질서위반행위규제법 제18조 제2항 위헌소원

청 구 인 손○○ 대리인 법무법인(유한) 바른담당변호사 최주영 외 1인 당해사건 서울중앙지방법원2017과2국제조세조정에 관한 법률 위반

질서위반행위규제법(2007. 12. 21. 법률 제8725호로 제정된 것) 제18조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 2016. 10. 27. 삼성세무서장으로부터 질서위반행위규제법 제16조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항에 따른 과태료 부과 사전통지를 받았다. 사전통지서에는 위반내용(해외금융계좌 신고기한 내 미신고), 위반근거법(‘국제조세조정에 관한 법률’ 제35조 및 같은 법 시행령 제51조), 과태료 금액[730,431,760원(의견제출 기한 내 납부 시: 584,345,410원)]을 비롯하여, "의견이 있으시면 2016년 11월 15일까지 서면이나 구두로 의견을 진술하여 주시기 바랍니다. 만약에 위 기일까지 의견이 없을 때에는 위반사항을 인정한 것으로 보고 과태료가 부과됨을 알려드립니다.", "의견제출 기한 내에 동봉한 자진납부서로 과태료를 자진납부하는 경우 과태료 금액이 20% 감면됩니다."는 내용이 기재되어 있었다. 나. 청구인은 2016. 10. 28. 사전통지서에 기재된 바와 같이 20% 감경된 금액인 584,345,410원을 자진하여 납부한 뒤, 2016. 12. 23. 삼성세무서장에 과태료 부과에 대해 이의제기를 하였고, 삼성세무서장은 그 무렵 서울중앙지방법원에 청구인이 이의제기한 사실을 통보하여 위 법원에 청구인에 대한 과태료 사건이 접수되었다(서울중앙지방법원 2017과2). 다. 청구인은 과태료 사건이 계속 중이던 2017. 1. 13. 질서위반행위규제법 제18조 제2항이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였다(서울중앙지방법원 2017카기104). 법원이 2017. 8. 22. 청구인의 이의신청을 각하하고 위 위헌법률심판제청신청을 기각하자, 청구인은 2017. 9. 19. 이 사건 헌법소원을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 질서위반행위규제법(2007. 12. 21. 법률 제8725호로 제정된 것) 제18조 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 질서위반행위규제법(2007. 12. 21. 법률 제8725호로 제정된 것) 제18조(자진납부자에 대한 과태료 감경) ② 당사자가 제1항에 따라 감경된 과태료를 납부한 경우에는 해당 질서위반행위에 대한 과태료 부과 및 징수절차는 종료한다. [관련조항] 질서위반행위규제법(2007. 12. 21. 법률 제8725호로 제정된 것) 제16조(사전통지 및 의견 제출 등) ① 행정청이 질서위반행위에 대하여 과태료를 부과하고자 하는 때에는 미리 당사자(제11조 제2항에 따른 고용주등을 포함한다. 이하 같다)에게 대통령령으로 정하는 사항을 통지하고, 10일 이상의 기간을 정하여 의견을 제출할 기회를 주어야 한다. 이 경우 지정된 기일까지 의견 제출이 없는 경우에는 의견이 없는 것으로 본다. ② 당사자는 의견 제출 기한 이내에 대통령령으로 정하는 방법에 따라 행정청에 의견을 진술하거나 필요한 자료를 제출할 수 있다. ③ 행정청은 제2항에 따라 당사자가 제출한 의견에 상당한 이유가 있는 경우에는 과태료를 부과하지 아니하거나 통지한 내용을 변경할 수 있다. 제18조(자진납부자에 대한 과태료 감경) ① 행정청은 당사자가 제16조에 따른 의견 제출 기한 이내에 과태료를 자진하여 납부하고자 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 과태료를 감경할 수 있다. 제20조(이의제기) ① 행정청의 과태료 부과에 불복하는 당사자는 제17조 제1항에 따른 과태료 부과 통지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 행정 청에 서면으로 이의제기를 할 수 있다. ② 제1항에 따른 이의제기가 있는 경우에는 행정청의 과태료 부과처분은 그 효력을 상실한다. 