국적법 제21조 위헌소원

[당 사 자] 청 구 인 이○○ 대리인 법무법인 공존담당변호사 전종민 외 1인 당해사건 서울행정법원 2017구합56063 국적회복허가취소처분취소 [주 문] 국적법(2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제21조 제1항 중 ‘국적회복허가취소’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 중화인민공화국(이하 ‘중국’이라 한다) 국적의 재외동포로, (생년월일 생략) 이○○라는 이름으로 대한민국 국민과 혼인하여 구 국적법(1962. 11. 21. 법률 제1180호로 개정되고, 1997. 12. 13. 법률 제5431호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1호에 따라 대한민국 국적을 취득하였으나, 그로부터 일정 기간이 경과한 후에도 중국 국적을 상실하지 아니함에 따라 대한민국 국적을 상실하게 되었다. 나. 청구인은 1999. 11. 13. 법무부장관의 국적회복허가를 통해 대한민국의 국적을 다시 취득하였으나, 법무부장관은 2015. 10. 22. 청구인이 허위 신분관계 증명서류를 제출하여 국적회복허가를 받았다는 이유로 국적법 제21조 제1항, 국적법 시행령 제27조 제4호에 근거하여 청구인에 대한 국적회복허가를 취소하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 다. 이에 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2017구합56063), 소송 계속 중 국적법 제21조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2017아11996), 2017. 9. 15. 청구가 기각됨과 동시에 위 제청신청이 기각되자, 2017. 10. 11. 국적법 제21조의 위헌확인을 구하는 취지의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 국적법 제21조 전체의 위헌확인을 구하면서도 위임 형식 등에 대해서는 전혀 다투고 있는 바가 없고 당해사건에서 청구인에게 적용되는 부분은 ‘국적회복허가취소’에 관한 부분이므로, 심판대상을 국적법 제21조 제1항 중 관련 부분으로 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 국적법(2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제21조 제1항 중 ‘국적회복허가취소’에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 국적법(2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제21조(허가 등의 취소) ① 법무부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 귀화허가나 국적회복허가 또는 국적보유판정을 받은 자에 대하여 그 허가 또는 판정을 취소할 수 있다. [관련조항] 국적법(2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정된 것) 제21조(허가 등의 취소) ② 제1항에 따른 취소의 기준·절차와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 국적법(1997. 12. 13. 법률 제5431호로 전부개정되고, 2008. 3. 14. 법률 제8892호로 개정되기 전의 것) 제9조(국적회복에 의한 국적취득) ① 대한민국의 국민이었던 외국인은 법무부장관의 국적회복허가를 받아 대한민국의 국적을 취득할 수 있다. ② 법무부장관은 국적회복허가를 신청한 자에 대하여 심사한 후 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여서는 국적회복을 허가하지 아니한다. 1. 국가 또는 사회에 위해를 끼친 사실이 있는 자 2. 품행이 단정하지 못한 자 3.병역을 기피할 목적으로 대한민국의 국적을 상실하였거나 이탈하였던 자 4.국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 법무부장관이 국적회복을 허가함이 부적당하다고 인정하는 자 ③ 제1항의 규정에 의하여 국적회복허가를 받은 자는 법무부장관이 그 허가를 한 때에 대한민국의 국적을 취득한다. 국적법 시행령(2011. 3. 29. 대통령령 제22750호로 개정된 것) 제27조(허가 등의 취소와 기준·절차 등) ① 법무부장관은 다음 각 호의 사람에 대하여 법 제21조 제1항에 따라 귀화허가, 국적회복 허가 또는 국적보유 판정을 취소할 수 있다. 1.