국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호 위헌제청

[당 사 자] 제청법원서울고등법원 제청신청인주식회사 ○○의 소송수계인 회생채무자 주식회사 ○○의 공동관리인 1. 김○○ 2. 유○○ 대리인 법무법인 평안 담당변호사 정찬익 외 3인 당해사건서울고등법원 2015나2034152 부가금 [주 문] 구 국민체육진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8344호로 전부개정되고, 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 제3호 및 국민체육진흥법(2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정된 것) 제20조 제1항 제3호는 모두 헌법에 위반된다. [이 유] 1. 사건개요 가. 주식회사 ○○과 서울올림픽기념국민체육진흥공단의 지위 주식회사 ○○(다음부터 ‘이 사건 회사’라고 한다)은 회원제 골프장이었던 ‘○○클럽’(다음부터 ‘이 사건 골프장’이라고 한다)을 운영한 법인이다. 서울올림픽기념국민체육진흥공단(다음부터 ‘진흥공단’이라고 한다)은 국민체육진흥기금의 조성ㆍ관리 등을 목적으로 국민체육진흥법에 의해 설립된 법인이다. 나. 구 국민체육진흥법 제20조 등에 따른 부가금 징수 경위 (1) 진흥공단은 2007년 12월경 제주도를 제외한 전국의 회원제로 운영하는 골프장 시설의 이용자를 대상으로 구 국민체육진흥법 제20조 등에 따른 부가금을 징수하는 것에 대해 문화관광부장관의 승인을 받은 다음, 매년 초 이 사건 회사를 비롯한 전국의 회원제 골프장 시설의 운영자에게 부가금 징수안을 통보하였다. 이 사건 회사는 2012년까지 진흥공단이 통보한 내용대로 이 사건 골프장 시설 이용자로부터 부가금을 수납하여 진흥공단에 납부하였다. (2) 문화체육관광부는 2013. 1. 1. 경기 활성화 등을 이유로 위 부가금의 징수 폐지를 공고하고, 진흥공단에 부가금 징수를 중단할 것을 지시하였다. 이에 따라 이 사건 회사도 2013년도에는 이 사건 골프장 시설 이용자를 상대로 부가금을 수납하지 않았다. 그런데 2013년 10월경에 시행된 제19대 국회(교육문화체육관광위원회) 국정감사에서, 이처럼 법규의 개정 없이 부가금 징수를 임의로 중단한 것은 국민체육진흥법을 위반하여 회원제 골프장 시설의 운영자나 이용자에게 특혜를 주는 것이라는 문제가 제기되었다. 이에 진흥공단은 2014. 1. 21. 문화체육관광부장관으로부터 다시 종전의 내용대로 부가금을 징수하는 것을 승인받고, 이 사건 회사를 포함한 전국의 회원제 골프장 시설 운영자에게 2014년도 부가금 징수 시행을 통보하였다. 다. 당해 사건의 경위 이 사건 회사는 이 사건 골프장 시설 이용자의 자유로운 의사에 따라 부가금을 수납하겠다는 이유로, 2014년 2월에서 2014년 11월까지의 부가금 상당액 중 일부만을 진흥공단에 납부하였다. 진흥공단은 이 사건 회사를 상대로 2014. 2. 1.부터 2014. 11. 30.까지 이 사건 골프장 입장 인원에 기초하여 산정한 부가금 상당액인 300,542,240원의 손해배상금 및 그에 대한 지연손해금의 지급을 구하는 소를 제기하여 2015. 5. 27. 전부 승소하였다(서울동부지방법원 2015가합100530). 이 사건 회사는 이에 불복하여 2015. 6. 16. 항소하였다(서울고등법원 2015나2034152). 라. 위헌법률심판제청신청 및 당해 사건 소송수계 등 (1) 이 사건 회사에 대하여 2016. 3. 25. 회생절차개시결정(서울중앙지방법원 2016회합100040호)이 내려지면서, 당시 이 사건 회사의 대표이사였던 김○○이 관리인으로 간주되었다. 김○○은 당해 사건의 소송절차를 수계한 후 2016. 6. 23. 국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호 및 제23조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(서울고등법원 2016카기20043). 한편 이 사건 회사에 대하여는 2016. 9. 20. 회생절차가 폐지되었다가 2016. 10. 28. 다시 회생절차가 개시되었다(의정부지방법원 2016회합1010). 이 과정에서 김○○과 유○○이 공동관리인으로 선임되었고, 이들은 당해 사건의 소송절차를 수계하였다. 이 사건 회사에 대한 위 회생절차는 2017. 9. 4. 종결하였으나, 이 사건 회사는 아직 당해 사건 소송을 수계하지 아니하였다. (2) 제청법원은 2017. 6. 15. 위 위헌법률심판제청신청 중 국민체육진흥법 제23조에 대한 신청은 기각하고, 국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호에 대하여 이 사건 위헌법률심판을 제청하는 결정을 하였다. 2. 심판대상 당해 사건에서 진흥공단이 이 사건 회사를 상대로 지급을 구한 것은 2014. 2. 1.부터 2014. 11. 30.까지 기간의 부가금에 상당하는 손해배상금 등으로, 그와 같은 지급청구의 근거로서 당해 사건에 적용되는 것은 구 국민체육진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8344호로 전부개정되고 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 제3호이다. 