제21조(법원에의 통보) ① 제20조 제1항에 따른 이의제기를 받은 행정청은 이의제기를 받은 날부터 14일 이내에 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 당사자가 이의제기를 철회한 경우 2.당사자의 이의제기에 이유가 있어 과태료를 부과할 필요가 없는 것으로 인정되는 경우 질서위반행위규제법(2011. 4. 5. 법률 제10544호로 개정된 것) 제17조(과태료의 부과) ① 행정청은 제16조의 의견 제출 절차를 마친 후에 서면(당사자가 동의하는 경우에는 전자문서를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)으로 과태료를 부과하여야 한다. ② 제1항에 따른 서면에는 질서위반행위, 과태료 금액, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 명시하여야 한다. 3. 청구인의 주장 당사자가 의견제출 기한 내에 과태료를 자진하여 납부한 경우에는 심판대상조항에 의하여 해당 질서위반행위에 대한 과태료 부과 및 징수절차가 종료하므로, 당사자는 해당 과태료에 대하여 더 이상 다툴 수 없게 된다. 그럼에도 질서위반행위규제법은 의견제출 기한 내에 자진납부하는 경우 재판상 불복기회가 박탈된다는 점을 고지하도록 하는 조항을 두고 있지 않다. 그러므로 심판대상조항은 재판청구권을 침해하고, 합리적 이유 없이 의견제출 기한 내에 과태료를 납부한 자를 그렇지 않은 자보다 불이익하게 취급함으로써 평등원칙에도 반한다. 4. 판 단 가. 자진납부 과태료 감경제도 개관 (1) 질서위반행위규제법의 제정 및 규율내용 질서위반행위규제법은 과태료의 부과?징수 절차를 일원화하고, 과태료 재판과 집행절차를 개선함으로써 법률상 의무의 효율적인 이행을 확보하고 국민의 권리와 이익을 보호하기 위하여 2007. 12. 21. 법률 제8725호로 제정되어 2008. 6. 22.부터 시행되었다. 질서위반행위규제법(이하 법조문을 표시할 경우에는 ‘법’으로 약칭한다) 제정으로 과태료 부과 및 불복 절차는 행정청의 과태료 부과에 불복하는 당사자가 해당 행정청에 서면으로 이의제기를 하고, 이의제기를 받은 행정청은 이에 대한 의견 및 증빙서류를 첨부하여 관할 법원에 통보함으로써 과태료의 재판이 진행되는 것으로 일원화 되었다. 또한 과태료 사전통지 및 의견제출 제도(법 제16조)와 자진납부자에 대한 과태료 감경 제도(법 제18조)가 도입되었다. (2) 과태료 사전통지 및 자진납부 시 감경 행정청이 질서위반행위에 대하여 과태료를 부과하고자 하는 때에는 미리 당사자에게 대통령령으로 정하는 사항을 통지하고, 10일 이상의 기간을 정하여 의견을 제출할 기회를 주어야 한다(법 제16조 제1항 전문). 사전통지는 ① 당사자의 성명(법인인 경우에는 명칭과 대표자의 성명)과 주소, ② 과태료 부과의 원인이 되는 사실, 과태료 금액 및 적용 법령, ③ 과태료를 부과하는 행정청의 명칭과 주소, ④ 당사자가 의견을 제출할 수 있다는 사실과 그 제출기한, ⑤ 질서위반행위규제법 제18조에 따라 자진 납부하는 경우 과태료를 감경받을 수 있다는 사실(감경액이 결정된 경우에는 그 금액을 포함한다), ⑥ 질서위반행위규제법 제2조의2에 따라 과태료를 감경받을 수 있다는 사실, ⑦ 그 밖에 과태료 부과에 필요한 사항을 모두 적은 서면으로 하여야 한다(법 시행령 제3조 제1항). 지정된 기일까지 의견제출이 없는 경우에는 의견이 없는 것으로 간주하며(법 제16조 제1항 후문), 행정청은 당사자가 제출한 의견에 상당한 이유가 있는 경우에는 과태료를 부과하지 아니하거나 통지한 내용을 변경할 수 있다(같은 조 제3항). 행정청은 당사자가 질서위반행위규제법 제16조에 따른 의견제출 기한 이내에 과태료를 자진하여 납부하고자 하는 경우에는 100분의 20의 범위 내에서 과태료를 감경할 수 있다(법 제18조 제1항, 법 시행령 제5조). 과태료 부과에 대하여 이의가 없는 당사자에게 과태료 액수의 감경이라는 유인을 제공하여 신속한 납부를 유도하고 체납을 방지하며, 과태료 부과 및 징수에 드는 비용과 노력을 줄이기 위한 것이다. (3) 자진납부 시 과태료 절차의 종료 행정청은 의견제출 절차를 마친 후에 서면으로 과태료를 부과하여야 한다(법 제17조). 