지방세법 제58조 제3항 에 대한 헌법소원

지방세법 제58조 제3항(1961.12.8. 법률 제827호, 개정 법률 제3757호) 전단 중 제2항에서 정하는 기간 그 결정통지가 없을 때에는 그 결정기간이 경과한 심사청구기간을 기산하도록 규정한 부분과 그 후단 중 정하는 기간 내에 결정의 통지를 하지 아니한 때에는 결정기간이 만료한 날로부터 심사청구기간을 기산하도록 부분은 헌법에 위반된다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 1990.3.14. 서울특별시 ○○포구청장으로부터 재산세 및 토지과다보유세 부과처분을 받자 이에 불복하여 같은 해 5.14. 위 구청장에게 이의신청을 제기하였다가 같은 해 7.25. 이를 기각하는 통지를 받고서 다시 같은 해 9.24. 서울특별시장에게 심사청구를 제기하였으며(만일 통지일을 기산점으로 한다면 1990.9.23.이 일요일이므로 60일의 기간을 준수하였음), 그 후 서울고등법원에 영등포구청장을 상대로 재산세 등 부과처분취소 소송을 제기하여 현재 재판 계속 중인바, 지방세법 제58조 제3항에 의하면 60일의 이의신청 결정기간 내에 결정의 통지가 없을 때에는 그 결정기간이 경과한 날로부터 60일 이내에 심사청구를 제기하도록 규정되어 있어, 이에 따르면 60일의 결정기간이 만료되는 1990.7.14.부터 60일이 지난 같은 해 9.24. 에야 비로소 제기된 청구인의 심사청구는 제기기간을 경과하여 제기된 것이 되고, 따라서 위 취소소송은 전치절차를 제대로 거치지 아니한 것이 되어 부적법함을 면치 못하게 되었다. 이에 청구인은 위와 같은 지방세법 제58조 제3항의 규정 부분은 헌법에 위반된다고 주장하면서 위 법원에 위헌여부심판의 제청을 신청하였고, 1992.1.14. 그 신청이 기각되자(같은 달 24. 기각결정을 송달받음) 같은 달 31. 이 사건 헌법소원심판청구에 이른 것이다. 나. 심판의 대상 지방세법 제58조 제3항 중 결정기간 내에 결정통지가 없을 때에는 결정기간이 경과한 날로부터 60일 내에 심사청구를 할 수 있다고 한 부분인데 동조 제3항은 다음과 같다. "제2항에서 정하는 기간 내에 그 결정의 통지가 없거나 그 결정에 불복이 있을 때에는 제2항에 정하는 기간이 경과한 날 또는 그 결정의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 도지사의 결정에 대하여는 내무부장관에게, 시장·군수의 결정에 대하여는 도지사에게 각각 제1항의 결정에 준하여 심사의 청구를 할 수 있으며, 도지사가 심사결정기간 내에 결정의 통지를 하지 아니하거나 그 결정에 대하여 불복이 있을 때에는 청구인은 그가 원하는 경우에는 행정소송을 제기하기에 앞서 그 결정의 통지를 받는 날 또는 제5항에 정하는 기간이 만료한 날로부터 60일 이내에 내무부장관에게 다시 그 심사의 청구를 할 수 있다." 여기에서 같은 조 제2항의 규정을 보면, "제1항의 규정에 의한 이의신청이 있을 때에는 도지사 또는 시장·군수는 그 신청을 받은 날로부터 60일 이내에 다음 각호의 1에 해당하는 결정을 하여야 한다(각호 생략)."로 되어 있다. 2. 청구인 및 이해관계인들의 주장 가. 