한편 제청법원의 이 사건 위헌법률심판제청 이후, 구 국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호는 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정되었다. 그런데 그 개정내용을 보면 2018. 1. 1.부터 국민체육진흥법상 국민체육진흥기금이 국민체육진흥계정과 사행산업중독예방치유계정으로 구분되는 것을 반영하여 위 조항의 ‘국민체육진흥기금’을 ‘국민체육진흥계정’으로 변경하는 등의 사항일 뿐이고, 실질적으로는 내용상의 변화 없이 현재에 이르고 있다. 그렇다면 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정된 국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호는 그 위헌 여부에 관하여 개정되기 전의 구 국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호와 결론을 같이할 것이 명백하므로, 위와 같이 개정된 국민체육진흥법 제20조 제1항 제3호도 심판대상에 포함시키기로 한다. 이 사건 심판대상은 구 국민체육진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8344호로 전부개정되고 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 제3호 및 국민체육진흥법(2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정된 것, 다음부터 개정연혁과 관계없이 ‘국민체육진흥법’이라고 한다) 제20조 제1항 제3호(다음부터 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라고 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다. [심판대상조항] 구 국민체육진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8344호로 전부개정되고 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정되기 전의 것) 제20조(기금의 조성) ①기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 3. 골프장(회원제로 운영하는 골프장을 말한다. 이하 같다) 시설의 입장료에 대한 부가금 국민체육진흥법(2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정된 것) 제20조(기금의 조성) ①국민체육진흥계정은 다음 각 호의 재원으로 조성하며, 사행산업중독예방치유계정은「사행산업통합감독위원회법」제14조의4에서정하는 바에 따른다. 3. 골프장(회원제로 운영하는 골프장을 말한다. 이하 같다) 시설의 입장료에 대한 부가금 3. 제청법원의 위헌제청이유 가. 심판대상조항이 규정한 부가금은 ‘국민체육의 진흥’이라는 공익적 과제의 수행에 필요한 재정경비를 조성하기 위해 회원제로 운영하는 골프장 시설의 이용자(다음부터 ‘골프장 부가금 납부의무자’라 한다)에게 강제적ㆍ일률적으로 부과하는 것으로서 ‘재정충당 목적 특별부담금’에 해당한다. 골프장 부가금 납부의무자는 다른 국민과 구별할 만한 동질성 있는 집단으로 인정된다. 그러나 위 부가금을 통해 수행하려는 공적 과제인 ‘국민체육의 진흥’은 모든 국민이 신체 활동을 통해 건전한 신체와 정신을 기르고 여가를 선용할 수 있도록 적절한 시책을 마련하여 국민의 자발적인 체육 활동을 권장ㆍ보호 및 육성하자는 것으로서, 골프장 부가금 납부의무자와 위 부가금의 공적 과제 사이에는 객관적 근접성이 있다고 볼 수 없다. 나아가 국민체육진흥법은 국가와 지방자치단체에 국민체육 진흥의 의무를 부여하고 있는 점(제3조), 국민체육진흥법이 2000. 1. 12. 개정되면서 회원제 골프장을 제외한 다른 체육시설에 대한 부가금은 모두 폐지된 점, 국민체육진흥기금은 위 부가금을 제외하면 정부 등의 출연금, 사업 수익금 등으로 조성되는 점 등을 종합하면, ‘국민체육의 진흥’이라는 공적 과제는 일반적 공익사업에 해당하여 그 재원을 조세로 충당해야 할 것이므로 골프장 부가금 납부의무자의 집단적 책임성을 인정할 수 없다. 또 골프장 부가금 납부의무자’와 ‘장래에 국민체육진흥기금 집행의 혜택을 받는 골프장 시설의 이용자’ 사이에 집단적 동질성을 인정할 만한 자료가 발견되지 않으므로 집단적 효용성도 갖추지 못하였다. 심판대상조항은 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위반하여 골프장 부가금 납부의무자의 재산권을 침해한다. 나. 심판대상조항의 부가금은 그 부과ㆍ징수 목적인 ‘국민체육의 진흥’이라는 공적 과제와 특별히 밀접한 관련성이 인정되지 않는 골프장 부가금 납부의무자에게 조세 외의 재정책임을 지우고 있다. 