그런데 당사자가 질서위반행위규제법 제16조에 따른 의견제출 기한 내에 감경된 과태료를 자진 납부한 경우에는 해당 질서위반행위에 대한 과 태료 부과 및 징수절차는 종료한다(심판대상조항). 따라서 행정청은 동일사항에 대하여 다시 과태료를 부과할 수 없고, 당사자 역시 과태료 부과 및 징수절차에 대한 의견을 제출하거나 이의를 제기할 수 없다. 당사자가 과태료를 자진납부한 후에 과태료 부과에 대한 이의제기를 한 경우 이는 부적법한 이의제기에 해당한다. 나. 쟁점의 정리 질서위반행위자가 사전통지 받은 바에 따라 자신에게 주어진 의견제출 기한 내에 감경된 과태료를 자진 납부하는 경우에는 해당 질서위반행위에 대한 과태료 부과 및 징수절차는 종료하므로, 당사자는 더 이상 질서위반행위규제법이 예정하고 있는 절차에 따라 의견을 제출하거나 이의를 제기하여 과태료 재판을 받을 수 없다. 따라서 심판대상조항은 감경된 과태료를 자진납부한 당사자가 법원에서 과태료 재판을 받는 데 제약을 가하고 있다고 볼 수 있고, 이로써 헌법 제27조의 재판청구권을 제한한다. 그런데 질서위반행위규제법 제16조의 의견제출 기한 내에는 과태료 부과가 이루어지지 않아 이의 제기 대상인 과태료 부과처분이 존재한다고 보기 어렵고, 당사자가 과태료 부과 이전에 자진하여 과태료를 납부한 경우 그 후의 절차를 어떻게 할 것인지를 비롯하여 과태료와 관련한 권리구제절차를 어떻게 구성할 것인지에 대해서는 입법형성권이 인정된다고 할 것이므로, 심판대상조항이 재판청구권을 침해하는지 여부에 대해서는 입법형성권의 한계 일탈 여부를 심사하기로 한다. 한편 사전통지서의 기재사항을 정하고 있는 질서위반행위규제법 시행령 제3조 제1항은 의견제출 기한 내에 감경된 과태료를 자진납부하는 경우 더 이상 의견을 제출하거나 이의를 제기하여 과태료 재판을 받을 수 없다는 점을 기재사항으로 정하고 있지 않고, 실무상으로도 이러한 점이 사전통지에 의하여 당사자에게 고지되지 않는 것으로 보인다. 의견제출권 또는 이의제기권은 질서위반행위자가 행정청에 대하여 갖는 절차적 공권의 성격을 가진다는 점에서 의견제출권 또는 이의제기권을 제한하는 경우에는 적법절차원칙을 준수하여야 하며, 당사자에게 적절한 고지(告知)를 행하였는지 여부는 가장 중요한 절차적 요청의 하나이므로, 심판대상조항이 절차적 측면에서 헌법상 적법절차원칙을 준수하였는지 문제될 수 있다. 따라서 심판대상조항이 재판청구권을 침해하고 적법절차원칙에 위배되는지 여부에 관하여 살펴본다. 청구인은 심판대상조항으로 인하여 과태료를 자진납부한 자가 과태료 재판을 받지 못하게 됨에 따라, 자진납부하지 않아 과태료 재판을 받을 수 있는 자와의 부당한 차별이 발생한다고 주장하나, 청구인이 주장하는 평등원칙 위배 내용은 결국 심판대상조항에 의하여 당사자가 과태료 재판을 받지 못하는 데에서 비롯되는 것이므로, 재판청구권 침해 주장과 내용상 동일하다. 따라서 이 부분 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. 다. 재판청구권 침해 및 적법절차원칙 위배 여부 (1) 질서위반행위규제법 제정 이전에 과태료는 단순 의무위반행위에 대하여 부과되는 것이라는 점에서 그 집행 수단이 과중하지 않도록 입법되어 있었는데, 과태료 체납자에게 아무런 불이익이 없고 행정청이 적극적으로 강제징수를 하기 어려워 과태료 체납 현상이 만연하고 고액?상습 체납자가 증가하였다. 통고처분제도에 의한 범칙금 부과의 경우 미납시 제재조치로서 운전면허 정지처분 등과 즉결심판에 의한 벌금 등이 부과되도록 하여 징수율이 90%를 상회하는 것에 비하여, 질서위반행위규제법 제정 이전에 과태료의 징수율은 43%에 불과하여 체납자에 대한 독촉비용과 행정력의 부담이 심각한 문제였다. 이에 질서위반행위규제법은 과태료 징수의 효율을 높이기 위한 여러 제도를 도입하였다. 이에는 고액?상습 체납 방지를 위한 각종 보완수단 및 과태료 징수를 위한 간접적인 강제수단도 있지만, 자진납부자에 대한 과태료 감경은 징수율을 높이는 한편 당사자의 편의를 보장하기 위한 제도로서, 질서위반행위규제법 제정 이후 자진납부로 인하여 징수율이 향상된 것으로 평가되고 있다. (2) 자진납부 감경제도는 당사자가 의견제출 기한 내에 감경된 과태료를 납부한 경우에는 과태료 부과 및 징수절차가 종료하도록 규정하였다. 