산업재해보상보험법 제37조 제1항 제3호 등 위헌소원

청 구 인 정○○(2018헌바218) 대리인 법무법인 시민 담당변호사 이영직 외 3인 제청법원 서울행정법원(2018헌가13) 당해사건 1.서울행정법원 2017구단68175 요양급여신청불승인처분취소(2018헌바218) 2.서울행정법원 2018구단63139 요양급여불승인처분취소(2018헌가13)

1. 산업재해보상보험법 부칙(2017. 10. 24. 법률 제14933호) 제2조 중 ‘제37조의 개정규정’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 2. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다. 3. 입법자는 2020. 12. 31.까지 위 법률조항을 개정하여야 한다.

1. 사건개요 가. 종전 헌법불합치결정 헌법재판소는 2016. 9. 29. 2014헌바254 결정으로, 근로자가 사업주의 지배관리 아래 출퇴근하던 중 발생한 사고로 부상 등이 발생한 경우만 업무상 재해로 인정하던 구 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되고, 2017. 10. 24. 법률 제14933호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항 제1호 다목(이하 ‘구법 조항’이라 한다)에 대하여 ‘통상적 경로와 방법으로 출퇴근하던 중에 발생한 재해를 업무상 재해로 인정하지 아니한 것은 헌법에 합치되지 않는다’는 취지의 헌법불합치결정(이하 ‘이 사건 헌법불합치결정’이라 한다)을 하였다. 2017. 10. 24. 개정된 산업재해보상보험법(이하 연혁과 무관하게 ‘산재보험법’이라 한다) 제37조는 ‘그 밖에 통상적인 경로와 방법으로 출퇴근하는 중 발생한 사고’의 경우에도 업무상 재해로 인정하고 있으나, 부칙 제2조에서 ‘제37조의 개정규정’(이하 ‘신법 조항’이라 한다)은 개정법 시행일인 2018. 1. 1. 이후 최초로 발생하는 재해부터 적용하도록 하였다. 나. 2018헌바218 청구인은 2014. 7. 9. 청구인 소유의 자전거를 타고 퇴근하던 중 갓길로 굴러 떨어지는 사고를 당하여 양쪽다리 마비, 척추손상 등 진단을 받은 후 2017. 6. 30. 근로복지공단에 요양급여를 신청하였다. 근로복지공단은 구 산재보험법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정되고, 2017. 10. 24. 법률 제14933호로 개정되기 전의 것) 제5조, 제37조, 같은 법 시행령 제29조에 의할 때 위 사고는 사업주의 지배관리 아래 발생한 사고가 아니라는 이유로, 2017. 7. 19. 청구인에 대하여 요양불승인처분을 하였다. 청구인은 서울행정법원에 위 요양불승인처분의 취소를 구하는 소를 제기하는 한편(2017구단68175), 위 재판 계속 중 산재보험법(2017. 10. 24. 법률 제14933호로 개정된 것) 제37조 제1항 제3호, 제3항, 제4항 및 같은 법 부칙(2017. 10. 24. 법률 제14933호) 제2조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자(서울행정법원 2017아12957), 2018. 5. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 다. 2018헌가13 당해사건 원고 홍○○은 2016. 11. 12. 본인 소유의 오토바이를 타고 출근하던 중 교통사고를 당한 후 위 교통사고로 입은 부상과 관련하여 근로복지공단에 요양급여를 신청하였다. 근로복지공단은 업무상 재해로 인정받기 위해서는 산재보험법 부칙(2017. 10. 24. 법률 제14933호) 제2조에 따라 구법 조항에서 정한 요건을 충족하여야 하는데, 위 사고는 사업주의 지배관리 아래 발생한 사고가 아니라는 이유로 2018. 