이는 합리적 근거 없이 골프장 부가금 납부의무자와 일반 국민, 특히 대중골프장 시설 및 기타 체육시설의 이용자를 차별하는 것이므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 심판대상조항에 의한 부가금 제도 일반 (1) 골프장 부가금 납부의무자 및 징수절차ㆍ기준 등 (가) 심판대상조항은 회원제로 운영하는 골프장 시설의 입장료에 대한 부가금(다음부터 ‘골프장 부가금’이라고 한다)에 관해 규정하고 있다. 골프장 부가금은 정부와 정부 외의 자의 출연금(出捐金), 문화체육관광부장관이 승인하는 광고 사업의 수입금 등과 더불어 국민체육진흥법상 국민체육진흥기금(2018. 1. 1. 이후에는 국민체육진흥계정, 다음부터 ‘2018. 1. 1. 이전의 국민체육진흥기금’과 ‘2018. 1. 1. 이후의 국민체육진흥계정’을 합하여 ‘국민체육진흥계정’이라고 한다)을 조성하는 재원 중 하나이다. 국민체육진흥계정은 진흥공단이 독립된 회계로 관리ㆍ운용한다(국민체육진흥법 제19조, 제20조 참조). 진흥공단이 골프장 부가금을 징수하려면 미리 문화체육관광부장관의 승인을 받아야 한다(국민체육진흥법 제23조 제1항). 진흥공단이 문화체육관광부장관의 승인을 받으면 골프장 시설의 운영자에게 그 승인 내용을 통보하여야 하며, 이를 통보받은 해당 골프장 시설의 운영자는 그 시설 이용자로부터 부가금을 수납하여 진흥공단에 내야 한다(국민체육진흥법 제23조 제3항). (나) 진흥공단은 위와 같은 일련의 규정에 따라 문화체육관광부장관의 승인 아래 골프장 부가금을 제외한 입장료를 기준으로 ① 10,000원 이상 20,000원 미만의 경우 1,000원, ② 20,000원 이상 30,000원 미만의 경우 1,500원, ③ 30,000원 이상 40,000원 미만의 경우 2,000원, ④ 40,000원 이상 50,000원 미만의 경우 2,500원, ⑤ 50,000원 이상의 경우 3,000원의 골프장 부가금을 징수하는 것으로 정하고, 매년 제주도를 제외한 전국의 회원제 골프장 시설의 운영자에게 이를 통보하여 해당 시설 이용자로부터 부가금을 수납하도록 하고 있다. (2) 골프장 부가금의 도입연혁 (가) 국민체육진흥법은 1971. 1. 22. 개정(법률 제2297호)을 통해 “국가는 체육진흥에 소요되는 시설과 경비를 지원하기 위하여 체육진흥기금을 설치ㆍ운영하거나, 법인으로 하여금 설치ㆍ운영하도록 하여야 한다.”는 규정을 신설하였다(제16조 제2항). 위 국민체육진흥법 제16조 제2항에 의한 체육진흥기금을 조성하기 위하여 1972. 8. 14. 국민체육진흥기금에관한법률이 제정(법률 제2336호)되었는데, 당시 기금의 재원은 전매청에서 제조ㆍ판매하는 연초의 포갑지를 이용한 광고사업에 국한되었다. 1975. 12. 20. 전부개정된 국민체육진흥기금에관한법률(법률 제2790호)은 기금의 재원을 국가의 출연금, 담배포갑지를 이용한 광고수입금, 기타 대통령령이 정하는 수입금으로 확대하였다(제3조). 1976. 7. 22. 대통령령 제8196호로 전부개정된 국민체육진흥기금에관한법률시행령은 위 법률 제3조에서 말하는 ‘기타 대통령령이 정하는 수입금’으로 운동장ㆍ체육관 및 수영장의 입장료에 대한 부가모금, 찬조금, 기금지원사업에서 획득하는 수입금, 기타 문교부장관이 인정하는 수입금을 규정하였다. (나) 국민체육진흥기금에관한법률은 1982. 12. 31. 법률 제3612호로 폐지되고 그 내용이 국민체육진흥법으로 통합되었다. 이처럼 국민체육진흥기금에관한법률을 통합하면서 전부개정된 국민체육진흥법은 국민체육진흥기금 재원 중 하나인 체육시설의 입장료에 대한 부가모금액 대상에 ‘골프장’을 추가하였다(제19조). 2000. 1. 12. 개정된 국민체육진흥법(법률 제6131호)은 체육시설 입장료에 대한 부가금 대상을 회원제로 운영하는 골프장으로 한정하였다(제19조). 당시 국민체육진흥법 개정이유에 의하면, 이는 ‘운동장ㆍ체육관ㆍ수영장 등 중산층 이하 국민들이 주로 이용하는 체육시설의 입장료에 대한 부가금제도를 국민부담 경감 차원에서 폐지하되, 고소득 계층이 주로 이용하는 회원제 골프장시설 입장료에 대한 부가금제도는 존속시킨 것’이다. 한편 국민체육진흥법이 2007. 4. 11. 전부개정(법률 제8344호)되면서 국민체육진흥기금 재원에 관한 조항이 제20조로 이동하였고 골프장 부가금에 관한 내용도 제20조 제1항 제3호로 변경되었다. 그러나 그 규율사항에서는 달라진 바가 없으며, 그 이후에도 실질적 내용의 변화 없이 현재에 이르고 있다. (3) 골프장 부가금의 법적 성격 (가) ‘부담금관리 기본법’은 “부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.”고 규정함으로써 부담금 설치를 제한하고 있는데, ‘부담금관리 기본법’ 제3조 별표 제13호에서는 ‘국민체육진흥법 제20조 및 제23조에 따른 회원제 골프장 시설 입장료에 대한 부가금’을 부담금의 하나로 명시하고 있다. 다만 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조). 앞서 본 것처럼 골프장 부가금은 체육 진흥에 필요한 시설 비용 및 그 밖의 여러 경비(체육인의 복지 향상, 체육단체 육성, 학교 체육 및 직장 체육 육성, 체육ㆍ문화예술 전문인력 양성, 취약분야 육성, 스포츠산업 진흥에 필요한 경비 등)를 지원하기 위해 설치된 국민체육진흥계정의 재원이다(국민체육진흥법 제19조, 제20조 참조). 