귀화허가, 국적회복 허가 또는 국적보유 판정을 받을 목적으로 신분관계 증명서류를 위조·변조하거나 위조·변조된 증명서류를 제출하여 유죄 판결이 확정된 사람 2.혼인·입양 등에 의하여 대한민국 국적을 취득하였으나 그 국적취득의 원인이 된 신고 등의 행위로 유죄 판결이 확정된 사람 3.대한민국 국적취득의 원인이 된 법률관계에 대하여 무효나 취소의 판결이 확정된 사람 4.그 밖에 귀화허가, 국적회복 허가 또는 국적보유 판정에 중대한 하자가 있는 사람 ② 법무부장관은 법 제21조 제1항에 따라 귀화허가, 국적회복 허가 또는 국적보유 판정을 취소하려면 당사자에게 소명할 기회를 주어야 한다. 다만, 당사자의 소재를 알 수 없거나 당사자가 소명자료의 제출 요구에 정당한 이유 없이 2회 이상 응하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 청구인의 주장 국적회복허가의 취소로 인하여 장기간 누려왔던 대한민국 국민으로서의 지위를 박탈당하고 무국적상태가 되는 당사자의 불이익이 매우 중대함에도 불구하고 심판대상조항은 국적회복허가의 취소사유가 언제 발생하였는지, 당사자가 대한민국에 얼마 동안 체류하였는지 등에 대한 일체의 고려 없이 법무부장관이 국적회복허가를 취소할 수 있도록 정하고 있다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 행복추구권 및 인간의 존엄성을 침해한다. 4. 판 단 가. 국적회복허가 및 취소 제도 (1) 국적회복허가의 의의 국적회복이란 한 때 대한민국 국민이었던 외국인이 법무부장관의 국적회복허가를 받아 대한민국의 국적을 취득하는 것을 말한다(국적법 제9조 제1항). 국적회복과 귀화는 모두 외국인이 후천적으로 법무부장관의 허가라는 주권적 행정절차를 통하여 대한민국 국적을 취득하는 제도라는 점에서 동일하나, 귀화는 대한민국 국적을 취득한 사실이 없는 순수한 외국인이 법무부장관의 허가를 받아 대한민국 국적을 취득할 수 있도록 하는 절차인데 비해(국적법 제4조 내지 제7조), 국적회복허가는 한 때 대한민국 국민이었던 자를 대상으로 한다는 점, 귀화는 일정한 요건을 갖춘 사람에게만 허가할 수 있는 반면(국적법 제5조 내지 제7조), 국적회복허가는 일정한 사유에 해당하는 사람에 대해서만 국적회복을 허가하지 아니한다는 점(국적법 제9조 제2항)에서 차이가 있다. 국적법이 이처럼 귀화제도와 국적회복제도를 구분하고 있는 것은 과거 대한민국 국민이었던 자의 국적취득절차를 간소화함으로써 국적취득상의 편의를 증진시키고자 하는 것이다. 국적회복허가를 받고 대한민국 국적을 취득한 외국인으로서 외국 국적을 가지고 있는 사람은 법률이 정하고 있는 예외사유에 해당하는 경우를 제외하고는 대한민국 국적을 취득한 날부터 1년 이내에 그 외국 국적을 포기하여야 하고(국적법 제10조 제1항, 제2항), 그러하지 아니한 때에는 위 기간이 지난 때에 대한민국 국적을 상실한다(국적법 제10조 제3항). (2) 국적회복허가의 취소 국적법 제21조 제1항은 법무부장관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 국적회복허가를 받은 사람에 대하여 그 허가를 취소할 수 있다고 정하고 있다. 이는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법을 사용한 것이 사후에 밝혀졌을 때 법무부장관이 직권으로 그 허가를 취소할 수 있도록 하는 근거조항이다. 종전의 국적법에는 귀화허가나 국적회복허가의 취소에 관한 조항이 없었기 때문에 법무부는 2006. 5. 9. 시행된 국적업무처리지침(법무부 예규 제752호) 제13조에 근거하여 허위서류를 제출하는 등 부정한 방법으로 국적회복허가 등을 받은 자에 대한 허가를 취소하여 왔다. 그러나 귀화허가나 국적회복허가의 취소와 같이 국민으로서의 법적 지위 변경에 관한 중요한 처분의 경우에는 그 근거를 법률에 명시함으로써 국민들의 행정에 대한 예측가능성과 신뢰성을 고양할 필요성이 있다는 지적이 계속되자, 입법자는 2008. 3. 14. 법률 제8892호로 국적법을 개정하면서 심판대상조항을 신설하였다. 심판대상조항은 이후 개정 없이 현재까지 유지되고 있다. 