청구인의 주장 (1) 지방세법 제58조 제9항, 제3항에 의하면 이의신청 결정기간내에 결정의 통지가 없을 때에는 이의신청은 기각된 것으로 간주되고, 그 결정기간이 경과한 날로부터 60일 이내에 심사청구를 제기하여야 하는 것으로 규정되어 있으나, 그와 같은 규정은 국민이 과세처분에 대하여 불복신청하는 경우에 국가로서는 이에 대하여 심판이나 재판을 하여야 한다는 자유민주적 기본질서하에서의 국가의 기본적 의무에 어긋나는 것이므로 자유민주적 기본질서에 위배된다. (2) 청구인이 결정기간 경과 후에 통지받은 결정서에 의하면 결정서를 받은 날로부터 60일 이내에 심사청구를 할 수 있다는 취지 로 안내문구가 적혀 있음에도 불구하고, "결정기간 내에 결정의 통지가 없는 때에는 결정기간이 경과한 날로부터 심사청구 제기기간이 진행한다"는 취지의 위 규정은 법률을 잘 알지 못하는 국민으로 하여금 불복기간에 관하여 착오를 일으키게 함으로써 기만적인 방법으로 헌법에 규정된 재판청구권을 박탈 내지 제한하는 것이거나, 신의성실 내지 금반언의 원칙에 반한다. (3) 모든 행정불복법의 기본법인 행정심판법 제18조 제5항에서는 행정청이 심판청구기간을 잘못 알린 경우 이를 보호하는 규정을 두고 있고, 같은 법 제43조 제1항에서는 행정심판에 관하여는 특히 필요한 경우가 아니면 청구인에게 불리한 내용으로 동법에 대한 특례를 다른 법으로 정할 수 없다고 규정하고 있음에도, 유독 지방세부과처분에 대해서만 위와 같은 법리에 저촉되는 규정을 두고 있는 것은 입법권의 한계를 벗어난 자의적인 입법으로서 평등의 원칙에 위반된다. 나. 법원의 제청신청기각 이유 (1) 지방세 부과처분에 대한 이의신청 등의 절차에 있어서 결정기간 내에 결정의 통지가 없을 때에는 이의신청이 기각된 것으로 간주하여 그 때로부터 심사청구의 불변기간이 진행되도록 한 것은 결정이 부당하게 지연되는 경우에는 결정의 통지를 기다릴 것 없이 결정기간의 경과 후 바로 다음 단계의 불복절차에 착수하도록 하여 신속한 권리구제를 꾀한 것이므로 자유민주적 기본질서에 반하는 것이 아니며, (2) 행정심판절차에 관하여 규정한 각종의 불복기간은 불변기간으로서 특별한 규정이 없으면 예외를 인정하여서는 아니될 것이고, 관계당사자가 법의 규정을 몰랐다거나 행정청이 이의신청결정서에 당사자로 하여금 착오를 일으킬 소지가 있는 안내문구를 기재하였다고 하더라도 이로써 곧바로 기만적 방법으로 국민의 재판청구권을 박탈, 제한한 것이라고 볼 수 없고, 신의성실과 금반언의 원칙은 헌법상의 원칙도 아니며, (3) 지방세법에서 행정심판법의 법리와 다른 규정을 두었다 하더라도 이는 법률관계의 내용에 따라 달리 취급한 것일 뿐인데다가 그 정도의 차이를 설정하는 것은 입법권자의 재량에 속한 사항이라 할 것이어서 평등의 원칙에 반하는 자의적인 입법권의 행사라고 볼 수 없다. 다. 내무부장관 및 법무부장관의 의견 (1) 대체로 법원의 제청신청기각 이유와 같으나, (2) 지방세법시행령 제46조의4 제2항에 의하면 이의신청 결정기간이 결정기간 내에 결정을 하지 못한 때에는 지체 없이 이의신청인에게 결정기간이 경과한 날로부터 60일 이내에 심사청구를 할 수 있다는 뜻을 통지하여야 한다고 규정하고 있으므로, 결정기관이 위 규정에 어긋나게 불복방법을 잘못 안내하였다면 그러한 위법한 행정처분에 대한 구제절차를 취할 수 있을 뿐이지 법규정 자체가 위헌인 것은 아니다라는 점과, (3) 지방세법 제58조 제11항은 "이의신청 또는 심사청구의 목적이 되는 처분에 관한 사건에 대하여는 행정심판법의 규정을 적용하지 아니한다."라고 규정하고 있다라는 점을 추가로 지적하고 있다. 3. 