골프장 부가금은 시설의 이용 대가와 별개의 금전으로서 해당 골프장 시설 이용자라는 특정 부류의 집단에만 강제적ㆍ일률적으로 부과된다. 이처럼 골프장 부가금 납부의무자로부터 수납ㆍ징수된 골프장 부가금은 국민체육진흥계정으로 포함되어 국민체육진흥법에서 구체적으로 열거한 용도로 사용된다(국민체육진흥법 제22조 참조). 진흥공단은 국민체육진흥계정을 독립된 회계로 관리ㆍ운용하여야 한다(국민체육진흥법 제19조 참조). 이러한 점을 종합적으로 고려할 때, 골프장 부가금은 조세와는 구별되는 것으로서 부담금에 해당한다고 볼 수 있다. (나) 부담금은 그 부과목적과 기능에 따라 순수하게 재정조달의 목적만 가지는 ‘재정조달목적 부담금’과 재정조달 목적뿐만 아니라 부담금의 부과 자체로써 국민의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 특정한 공법적 의무의 이행 또는 공공출연으로부터의 특별한 이익과 관련된 집단 간의 형평성 문제를 조정하여 특정한 사회ㆍ경제정책을 실현하기 위한 ‘정책실현목적 부담금’으로 구분할 수 있다. 전자의 경우에는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현되나, 후자의 경우에는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조). 골프장 부가금은 국민체육의 진흥을 위한 각종 사업에 사용될 국민체육진흥계정의 재원을 마련하는 데에 그 부과의 목적이 있을 뿐, 그 부과 자체로써 골프장 부가금 납부의무자의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 골프장 부가금 납부의무자 이외의 다른 집단과의 형평성 문제를 조정하고자 하는 등의 목적이 있다고 보기 어렵다. 게다가 뒤에서 보는 바와 같이 심판대상조항이 골프장 부가금을 통해 추구하는 공적 과제는 국민체육진흥계정의 집행 단계에서 비로소 실현된다고 할 수 있으므로, 골프장 부가금은 재정조달목적 부담금에 해당한다. 나. 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건 재정조달목적 부담금은 특정한 반대급부 없이 부과될 수 있다는 점에서 조세와 매우 유사하므로 헌법 제38조가 정한 조세법률주의, 헌법 제11조 제1항이 정한 법 앞의 평등원칙에서 파생되는 공과금 부담의 형평성, 헌법 제54조 제1항이 정한 국회의 예산심의ㆍ확정권에 의한 재정감독권과의 관계에서 오는 한계를 고려하여, 그 부과가 헌법적으로 정당화되기 위하여는 ① 조세에 대한 관계에서 예외적으로만 인정되어야 하며 국가의 일반적 과제를 수행하는 데에 부담금 형식을 남용하여서는 아니 되고, ② 부담금 납부의무자는 일반 국민에 비해 부담금을 통해 추구하고자 하는 공적 과제에 대하여 특별히 밀접한 관련성을 가져야 하며, ③ 부담금이 장기적으로 유지되는 경우 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사되어야 한다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1; 헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70 등 참조). 특히 부담금 납부의무자는 그 부과를 통해 추구하는 공적 과제에 대하여 ‘특별히 밀접한 관련성’이 있어야 한다는 점에서 ① 일반인과 구별되는 동질성을 지녀 특정집단이라고 이해할 수 있는 사람들이어야 하고(집단적 동질성), ② 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 경제적ㆍ사회적 과제와 특별히 객관적으로 밀접한 관련성이 있어야 하며(객관적 근접성), ③ 그러한 과제의 수행에 관하여 조세 외적 부담을 져야 할 책임이 인정될만한 집단이어야 한다(집단적 책임성). ④ 만약 부담금의 수입이 부담금 납부의무자의 집단적 이익을 위하여 사용될 경우에는 그 부과의 정당성이 더욱 제고된다(집단적 효용성)(헌재 2003. 12. 18. 2002헌가2; 헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20 등 참조). 또한, 부담금은 국민의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있으므로 부담금을 부과함에 있어서도 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계는 준수되어야 하며(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1; 헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 참조), 위와 같은 부담금의 헌법적 정당화 요건은 기본권 제한의 한계를 심사함으로써 자연히 고려될 수 있다(헌재 2003. 1. 30. 2002헌바5; 헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20 참조). 다. 