국적법 제21조 제2항의 위임을 받아 마련된 국적법 시행령 제27조 제1항은 귀화허가, 국적회복허가 또는 국적보유 판정을 받을 목적으로 신분관계 증명서류를 위조·변조하거나 위조·변조된 증명서류를 제출하여 유죄 판결이 확정된 사람(제1호), 혼인·입양 등에 의하여 대한민국 국적을 취득하였으나 그 국적취득의 원인이 된 신고 등의 행위로 유죄 판결이 확정된 사람(제2호), 대한민국 국적취득의 원인이 된 법률관계에 대하여 무효나 취소의 판결이 확정된 사람(제3호), 그 밖에 귀화허가, 국적회복허가 또는 국적보유 판정에 중대한 하자가 있는 사람(제4호)에 대하여 국적회복허가를 취소할 수 있다고 정하고 있다. 법무부장관은 국적회복허가를 취소하려면 당사자에게 소명할 기회를 주어야 한다. 다만, 당사자의 소재를 알 수 없거나 당사자가 소명자료 제출 요구에 정당한 이유 없이 2회 이상 따르지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다(국적법 시행령 제27조 제2항). 나. 쟁점 심판대상조항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 국적회복허가를 받은 사람에 대하여 법무부장관이 그 허가를 취소할 수 있다고 정함으로써 국가의 부당한 개입이나 간섭 없이 대한민국 국적을 유지하고 이를 근간으로 행복을 추구할 권리를 제한하고 있는바, 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배하여 거주·이전의 자유 및 행복추구권을 침해하는지 여부를 살펴본다(헌재 2015. 9. 24. 2015헌바26 참조). 다. 과잉금지원칙 위배 여부 (1) 목적의 정당성 심판대상조항은 국적취득 과정에서 발생한 위법상태를 해소하여 국적 취득에 있어 진실성을 담보하고 사회구성원 사이의 신뢰를 확보하며 나아가 국가질서를 유지하고자 하는 것으로, 입법목적의 정당성이 인정된다(헌재 2015. 9. 24. 2015헌바26 참조). (2) 수단의 적합성 국적 관련 행정의 주무관청인 법무부장관으로 하여금 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의한 하자 있는 국적회복허가를 소급적으로 취소하게 하여 위법상태를 제거하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 방법이라고 할 것이므로, 수단의 적합성도 인정된다(헌재 2015. 9. 24. 2015헌바26 참조). (3) 침해의 최소성 국적회복허가 등 국적에 관한 사항은 국가의 기본적 구성요소이자 주권자인 국민의 범위를 확정하는 고도의 정치적 속성을 가지고 있어서 당해 국가가 역사적 전통과 정치·경제·사회·문화 등 제반사정을 고려하여 결정할 문제이다. 국적은 국가의 인적 관할의 기준이 되는 것으로 국적회복허가를 통해 대한민국 국적을 취득한 사람은 국가의 주권자가 되는 동시에 국가의 속인적 통치권의 대상이 되므로, 대한민국 국민이었던 적이 있는 외국인을 국가공동체의 새로운 구성원으로 재차 받아들이는 국적회복절차에서 국가, 사회질서에 위해가 되는 요소들을 차단하는 것은 국가공동체의 유지와 운영에 있어 매우 중요한 문제이다(헌재 2016. 7. 28. 2014헌바421 참조). 따라서 국적회복허가에 애초 허가가 불가능한 불법적 요소가 개입되어 있었다면 어느 순간에 불법적 요소가 발견되었든 상관없이 그 허가를 취소함으로써 국법질서를 회복할 필요성이 있다. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 국적회복허가를 받았음에도 불구하고, 허가를 받은 날부터 상당기간이 경과되었다는 이유만으로 국적회복허가의 효력을 유지시키는 것은 부정한 방법에 의한 국적의 편취나 부실취득을 용인하는 것과 다름없다(헌재 2015. 9. 24. 2015헌바26 참조). 이는 자칫 부정한 수단을 이용한 국적회복허가라도 상당기간 그 사실이 드러나지만 않으면 대한민국 국적을 온전히 취득할 수 있다는 그릇된 인식을 심어주어, 국가질서를 어지럽히는 잠재적 불안요소가 될 수 있다. 국적회복허가는 당사자가 과거에 대한민국 국민이었던 적이 있었음을 이유로 귀화허가 절차보다 훨씬 간이화된 절차를 통해 대한민국 국적을 다시 취득할 수 있도록 마련된 제도이다. 귀화의 요건이 상당히 까다로운 데 비해, 국적회복의 경우 국적법 제9조 제2항 각 호가 정하고 있는 사유에만 해당하지 아니하면 사실상 국적회복허가를 받을 수 있어 그 요건이 매우 간소하다. 그런데 실무상 외국국적자의 신분에 대한 자료에 직접 접근할 수 있는 방법이 제한되어 있어 국적회복허가를 신청한 당사자가 제출한 서류 이외의 방법으로 당사자의 신분, 가족관계 등의 진위를 검증할 수 있는 수단이 많지 않다. 따라서 국적회복허가의 경우에 신청자가 거짓이나 기타 부정한 방법으로 국적회복허가를 신청하게 되면 심사가 진행되는 짧은 기간 동안 사실상 이를 바로잡기가 매우 어려운바, 사후적으로 이를 바로잡는 제도를 마련하여야 할 필요성이 크고, 바로 국적회복허가취소 제도가 이에 해당한다. 