3. 8. 당해사건 원고 홍○○에 대하여 요양불승인처분을 하였다. 당해사건 원고 홍○○은 근로복지공단을 상대로 위 요양불승인처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(서울행정법원 2018구단63139), 제청법원은 2018. 7. 24. 위 부칙 제2조 중 제37조에 관한 부분에 대하여 직권으로 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 가. 2018헌바218 청구인은 산재보험법(2017. 10. 24. 법률 제14933호로 개정된 것) 제37조 제1항 제3호, 제3항, 제4항 및 같은 법 부칙 제2조의 위헌 여부에 대한 심판을 구하고 있으나, 청구인의 주장 취지는 제37조의 각 개정규정 자체가 헌법에 위반된다는 것이 아니라 이를 소급하여 적용하지 않는 것이 위헌이라는 것이므로, 위 부칙(2017. 10. 24. 법률 제14933호) 제2조 중 ‘제37조의 개정규정’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 나. 2018헌가13 제청법원은 산재보험법 부칙(2017. 10. 24. 법률 제14933호) 제2조 중 ‘제37조’에 관한 부분의 위헌여부에 관한 심판을 구하고 있으나, 2017. 10. 24. 법률 제14933호로 개정된 부분은 제37조 전부가 아니라 제37조 제1항 제1호 다목, 제3호, 제3항, 제4항, 제5항이므로 범위를 명확히 하기 위하여, 위 부칙(2017. 10. 24. 법률 제14933호) 제2조 중 ‘제37조의 개정규정’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 다. 소결 이 사건 심판대상은 산업재해보상보험법 부칙(2017. 10. 24. 법률 제14933호) 제2조 중 ‘제37조의 개정규정’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. [심판대상조항] 산업재해보상보험법 부칙(2017. 10. 24. 법률 제14933호) 제2조(출퇴근 재해에 관한 적용례) 제5조 및 제37조의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 발생하는 재해부터 적용한다. [관련조항] 구 산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정되고, 2017. 10. 24. 법률 제14933호로 개정되기 전의 것) 제37조(업무상의 재해의 인정 기준) ① 근로자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 부상?질병 또는 장해가 발생하거나 사망하면 업무상의 재해로 본다. 다만, 업무와 재해 사이에 상당인과관계(相當因果關係)가 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 업무상 사고 다.사업주가 제공한 교통수단이나 그에 준하는 교통수단을 이용 하는 등 사업주의 지배관리하에서 출퇴근 중 발생한 사고 산업재해보상보험법(2017. 10. 24. 법률 제14933호로 개정된 것) 제5조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 8."출퇴근"이란 취업과 관련하여 주거와 취업장소 사이의 이동 또는 한 취업장소에서 다른 취업장소로의 이동을 말한다. 제37조(업무상의 재해의 인정 기준) ① 근로자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 부상?질병 또는 장해가 발생하거나 사망하면 업무상의 재해로 본다. 다만, 업무와 재해 사이에 상당인과관계(相當因果關係)가 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 업무상 사고 다. 삭제 3. 출퇴근 재해 가.