심판대상조항의 평등원칙 위배 여부 (1) 차별취급의 존재 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻한다. 특히 조세를 비롯한 공과금의 부과에서의 평등원칙은, 공과금 납부의무자가 법률에 의하여 법적 및 사실적으로 평등하게 부담을 받을 것을 요청한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289; 헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조). 심판대상조항은 골프장 부가금을 국민체육진흥법상 국민체육진흥계정을 조성하는 재원으로 규정하고 있다. 이로 말미암아 골프장 부가금 납부의무자는 골프장 부가금 징수 대상 체육시설을 이용하지 않는 그 밖의 국민과 달리 심판대상조항에 따른 골프장 부가금을 부담해야만 하는 차별 취급을 받는다. (2) 심사기준 부담금은 국민의 재산권을 제한하여 일반 국민이 아닌 특별한 의무자집단에 대하여 부과되는 특별한 재정책임이므로, 납부의무자들을 일반 국민들과 달리 취급하여 이들을 불리하게 대우함에 있어서 합리적인 이유가 있어야 하며 자의적인 차별은 납부의무자들의 평등권을 침해한다. 평등원칙의 적용에 있어서 부담금의 문제는 합리성의 문제로서 자의금지원칙에 의한 심사 대상인데, 선별적 부담금의 부과라는 차별이 합리성이 있는지 여부는 그것이 행위 형식의 남용으로서 앞서 본 부담금의 헌법적 정당화 요건을 갖추었는지 여부와 관련이 있다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조). (3) 판단 (가) 국민체육 진흥 과제의 성격 국민체육진흥법은 국민체육을 진흥하여 국민의 체력을 증진하고, 건전한 정신을 함양하여 명랑한 국민 생활을 영위하게 하며, 나아가 체육을 통하여 국위 선양에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 국민체육진흥법은 이를 바탕으로 체육 진흥에 필요한 시설 비용, 체육인의 복지 향상, 체육단체 육성, 학교 체육 및 직장 체육 육성, 체육ㆍ문화예술 전문인력 양성, 취약분야 육성 및 스포츠산업 진흥 등에 필요한 경비를 지원하기 위하여 국민체육진흥기금을 설치하도록 하였다(제19조). 심판대상조항이 규정한 골프장 부가금은 위와 같은 목적을 담은 국민체육진흥계정을 이루는 재원의 하나라는 점을 고려할 때, 결국 골프장 부가금 부과ㆍ징수를 통해 수행하려는 공적 과제는 국민체육진흥계정의 안정적 재원 마련을 토대로 한 ‘국민체육의 진흥’이라고 할 수 있다. 국민체육진흥법은 “국가와 지방자치단체는 국민체육 진흥에 관한 시책을 마련하고 국민의 자발적인 체육 활동을 권장ㆍ보호 및 육성하여야 한다”라고 규정하고 있다(제3조). 국민체육진흥법에서 ‘체육’은 ‘운동경기ㆍ야외 운동 등 신체 활동을 통하여 건전한 신체와 정신을 기르고 여가를 선용하는 것’을 의미하며, ‘선수들이 행하는 운동경기 활동’을 뜻하는 ‘전문체육’ 및 ‘건강과 체력 증진을 위해 행하는 자발적이고 일상적인 체육 활동’을 말하는 ‘생활체육’을 포괄한다(제2조 참조). 국민체육진흥법은 지방 체육의 진흥, 학교 체육의 진흥, 직장 체육의 진흥, 체육지도자의 양성, 체육시설의 설치, 선수의 보호ㆍ육성 등 체육 진흥을 위해 국가나 지방자치단체 등이 취해야 할 각종 조치에 관하여 망라하고 있다(제2장 참조). 이와 같은 국민체육진흥법의 규율 체계에 발맞추어, 골프장 부가금이 포함된 국민체육진흥계정의 사용 용도도 특정한 체육 영역에만 제한되지 않는다. 국민체육 진흥을 위한 연구ㆍ개발 및 그 보급 사업에서부터 국민체육시설 확충을 위한 지원사업, 선수와 체육지도자 양성을 위한 사업, 선수에 대한 생활보조금 지원 등에 이르기까지 체육과 관련된 각종 분야에 두루 사용된다(국민체육진흥법 제22조 참조). 이러한 점에 비추어 보면, ‘국민체육의 진흥’은 국민체육진흥법이 담고 있는 체육정책 전반에 관한 여러 가지 규율사항을 상당히 폭넓게 아우르는 것으로서 이를 특별한 공적 과제로 보기에는 무리가 있다. (나) ‘국민체육의 진흥’에 대하여 골프장 부가금 납부의무자가 특별히 밀접한 관련성을 가지는지 여부 1) 집단적 동질성 심판대상조항에 의한 부가금의 납부의무자는 골프장 부가금 징수 대상 시설의 이용자로 한정된다. 이들은 여러 체육시설 가운데 회원제로 운영되는 골프장을 이용하는 집단이라는 점에서 동질적인 특정 요소를 갖추고 있다. 한편 통계청의 ‘2017년 사회조사보고서(복지ㆍ사회참여ㆍ문화와 여가ㆍ소득과 소비ㆍ노동)’ 등 각종 자료에 따르면 골프비용은 1회당 평균 수십만 원에 이르고, 13세 이상 인구 중 골프장 이용자 비율은 10%에 미치지 않는다. 이와 같은 현실에 비추어 보더라도 골프장 부가금 납부의무자는 운동장, 체육관, 수영장 등 다른 체육시설 이용자와 견주어 상대적으로 고비용의 체육활동을 향유할 능력이 있는 사회적ㆍ경제적으로 동질적인 집단이라고 인정할 수 있다. 2) 객관적 근접성 부담금의 납부의무자는 그 부과를 통해 수행하려는 공적 과제에 대하여 일반납세자나 다른 사회집단에 비해 객관적인 근접성이 있어야 한다. 즉 공적 과제의 내용이 특수하게 설정되었다면 그 내용과 연결되는 납부의무자 집단 또한 그것에 맞게 합리적으로 설정되어야 할 것이다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조). 