 생략) 6.제44조 제1항 또는 제2항을 3회 이상 위반(제43조 또는 제96조 제3항을 함께 위반한 경우도 포함한다) 또는 제46조를 2회 이상 위반(제43조 또는 제96조 제3항을 함께 위반한 경우도 포함한다)한 경우나 제93조 제1항 제8호⋅제12호 또는 제13호의 사유로 운전면허가 취소된 경우에는 운전면허가 취소된 날(제43조 또는 제96조 제3항을 함께 위반한 경우에는 그 위반한 날을 말한다)부터 2년 제83조(운전면허시험 등) ① 운전면허시험(제1종 보통면허시험 및 제2종 보통면허시험은 제외한다)은 제120조에 따른 도로교통공단이 다음 각 호의 사항에 대하여 제80조 제2항에 따른 운전면허의 구분에 따라 실시한다. (단서 생략) 1. 자동차등의 운전에 필요한 적성 2. 자동차등 및 도로교통에 관한 법령에 대한 지식 3.자동차등의 관리방법과 안전운전에 필요한 점검의 요령 4. 자동차등의 운전에 필요한 기능 5. 친환경 경제운전에 필요한 지식과 기능 ② 제1종 보통면허시험과 제2종 보통면허시험은 도로교통공단이 응시자가 도로에서 자동차를 운전할 능력이 있는지에 대하여 실시한다. 이 경우 제1종 보통면허시험은 제1종 보통연습면허를 받은 사람을 대상으로 하고, 제2종 보통면허시험은 제2종 보통연습면허를 받은 사람을 대상으로 한다. 제84조(운전면허시험의 면제) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 운전면허시험의 일부를 면제한다. 6.운전면허를 받은 후 제80조 제2항의 구분에 따라 운전할 수 있는 자동차의 종류를 추가하려는 사람 제84조의2(부정행위자에 대한 조치) ① 경찰청장은 제106조에 따른 전문학원의 강사자격시험 및 제107조에 따른 기능검정원 자격시험에서, 지방경찰청장 또는 도로교통공단은 제83조에 따른 운전면허시험에서 부정행위를 한 사람에 대하여는 해당 시험을 각각 무효로 처리한다. ② 제1항에 따라 시험이 무효로 처리된 사람은 그 처분이 있은 날부터 2년간 해당 시험에 응시하지 못한다. 제85조(운전면허증의 발급 등) ① 운전면허를 받으려는 사람은 운전면허시험에 합격하여야 한다. ② 지방경찰청장은 운전면허시험에 합격한 사람에 대하여 행정자치부령으로 정하는 운전면허증을 발급하여야 한다. ③ 지방경찰청장은 운전면허를 받은 사람이 다른 범위의 운전면허를 추가로 취득하는 경우에는 운전면허의 범위를 확대(기존에 받은 운전면허의 범위를 추가하는 것을 말한다)하여 운전면허증을 발급하여야 한다. ④ 지방경찰청장은 운전면허를 받은 사람이 운전면허의 범위를 축소(기존에 받은 운전면허의 범위에서 일부 범위를 삭제하는 것을 말한다)하기를 원하는 경우에는 운전면허의 범위를 축소하여 운전면허증을 발급할 수 있다. ⑤ 운전면허의 효력은 본인 또는 대리인이 제2항부터 제4항까지에 따른 운전면허증을 발급받은 때부터 발생한다. 이 경우 제3항 또는 제4항에 따라 운전면허의 범위를 확대하거나 축소하는 경우에도 제93조에 따라 받게 되거나 받은 운전면허 취소⋅정지처분의 효력과 벌점은 그대로 승계된다. 제108조(기능검정) ① 지방경찰청장은 전문학원의 학감으로 하여금 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 전문학원의 교육생을 대상으로 제83조 제1항 제4호 및 같은 조 제2항에 따른 운전기능 또는 도로에서 운전하는 능력이 있는지에 관한 검정(이하 “기능검정”이라 한다)을 하게 할 수 있다. ② 전문학원의 학감은 기능검정원으로 하여금 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 대상으로 행정자치부령으로 정하는 바에 따라 기능검정을 하게 하여야 한다. 1.학과교육과 제83조 제1항 제4호에 따른 자동차등의 운전에 관하여 필요한 기능을 익히기 위한 기능교육(이하 “장내기능교육”이라 한다)을 수료한 사람 2.제83조 제2항에 따른 도로에서 운전하는 능력을 익히기 위한 기능교육(이하 “도로주행교육”이라 한다)을 수료한 사람 제152조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 1년 이하의 징역이나 300만원 이하의 벌금에 처한다. 3.거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받거나 운전면허증 또는 운전면허증을 갈음하는 증명서를 발급받은 사람