판 단 지방세법(이하 법이라 한다) 제58조에 의하면 지방세의 부과처분 에 대하여 이의가 있는 자는 과세관청에 이의신청을 할 수 있고, 이의신청에 대한 결정에 불복이 있을 때에는 그 상급관청(도지사의 결정에 대하여는 내무부장관에게, 시장·군수의 결정에 대하여는 도지사에게)에 심사청구를 하고 그 뒤 다시 행정소송을 제기하게 되어 있는바, 심사청구에 관한 규정이 이 사건 심판의 대상이 되는 법 제58조 제3항의 규정이다. 동 조항 전단부분을 보면 심사청구의 제기기간에 관하여 동조 "제2항에서 정한 결정기간" 즉 이의결정기간내에 결정의 통지가 있는 때와 통지가 없는 때를 구별하여, "통지가 있는 때"에는 그 때부터 60일 이내를 청구의 제기기간으로 하고, "통지가 없는 때"에는 이의결정기간이 경과한 날로부터 60일 이내가 청구기간이 되도록 하였다. 그 중 후자인 "통지가 없는 때"의 심사청구기간이 이 사건 심판의 대상인바, 이와 관련하여 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째로 법 제58조 제3항 전단의 "제2항에서 정한 기간" 즉 이의 결정기간과 관련하여 문제점이 있다. 여기에서 "제2항에서 정하는 기간"이라고 하여 제2항을 인용하고 있는바, 제2항을 찾아보면 이의신청이 있을 때에는 도지사 또는 시장·군수는 그 신청을 받은 날로부터 60일 이내에 결정하여야 한다고 규정하고 있어 이의신청 결정기간이 60일임은 알 수 있지만 날짜로 분명히 규정하지 않고 구태여 제2항을 인용하여 규정하는 방식을 취하였다. 그리고 여기의 결정기간 60일의 기산점은 "이의신청을 받은 날"이 되는데, 이의신청에 있어서 경유기관이 있을 때에는 경유기관에 이의신청이 접수된 때가 아니라 경유기관을 거쳐 결정기관에 접수된 날이 "신청을 받은 날"이 되어 그로부터 결정기간이 기산되게 되어 있다(법 시행령 제46조의2 제2항). 그러므로 도지사(서울특별시장도 같다)에 대해 이의신청을 하는 경우에는 경유기관인 시장·군수( 및 구청장)를 거쳐 도지사에게 접수되게 되어 있는바(법시행령 제46조 제1항), 이 경우에는 경유기관이 아닌 결정기관의 접수일이 결정기간의 기산일이 될 수밖에 없을 것으로, 일반 국민으로서는 언제 이의신청서가 경유기관을 거쳐서 결정기관에 접수되었는지를 알기 어려운 바이고, 따라서 이 경우에 결정기간의 기산점을 파악하기가 용이하지 않게 되는 문제점이 생겨난다. 또 여기의 결정기간은 반드시 기산일로부터 60일로 고정되는 것도 아니다. 법 제58조 제4항은 이의신청의 서식 또는 절차에 결함이 있는 경우와 불복사유를 입증할 증거가 미비한 경우에는 10일간의 보정기간을 정하여 그 결함의 보정을 요구할 수 있도록 되어 있다. 여기의 보정기간은 결정기간에 산입하지 아니하므로 만일 보정요구가 있었을 때에는 결정기간은 보정기간만큼 연장된다. 이와 같이 되는 것도 법시행령 제46조의2 제2항 단서의 규정을 찾아 보아야만 알 수 있게 되어 있으며, 그렇지 않은 한 간과하기 십상이다. 둘째로, "기간 내에 그 결정의 통지가 없거나"라는 문언에 문제가 있다. 생각건대 결정기간 만료일까지 결정의 통지를 받지 못하면 당연히 이의신청은 기각된 것으로 간주하여(법 제58조 제9항) 그 기간만료일로부터 심사청구기간이 진행하며, 설사 결정의 통지를 결정기간 내에 발송하였다 하여도 마찬가지라는 것이 지방세법의 실무적 해석인 것으로 안다. 그러나 세법에 통달한 전문가가 아닌 한 이와 달리 기간 내에 결정통지가 발송되지 않은 경우로 해석할 요인이 충분하다. 