이로 인하여 과태료 부과에 관한 사전통지와 의견제출 기한이 끝난 후에 이루어질 행정청의 과태료 부과, 당사자의 이의 제기, 법원에의 통지, 과태료 재판, 과태료 징수의 절차를 생략함으로써 과태료를 부과하고 징수하는 데 드는 비용과 노력을 아낄 수 있고, 불필요한 이의 제기에 따른 재판 부담도 덜 수 있게 되었다. 이와 같이 자진납부 감경제도의 주된 목적은 의견을 제출할 수 있는 기한 내에 자진하여 과태료를 납부한 자에게 과태료 감경의 혜택을 부여함으로써 과태료를 신속하고 효율적으로 징수하려는 것이므로, 과태료 감경의 혜택을 부여하고 동시에 의견제출권 내지 이의제기권을 인정하는 것은 제도의 취지와는 맞지 않는다. 당사자의 의견제출 후에 행정청이 그 의견을 수용하지 않으면 그 때 부과된 과태료를 납부하되, 행정청이 정하는 납부기한 내에 납부하면 과태료를 감경해 주는 것으로 제도를 입안하는 방법도 고려할 수는 있다. 그러나 행정청의 입장에서 당사자가 의견을 제출한다는 것은 질서위반행위 사실을 부인하면서 다투는 것을 의미하고, 이 경우 예고된 과태료를 납부하지 않을 것으로 예상할 수 있다. 따라서 당사자가 제출한 의견에 상당한 이유가 있는지를 검토한 후 그 의견을 수용하지 않는 경우에, 추가의 납부기한을 주면서 과태료를 감경하도록 하는 것은 과태료의 신속하고 효율적인 징수라는 자진납부 감경제도의 취지에 어긋난다고 할 것이다. 이상을 종합하면, 심판대상조항이 의견제출 기한 내에 감경된 과태료를 자진 납부하는 경우 해당 질서위반행위에 대한 과태료 부과 및 징수절차가 종료되도록 함으로써 당사자가 질서위반행위규제법에 따라 의견을 제출하거나 이의를 제기할 수 없도록 한 것이 입법형성의 한계를 일탈하여 재판청구권을 침해하였다거나 당사자의 의견제출 권리를 충분히 보장하지 않음으로써 적법절차원칙을 위반하였다고 보기 어렵다. 한편 당사자가 사전통지를 통해 의견을 제출할 기회를 부여받았음에도 의견제출 기한 내에 과태료를 자진하여 납부한다는 것은 위반사항을 인정함을 전제로 과태료 부과 전에라도 감경된 과태료를 납부하겠다는 것으로 과태료 부과에 승복하겠다는 의사가 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 사전통지 당시 당사자에게 별도로 감경된 과태료를 납부할 경우 과태료 부과 및 징수절차가 종료됨으로써 질서위반행위규제법에 따른 이의를 할 수 없다는 점을 고지하지 않았다고 하여 곧바로 적법절차원칙을 위반한 것이라고 보기도 어렵다. (3) 질서위반행위규제법은 사전통지를 통하여 과태료 부과의 근거와 이유를 서면으로 통보하도록 의무화 하고 의견제출 기한을 부여하고 있으므로, 당사자는 의견제출 기간 내에 과태료를 자진납부하여 과태료의 감경을 받을 것인지, 아니면 과태료의 부과 여부나 그 액수를 다투어 법원을 통한 과태료 재판을 받을 것인지를 선택할 수 있다. 질서위반행위규제법은 제16조 제1항에서 10일 이상의 기간을 정하여 당사자에게 의견을 제출할 기회를 주어야 한다고 규정하고 있는바, 위 기간이 자진납부하여 과태료의 감경을 받을지 아니면 과태료의 부과 등을 다툴지를 결정하는 데 충분하지 않다고 보기도 어렵다. (4) 소결 그러므로 심판대상조항이 재판청구권을 침해하거나 적법절차원칙에 위배된 다고 볼 수 없다. 다만 질서위반행위규제법 제16조에서 과태료 사전통지 제도를 둔 취지는 정식의 과태료 부과에 앞서 당사자에게 그 사실을 통지하여 의견을 듣고 이를 반영함으로써 당사자의 권익을 보호하고 행정의 투명성과 신뢰성을 확보하기 위한 것인 점, 당사자가 진지하고도 충분한 고려 없이 과태료 감경 혜택을 결정할 여지도 다분한 점 등을 고려할 때, 사전통지 시에 의견제출 기한 내에 감경된 과태료를 납부한 경우에는 질서위반행위규제법에 따라 의견을 제출하거나 이의를 제기하여 과태료 재판을 받을 수 없다는 점을 고지하도록 하는 제도를 숙고할 필요가 있다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선