앞서 살핀 바와 같이 골프장 부가금을 재원으로 하는 국민체육진흥계정은 국민체육진흥법이 궁극적으로 지향하는 국민의 체력 증진, 건전한 정신 함양, 명랑한 국민 생활 영위, 체육을 통한 국위 선양 등의 목표를 이루기 위해 설치된 것으로, 생활체육ㆍ장애인체육ㆍ전문체육의 육성, 국제체육 교류증진, 스포츠산업의 육성 등의 사업에 사용된다(국민체육진흥법 제1조, 제22조 등 참조). 그런데 이처럼 광범위한 목표를 바탕으로 다양한 규율 내용을 수반하는 ‘국민체육의 진흥’이라는 공적 과제에 국민 중 어느 집단이 특별히 더 근접한다고 자리매김하는 것은 무리한 일이다. 심판대상조항에 관한 입법경위 등에 비추어보면, 수영장 등 다른 체육시설의 입장료에 대한 부가금제도를 국민부담 경감 차원에서 폐지하면서 골프장 부가금 제도를 유지한 것은 이른바 고소득 계층이 회원제로 운영하는 골프장을 주로 이용한다는 점이 고려된 것으로 보인다. 하지만 골프 이외에도 많은 비용이 필요한 체육 활동이 적지 않을뿐더러, 체육시설 이용 비용의 다과(多寡)에 따라 ‘국민체육의 진흥’이라는 공적 과제에 대한 객관적 근접성의 정도가 달라진다고 단정할 수도 없으므로, 그것이 곧 골프장 부가금을 헌법적으로 정당화할 만한 합리적 기준이 된다고 보기는 어렵다. 결국, 골프장 부가금 납부의무자와 ‘국민체육의 진흥’이라는 골프장 부가금의 부과 목적 사이에는 특별히 객관적으로 밀접한 관련성이 인정되지 않는다. 3) 집단적 책임성 및 효용성 부담금은 추구하는 공적 과제의 수행에 관하여 조세 외적 부담을 져야 할 책임이 인정될만한 집단에 대해서만 부과되어야 한다. 이 역시 공적 과제 수행에 책임 있는 집단을 합리적으로 선정하였느냐의 문제가 되며, 집단적 효용성의 문제와도 어느 정도 관련이 있다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조). 앞서 본 바와 같이 ‘국민체육의 진흥’이라는 공적 과제에 대해서 골프장 부가금 납부의무자에게 특별히 객관적으로 밀접한 관련성을 인정할 수 없으므로, ‘국민체육의 진흥’ 달성에 관하여 골프장 부가금 납부의무자의 집단적 책임성을 인정하기에 무리가 있다. 수많은 체육시설 중 유독 골프장 부가금 징수 대상 시설의 이용자만을 국민체육진흥계정 조성에 관한 조세 외적 부담을 져야 할 책임이 있는 집단으로 선정한 것에는 합리성이 결여되어 있다. 한편 국민체육진흥계정이 일반 체육시설의 확충을 위한 지원 사업에도 쓰인다는 점에서, 경우에 따라서는 골프장 부가금 납부의무자 역시 그로 말미암은 직ㆍ간접적 이익을 누릴 수 있다고 인정할 여지도 없지 않다. 그러나 골프장 부가금 등을 재원으로 하여 조성된 국민체육진흥계정의 설치 목적이 국민체육의 진흥에 관한 사항 전반을 아우르고 있다는 점에 비추어 볼 때, 국민 모두를 대상으로 하는 광범위하고 포괄적인 수준의 효용성을 놓고 부담금의 정당화 요건인 집단적 효용성을 갖추었다고 단정하기는 어렵다. (4) 소결 이상에서 살핀 바와 같이 심판대상조항이 규정하고 있는 골프장 부가금은 일반 국민에 비해 특별히 객관적으로 밀접한 관련성을 가진다고 볼 수 없는 골프장 부가금 징수 대상 시설 이용자들을 대상으로 하는 것으로서 합리적 이유가 없는 차별을 초래하므로, 헌법상 평등원칙에 위배된다. 한편 제청법원은 골프장 부가금이 헌법적 정당화 요건을 갖추지 못하였음을 이유로 심판대상조항에 의해 골프장 부가금 납부의무자의 재산권이 침해된다는 점도 거론하였으나, 이미 심판대상조항이 골프장 부가금 납부의무자를 차별하여 평등원칙에 위배된다고 판단한 이상 이 부분은 더 나아가 살피지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 관련조항 국민체육진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8344호로 전부개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 국민체육을 진흥하여 국민의 체력을 증진하고, 건전한 정신을 함양하여 명랑한 국민 생활을 영위하게 하며, 나아가 체육을 통하여 국위 선양에 이바지함을 목적으로 한다. 제3조(체육 진흥 시책과 권장) 국가와 지방자치단체는 국민체육 진흥에 관한 시책을 마련하고 국민의 자발적인 체육 활동을 권장ㆍ보호 및 육성하여야 한다. 구 국민체육진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8344호로 전부개정되고, 2014. 12. 23. 법률 제12856호로 개정되기 전의 것) 제19조(기금의 설치 등) ①체육 진흥에 필요한 시설 비용, 그 밖의 경비를 지원하기 위하여 국민체육진흥기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다. 구 국민체육진흥법(2014. 12. 23. 법률 제12856호로 개정되고, 2016. 5. 29. 법률 제14202호로 개정되기 전의 것) 제19조(기금의 설치 등) ①체육 진흥에 필요한 시설 비용, 체육인의 복지 향상, 체육단체 육성, 학교 체육 및 직장 체육 육성, 체육ㆍ문화예술 전문인력 양성 및 취약분야 육성 등에 필요한 경비를 지원하기 위하여 국민체육진흥기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다. 