즉 ① 앞서 본 바와 같이 법문 자체가 단순히 "결정의 통지가 없거나"로 되어 있어서 기간 내에 통지를 받지 못한 경우 뿐만 아니라 통지발송이 없었던 경우도 포함되어 통지발송이 있었던 경우는 기간만료일로부터 기간이 진행되는 경우에서 배제되는 것으로 보이기 때문이다. ② 법 제58조 제2항의 규정에 의하면 결정기간 60일은 어디까지나 결정을 하여야 할 결정기간인 것이지 결정을 하고 통지까지 마쳐야 할 결정통지기간으로는 보여지지 않는다. 결정기간으로 이해할 당사자의 입장에서 이의결정기관이 60일이라는 기간 안에 결정은 하되 통지에 상당한 시간이 소요되는 것에 비추어 통지는 그 기간이 경과된 뒤에 하리라고 예상할 수밖에 없는 것이며, 결정기간 내에 결정통지를 발송한 이상 설사 그 기간 뒤에 통지가 와도 결정기간의 조치는 제대로 결정기간에 관한 법을 지켜 통지한 것으로 믿어, 기간만료일로부터 기간이 진행되는 경우에서 제외되는 것으로 생각하기 십상이다. ③ 불복방법의 고지규정인 법시행령 제46조의4 제2항도 입법자의 의도와 다른 해석의 근거가 될 것으로 보여진다. 즉 동 조항은 결정기간이 경과하여도 그 결정을 하지 못한 때에는 지체 없이 결정기간이 경과한 날로부터 60일 이내에 불복(심사청구)를 할 수 있다는 것을 통지하게 하였는데, 여기에서 분명히 불복방법의 고지는 결정기간 내에 결정통지를 받지 못하게 된 때가 아니라 결정기간이 경과하여도 결정을 못한 때에 하는 것으로 규정하였기 때문이다. 셋째로 앞서 본 바와 같이 법시행령 제46조의4 제2항의 불복방법의 고지제도와 관련하여 문제점이 나타난다. 여기에서 "이의신청에 대한 결정기간이 경과하여도 그 결정을 하지 못한 때에는 지체 없이 이의신청인은 그 심사청구를 그 결정기간이 경과한 날로부터 60 일 이내에 할 수 있다는 뜻을 당해 신청인에게 통지하여야 한다"라고 규정하고 있는데 이러한 규정을 둔다는 것 자체가 법 제58조 제3항 소정의 결정불통지의 경우의 청구기간조항의 불명확성을 자인하는 것이라고 할 것이다. 이 규정에 따라 이의신청 결정기관은 결정기간만료 이후에 불복방법의 고지를 받은 때에는 이미 불통지의 경우의 심사청구기간이 진행되어 며칠이 경과되지 않을 수 없다. 결국 기간진행 전에 기간진행을 고지하는 것이 아니라 기간진행 중에 기간진행을 고지하는 것으로 이것이 과연 공정한 고지(fair notice)인지 의문이 아닐 수 없다. 불통지의 경우에 불복규정의 모호성을 해소하기 위하여 제정한 대비규정이 낳은 또 하나의 모순 내지 체계부조화라고 할 것인데, 이 조문을 그대로 유지하는 상태에서는 문제를 수습하려 하여도 어려움과 한계가 있다는 것의 실증이라 하겠다. 넷째로 결정기간 내에 결정통지를 받지 못한 경우에 결정기간 경과일로부터 심사청구기간이 진행되도록 한 제도는 분명히 결정기관이 결정기간 내에 결정하지 않고 지연시키는데 대한 절차촉진의 규정임에 틀림없으나 문제는 그 청구기간을 60일의 단기간으로 규정하였다는 점이다. 행정심판의 경우에 행정심판기관이 심판청구를 받은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 때에는 행정심판의 재결을 거치지 아니하고 직접 행정소송을 제기할 수 있도록 하는 같은 유형의 조문이 있지만(행정소송법 제18조 제2항), 이 때에 행정소송의 제기기간은 처분이 있음을 안 날로부터 180일, 처분이 있은 날로부터 1년 내로 하고 있다(행정소송법 제20조 제2항). 