사업주가 제공한 교통수단이나 그에 준하는 교통수단을 이용하는 등 사업주의 지배관리하에서 출퇴근하는 중 발생한 사고 나.그 밖에 통상적인 경로와 방법으로 출퇴근하는 중 발생한 사고 ③ 제1항 제3호 나목의 사고 중에서 출퇴근 경로 일탈 또는 중단이 있는 경우에는 해당 일탈 또는 중단 중의 사고 및 그 후의 이동 중의 사고에 대하여는 출퇴근 재해로 보지 아니한다. 다만, 일탈 또는 중단이 일상생활에 필요한 행위로서 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 출퇴근 재해로 본다. ④ 출퇴근 경로와 방법이 일정하지 아니한 직종으로 대통령령으로 정하는 경우에는 제1항 제3호 나목에 따른 출퇴근 재해를 적용하지 아니한다. ⑤ 업무상의 재해의 구체적인 인정 기준은 대통령령으로 정한다. 3. 청구인의 주장 및 제청법원의 위헌제청 이유 가. 청구인의 주장(2018헌바218) 통상적인 경로와 방법으로 출퇴근하던 중의 사고가 개정법 시행일인 2018. 1. 1. 전에 발생하였는지 아니면 그 이후에 발생하였는지에 따라 산업재해 보험급여의 지급 여부를 달리하는 것은 피재근로자와 가족의 생활을 보장하는 산업재해보상보험제도의 목적 및 기능에 비추어 합리적 이유가 없고, 신법 조항을 소급적용한다 하더라도 추가적으로 보험 혜택을 받게 될 근로자 숫자는 한정적이다. 그럼에도 불구하고 개정법의 소급적용을 전면적으로 배제한 심판 대상조항은 헌법상 평등원칙에 위반된다. 나. 제청법원의 위헌제청 이유(2018헌가13) 헌법재판소는 2016. 9. 29. 2014헌바254 사건에서 헌법불합치결정을 선고하면서 구법 조항의 계속 적용을 명하였는데, 이 사건 헌법불합치결정에 나타난 구법 조항의 위헌성, 구법 조항에 대한 헌법불합치결정 및 잠정적용의 이유 등을 고려하면, 구법 조항의 계속 적용을 명한 부분의 효력은 ‘기존의 혜택근로자에 대하여 산재보험급여를 계속할 수 있는 근거 규정’이라는 점에 미치는 데 그치고, 나아가 ‘비혜택근로자에 대하여 산재보험급여를 배제하는 근거 규정’이라는 점에까지는 미치지 않는다. 헌법불합치결정에 따른 개선입법은 결정 시점으로 소급적용되는 것이 원칙이고, 헌법재판소가 이 사건 헌법불합치결정에서 구법 조항을 위헌으로 판단하면서 설시한 이유를 살펴보더라도 입법자가 개선입법을 함에 있어 소급적용 규정을 둘 것을 요구하였다고 해석된다. 그런데 심판대상조항은 통상적인 경로와 방법으로 출퇴근하던 중의 사고가 이 사건 헌법불합치결정 이후 개정법 시행일 이전에 발생하였는지 아니면 개정법 시행일 이후에 발생하였는지에 따라 산재보험급여의 지급 여부를 달리하고 있는바, 이는 합리적 이유가 없고 이 사건 헌법불합치결정의 취지에도 어긋난다. 4. 판 단 가. 이 사건 헌법불합치결정과 개선입법 (1) 이 사건 헌법불합치결정의 요지 헌법재판소는 2016. 9. 29. 2014헌바254 사건에서 구법 조항이 평등원칙에 위반된다고 하면서 2017. 12. 31.을 시한으로 계속적용을 명하는 헌법불합치결정을 하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『도보나 자기 소유 교통수단 또는 대중교통수단 등을 이용하여 출퇴근하는 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 가입 근로자(이하 ‘비혜택근로자’라 한다)는 사업주가 제공하거나 그에 준하는 교통수단을 이용하여 출퇴근하는 산재보험 가입 근로자(이하 ‘혜택근로자’라 한다)와 같은 근로자인데도 사업주의 지배관리 아래 있다고 볼 수 없는 통상적 경로와 방법으로 출퇴근하던 중에 발생한 재해(이하 ‘통상의 출퇴근 재해’라 한다)를 업무상 재해로 인정받지 못한다는 점에서 차별취급이 존재한다. 산재보험제도는 사업주의 무과실배상책임을 전보하는 기능도 있지만, 오늘 날 산업재해로부터 피재근로자와 그 가족의 생활을 보장하는 기능의 중요성이 더 커지고 있다. 