구 국민체육진흥법(2016. 5. 29. 법률 제14202호로 개정되고, 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정되기 전의 것) 제19조(기금의 설치 등) ①체육 진흥에 필요한 시설 비용, 체육인의 복지 향상, 체육단체 육성, 학교 체육 및 직장 체육 육성, 체육ㆍ문화예술 전문인력 양성, 취약분야 육성 및 스포츠산업 진흥 등에 필요한 경비를 지원하기 위하여 국민체육진흥기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다. 국민체육진흥법(2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정된 것) 제19조(기금의 설치 등) ①다음 각 호에 필요한 경비를 지원하기 위하여 국민체육진흥기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다. 1. 체육 진흥에 필요한 시설 비용 2. 체육인의 복지 향상 3. 체육단체 육성 4. 학교 체육 및 직장 체육 육성 5. 체육ㆍ문화예술 전문인력 양성 6. 취약분야 육성 7. 스포츠산업 진흥 8. 사행산업 또는 불법사행산업으로 인한 중독 및 도박 문제의 예방ㆍ치유 9. 그 밖에 국민체육 진흥 등을 위하여 대통령령으로 정하는 사항 구 국민체육진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8344호로 전부개정되고, 2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정되기 전의 것) 제19조(기금의 설치 등) ②기금은 서울올림픽기념국민체육진흥공단이 독립된 회계로 관리ㆍ운용하여야 한다. ③기금의 관리ㆍ운용에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 국민체육진흥법(2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정된 것) 제19조(기금의 설치 등) ②기금은 국민체육진흥계정 및 사행산업중독예방치유계정으로 구분한다. ③국민체육진흥계정은서울올림픽기념국민체육진흥공단이,사행산업중독예방치유계정은「사행산업통합감독위원회법」제4조에 따른 사행산업통합감독위원회가 각각 독립된 회계로 관리ㆍ운용한다. 구 국민체육진흥법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고,2014. 12. 23. 법률 제12856호로 개정되기 전의 것) 제20조(기금의 조성) ①기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 1. 정부와 정부 외의 자의 출연금(出捐金) 2. 문화체육관광부장관이 승인하는 광고 사업의 수입금 3. (생략) 4. 기금의 운용으로 생기는 수익금 5. 「복권 및 복권기금법」제23조 제1항에 따라 배분된 복권수익금 6. 제22조 제3항 제3호 및 제4호에 따른 사업에 대한 출자 등에 따른 수익금 7. 제29조 제2항 제2호에 따른 출연금 8. 그 밖에 대통령령으로 정하는 수입금 국민체육진흥법(2017. 12. 19. 법률 제15261호로 개정된 것) 제20조(기금의 조성) ①국민체육진흥계정은 다음 각 호의 재원으로 조성하며, 사행산업중독예방치유계정은「사행산업통합감독위원회법」제14조의4에서정하는 바에 따른다. 1. 정부와 정부 외의 자의 출연금(出捐金) 2. 문화체육관광부장관이 승인하는 광고 사업의 수입금 3. (생략) 4. 국민체육진흥계정의 운용으로 생기는 수익금 5. 「복권 및 복권기금법」제23조 제1항에 따라 배분된 복권수익금 6. 제22조 제4항 제3호부터 제5호까지의 규정에 따른 출자 등에 따른 수익금 7. 제29조 제2항에 따른 출연금 8. 그 밖에 대통령령으로 정하는 수입금 제22조(기금의 사용 등) ①국민체육진흥계정은 다음 각 호의 사업이나 지원 등을 위하여사용하고,사행산업중독예방치유계정은「사행산업통합감독위원회법」제14조의4에서 정하는 바에 따라 사용한다. 1. 국민체육 진흥을 위한 연구ㆍ개발 및 그 보급 사업 2. 국민체육시설 확충을 위한 지원 사업 3. 선수와 체육지도자 양성을 위한 사업 4. 선수ㆍ체육지도자 및 체육인의 복지 향상을 위한 사업 5. 광고나 그 밖에 국민체육진흥계정 조성을 위한 사업 6. 제14조 제4항에 따른 장려금 및 생활 보조금의 지원 7. 제17조 제2항 및 제3항에 따른 자금의 융자 8. 제24회 서울올림픽대회와 제8회 서울장애인올림픽대회를 기념하기 위한 사업 9. 삭제 10. 통합체육회, 대한장애인체육회, 한국도핑방지위원회, 생활체육 관련 체육단체 와 체육 과학 연구 기관 및 체육인재육성 관련 단체의 운영ㆍ지원 11. 저소득층의 체육 활동 지원 11의2. 「스포츠산업 진흥법」 제2조 제2호에 따른 스포츠산업 진흥을 위한 지원 사업 12. 그 밖에 체육 진흥을 위한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 ② 제1항에도 불구하고 제29조 제2항에 따라 국민체육진흥계정에 출연되어 조성된 재원 중 대통령령으로 정하는 배분 비율에 해당하는 금액에 대해서는 다음 각 호의 목적에 사용할 수 있다. 