따라서 여기 에서는 재결이 없는 때에 대비한 절차촉진을 고려하면서도 한편으로는 행정소송을 제기함에 넉넉한 기간을 주어 재판청구권이 상실되지 않도록 배려하고 있다. 그러나 지방세법상의 심사청구의 경우에 절차촉진은 배려되었다 하여도 청구기간을 단기간으로 하여 불복신청권 상실의 위험방지를 현저히 등한히 한 또 다른 문제점이 있는 것이다. 원래 제소기간과 같은 불변기간은 늘일 수도 줄일 수도 없는 기간이며, 국민의 기본권인 재판을 받을 권리행사와 직접 관련되기 때문에 그 기간계산에 있어서 나무랄 수 없는 법의 오해로 재판을 받을 권리를 상실하는 일이 없도록 쉽사리 이해되게, 그리고 명확하게 규정되어야 한다. 그것이 재판을 받을 권리의 기본권 행사에 있어서 예측가능성의 보장이요, 재판을 받을 권리의 실질적 존중이다(헌법재판소 92.7.23. 선고, 90헌바2 등 결정 참조). 그런데 이 사건 심판대상조항 부분은 통상의 주의력을 가진 이의신청인이 심사청구기간에 관하여 명료하게 파악할 수 없을 정도로 그 규정이 모호하고 불완전하며 오해의 소지가 충분하다. 알아보기 어려운 법률, 오해로 불복신청권 상실 등의 함정에 빠질 소지가 있는 법률은 국민을 규율하기에 적합한 법률일 수 없다. 이는 법치주의의 파생인 불변기간 명확성의 원칙에 반한다. 여기에 위 조항 부분은 그나마 불복청구기간마저 단기간이어서 종당에는 재판청구권으로 연결되는 불복신청권 상실의 치명타를 입기 쉽게 하는 등 국민의 헌법상 보장된 재판을 받을 권리를 본질적으로 침해할 수 있다. 이 규정을 그대로 둘 때에 불복신청절차 촉진의 이익이 없지 않으나 이익형량상 그보다 더 큰 이익인 불복신청권 자체를 상실하게 될 위험에 직 면하게 됨을 유의하지 않으면 안된다. 비록 이 규정이 위헌실효가 된다 하여도 결정기관이 결정기간 내에 결정하지 않고 미룰 때에 아무런 대책이 없게 되는 결과에 이르게 될 수는 없다. 이러한 경우에는 법 제58조 제9항에 의해 이의신청이 기각된 것으로 간주되어 신청인은 상급관청에 심사청구를 제기할 수 있는 것이다. 원래 청구기각의 재판을 받는 당사자는 불복기간이 진행되기 전이라도 상급심에 불복신청을 할 수 있는 것이 절차법의 일반 법리이기 때문이다(민사소송법 제366 참조). 4. 결 론 그렇다면 지방세법(1961.12.8. 법률 제827호, 개정 1984.12.24. 법률 제3757호) 제58조 제3항 전단 중 같은 조 제2항에서 정하는 기간 내에 그 결정의 통지가 없을 때에는 제2항에 정하는 기간이 경과한 날로부터 60일 이내에 심사의 청구를 하도록 규정한 부분은 헌법상의 법치주의의 법리에 위반됨은 물론 헌법 제27조 제1항의 규정에 위반된다고 판단된다. 나아가 직권으로 보건대 동 조항 후단 중 심사결정기간(제5항에 정하는 기간)내에 결정의 통지를 하지 아니한 때에는 제5항에 정하는 기간이 만료한 날로부터 60일 이내에 심사의 청구를 하도록 한 규정 부분도 전단의 경우와 다를 바 없는 위헌요소가 있으므로 같은 이유에서 이 역시 위 헌법규정에 위반된다고 판단된다. 따라서 이에 주문과 같이 결정하는바 이 결정은 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 재판장 재판관 조규광 재판관 변정수 재판관 김진우 재판관 한병채 재판관 이시윤 재판관 최광률 재판관 김양균 재판관 김문희 재판관 황도연 재판관 이시윤은 퇴직으로 인하여 서명날인할 수 없음. 재판장,조규광