한편, 심판대상조항에 따르면 국적회복허가취소는 법무부장관이 할 수 있고, 그 취소의 기준이나 절차 등은 국적법 제21조 제2항에 의해 대통령령에 위임되어 있는바, 국적법 시행령 제27조 제1항은 그 취소사유를 신분관계 증명서류의 위조·변조 등으로 유죄 판결이 확정된 사람(제1호), 혼인·입양 등 국적취득의 원인이 된 신고 등의 행위로 유죄 판결이 확정된 사람(제2호), 대한민국 국적 취득의 원인이 된 법률관계에 대하여 무효나 취소의 판결이 확정된 사람(제3호), 그 밖에 귀화허가, 국적회복허가 또는 국적보유 판정에 중대한 하자가 있는 사람(제4호)으로 규정하여 불법성이 명확히 드러난 자에 한하여 취소할 수 있도록 하고 있고, 국적법 시행령 제27조 제2항은 국적회복허가를 취소하기 전에 당사자에게 소명할 기회를 주도록 하여 절차적 기회 역시 충분히 보장하고 있다. 나아가 법무부장관의 국적회복허가취소는 재량사항이므로 당사자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 국적회복허가를 받았더라도 국적회복허가를 받을 당시의 위법의 정도, 국적회복허가 후 형성된 생활관계, 국적회복허가 취소 시 받게 될 당사자의 불이익 등 제반사정을 고려하여 국적회복허가의 취소 여부를 결정할 수 있다. 법무부는 2016. 10. 21. 법무부예규 제1131호로 국적업무처리지침을 개정하면서 제22조의2를 신설하여 실제 명의로 대한민국 국적을 취득한 지 5년 이상 경과하고, 일정한 요건을 갖춘 사람 중 ① 대한민국 국민과 혼인(사실혼 포함) 관계에서 출생한 미성년 자녀를 양육하고 있는 경우, ② 대한민국 국민과 혼인을 하는 등 새로운 신분상의 법률관계를 형성한 경우, ③ 혼인의사 없이 대한민국 국민과 법률적으로 혼인하였으나 그 배우자와 실질적인 혼인 관계를 계속 유지하고 있는 경우, ④ 만 65세 이상 외국국적동포로서 본국에 생활기반 상실 등으로 귀국할 수 없는 인도적 사유가 있는 경우 중 하나에 해당하는 경우에는 국적을 취소하지 아니할 수 있다고 하여, 이미 국적회복허가를 받은 후 상당기간이 경과하고 대한민국에서 가족관계를 이루고 생활기반을 확보하여 국적을 취소하는 것이 지나치게 가혹한 경우에는 법무부장관이 취소권을 행사하지 아니할 수 있도록 하고 있다. 비록 심판대상조항이 취소권의 행사기간을 따로 정하고 있지는 아니하나, 법무부장관은 국적회복허가의 취소 여부를 결정하면서 개입된 위법성의 정도 등과 함께 위법한 행위가 발생한 시점부터 국적회복허가에 대한 취소권을 행사하는 시점까지 경과된 시간 등을 종합적으로 참작할 여지가 있는 것이다(헌재 2015. 9. 24. 2015헌바26 참조). 청구인은 국적회복허가의 취소로 말미암아 무국적 상태가 될 수 있음에도 불구하고 기간제한 없이 국적회복허가를 취소할 수 있도록 하는 것이 지나치다고 주장한다. 그러나 심판대상조항으로 인해 국적회복허가가 취소된 당사자는 본인의 자발적인 선택과 의사에 따라 불법적인 방법을 통한 국적취득을 시도한 사람으로, 그가 계속하여 대한민국 국적을 유지할 수 있을 것이라고 기대했다고 할지라도 이러한 신뢰를 보호할 필요성이 크지 아니하다. 또한 국적회복허가가 취소된 경우에도 당사자는 체류허가를 받아 외국인의 지위에서 대한민국에 계속 체류할 수 있어 심판대상조항으로 인해 생활의 터전을 일순간에 떠나게 되는 것도 아니다. 이러한 점을 종합하여 보면, 심판대상조항은 침해의 최소성에 반하지 아니한다. (4) 법익의 균형성 심판대상조항에 의하여 국적회복허가가 취소되면, 국적을 상실하게 되어 국내 체류의 곤란이나 종전의 생활관계 단절 등의 불이익을 받는 것은 사실이다. 그러나 국적은 국가의 근본요소 중 하나인 국민을 결정하는 기준이며 헌법 및 법률상 권리의 근거가 되는 것으로, 국적취득에 있어서 적법성의 확보는 사회구성원들 사이의 신뢰를 확보하고 국가질서를 유지하는 근간이 된다. 따라서 심판대상조항을 통해서 달성하고자 하는 공익이 위와 같이 제한되는 사익에 비해 훨씬 크다고 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다(헌재 2015. 9. 24. 2015헌바26 참조). 라. 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배하여 거주·이전의 자유 및 행복추구권을 침해하지 아니한다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선