이 경우 그 시기 및 방법에 대해서는 대통령령으로 정한다. 1. 대통령령으로 정하는 지방자치단체의 공공체육시설의 개수ㆍ보수 지원. 이 경우 개수ㆍ보수에 사용되는 총 재원 중 국민체육진흥계정의 지원 비율은 대통령령으로 정한다. 2. 체육진흥투표권 발행 대상 운동경기를 주최하는 단체의 지원, 체육진흥투표권 비발행 대상 종목의 육성과 스포츠 공정성 제고를 위한 사업의 지원. 이 경우 지원 대상사업은 문화체육관광부령으로 정한다. 3. 다음 각 목에 해당하는 체육ㆍ문화예술 사업의 지원 가. 학교 체육 활성화를 위한 사업 나. 학교 및 직장 운동경기부 활성화를 위한 사업 다. 심판 양성 및 지원을 위한 사업 라. 체육ㆍ문화예술 분야 전문인력 양성 사업 마. 문화예술 취약분야 육성을 위한 사업 바. 그 밖에 체육ㆍ문화예술 진흥을 위하여 특별히 지원이 필요한 사업 ③제19조 제3항에 따라 국민체육진흥계정을 관리하는 기관(이하 “계정관리기관”이라 한다)이 국민체육진흥계정을 관리ㆍ운용하는 경우에 국가나 지방자치단체는 국민체육진흥계정 조성을 지원하기 위하여 계정관리기관에 국유 또는 공유의 시설ㆍ물품, 그 밖의 재산을 그 용도나 목적에 지장을 주지 아니하는 범위에서 무상으로 사용ㆍ수익하게 하거나 대부할 수 있다. ④계정관리기관은 국민체육 진흥, 청소년 육성, 스포츠산업 진흥 또는 기금 조성을 위하여 국민체육진흥계정의 일부나 계정관리기관의 시설ㆍ물품, 그 밖의 재산의 일부를 다음의 기금이나 사업 등에 출연하거나 출자할 수 있다. 다만, 제5호의 경우 문화체육관광부장관이 스포츠산업에 대한 투자분을 인정한 경우에만 출자할 수 있다. 1. 「청소년기본법」에 따른 청소년육성기금 2. 경기단체의 기본 재산 3. 경륜ㆍ경정 사업과 종합 유선 방송 사업 4. 제36조 제1항 제3호에 따른 체육시설의 설치ㆍ관리ㆍ운영 5. 「스포츠산업 진흥법」제16조에 따른 조합 또는 회사 제23조(부가금의 징수) ①계정관리기관이 제20조 제1항 제3호에 따른 부가금을 징수하려면 미리 문화체육관광부장관의 승인을 받아야 한다. ②제1항에 따른 부가금은 골프장 시설 입장료의 10분의 1을 초과할 수 없다. ③계정관리기관은 제1항에 따른 승인을 받으면 골프장 시설의 운영자에게 그 승인 내용을 통보하여야 하며, 그 내용을 통보받은 해당 골프장 시설의 운영자는 그 시설 이용자로부터 제1항에 따른 부가금을 수납하여 계정관리기관에 내야 한다. ④제3항에 따른 부가금의 징수 대상이 되는 골프장 시설의 운영자가 수납한 부가금을 내는 때에는 부가금 수납부 사본 등 부가금 수납과 관련된 서류를 계정관리기관에 제출하여야 한다. ⑤부가금의 징수 방법, 납부 시기 및 부가금 수납 관련 서류 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 부담금관리 기본법(2010. 3. 31. 법률 제10193호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 “부담금”이란 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자(이하 “부과권자”라 한다)가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무(특정한 의무이행을 담보하기 위한 예치금 또는 보증금의 성격을 가진 것은 제외한다)를 말한다. 제3조(부담금 설치의 제한) 부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다. [별표] 이 법에 따라 설치하는 부담금(제3조 관련) 13. 국민체육진흥법 제20조 및 제23조에 따른 회원제 골프장 시설 입장료에 대한 부가금 제4조(부담금의 부과요건등) 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체, 설치목적, 부과요건, 산정기준, 산정방법, 부과요율 등(이하 “부과요건등”이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 다만, 부과요건등의 세부적인 내용은 해당 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 또는 조례ㆍ규칙으로 정할 수 있다. 부담금관리 기본법(2012. 12. 18. 법률 제11549호로 개정된 것) 제7조(부담금운용종합보고서의 국회제출 등) ① 부담금의 소관 중앙행정기관의 장은 매년 전년도 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용보고서를 작성하여 기획재정부장관에게 제출하여야 한다. 부담금관리 기본법(2010. 3. 31. 법률 제10193호로 개정된 것) 제7조(부담금운용종합보고서의 국회제출 등) ② 기획재정부장관은 제1항에 따라 부담금운용보고서를 받으면 이를 기초로 부담금운용종합보고서를 작성하여 매년 5월 31일까지 국회에 제출하여야 한다. ③ 부담금운용보고서 및 부담금운용종합보고서의 작성 및 제출에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.