그런데 근로자의 출퇴근 행위는 업무의 전 단계로서 업무와 밀접?불가분의 관계에 있고, 사실상 사업주가 정한 출퇴근 시각과 근무지에 기속된다. 대법원은 출장행위 중 발생한 재해를 사업주의 지배관리 아래 발생한 업무상 재해로 인정하는데, 이러한 출장행위도 이동방법이나 경로선택이 근로자에게 맡겨져 있다는 점에서 통상의 출퇴근행위와 다를 바 없다. 따라서 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하여 근로자를 보호해 주는 것이 산재보험의 생활보장적 성격에 부합한다. 사업장 규모나 재정여건의 부족 또는 사업주의 일방적 의사나 개인 사정 등으로 출퇴근용 차량을 제공받지 못하거나 그에 준하는 교통수단을 지원받지 못하는 비혜택근로자는 비록 산재보험에 가입되어 있다 하더라도 출퇴근 재해에 대하여 보상을 받을 수 없는데, 이러한 차별을 정당화할 수 있는 합리적 근거를 찾을 수 없다. 통상의 출퇴근 재해를 산재보험법상 업무상 재해로 인정할 경우 산재보험 재정상황이 악화되거나 사업주 부담 보험료가 인상될 수 있다는 문제점은 보상대상을 제한하거나 근로자에게도 해당 보험료의 일정 부분을 부담시키는 방법 등으로 어느 정도 해결할 수 있다. 반면에 통상의 출퇴근 중 재해를 입은 비혜택근로자는 가해자를 상대로 불법행위 책임을 물어도 충분한 구제를 받지 못하는 것이 현실이고, 심판대상조항으로 초래되는 비혜택근로자와 그 가족의 정신적?신체적 혹은 경제적 불이익은 매우 중대하다. 따라서 심판대상조항은 합리적 이유 없이 비혜택근로자를 자의적으로 차별하는 것이므로, 헌법상 평등원칙에 위배된다. 심판대상조항을 단순위헌으로 선고하는 경우 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정하는 최소한의 법적 근거마저도 상실되는 부당한 법적 공백상태와 혼란이 발생할 우려가 있다. 그러므로 심판대상조항에 대해 헌법불합치결정을 선고하되 2017. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명한다.』 (2) 개선입법의 내용 이 사건 헌법불합치결정 이후 국회는 2017. 10. 24. 법률 제14933호로 산재보험법을 개정하여 구법 조항을 삭제하고, 출퇴근 재해의 범위를 확대하여 사업주의 지배 관리 하에서 발생한 사고 외에도 통상적인 경로와 방법으로 출퇴근하는 중 발생한 사고도 업무상 재해에 포함하였다(제37조 제1항 제3호 나목). 개정 산재보험법은 2018. 1. 1.부터 시행하고(부칙 제1조), 출퇴근 재해에 관한 제37조의 개정규정은 2018. 1. 1. 이후 최초로 발생하는 재해부터 적용하는 것으로 규정되었다(심판대상조항). 심판대상조항에 따르면, 이 사건 헌법불합치결정에서 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해에서 배제하는 것의 위헌성이 이미 확인되었음에도 불구하고, 구법 조항이 이 사건 헌법불합치결정일부터 개선입법 시행일 전까지 발생한 법률관계에 다시 적용된다. 그 결과 2018. 1. 1. 전에 발생한 출퇴근 중 사고가 업무상 재해로 인정되기 위해서는 사업주가 제공한 교통수단이나 그에 준하는 교통수단을 이용하는 등 사업주의 지배관리 하에서 출퇴근하는 중 발생한 사고에 해당하여야 한다. 나. 쟁점의 정리 심판대상조항은 통상적인 경로와 방법으로 출퇴근하던 중의 사고(이하 ‘통상의 출퇴근 사고’라 한다)가 개선입법 시행일 전에 발생하였는지 아니면 개선입법 시행일 이후에 발생하였는지에 따라 산재보험급여의 지급 여부를 달리하고 있는바, 이러한 차별취급이 자의적이어서 평등원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다. 다. 평등원칙 위반 여부 입법자가 추가적인 재정이 투입되는 새로운 제도를 시행함에 있어 국가 재정을 고려하여 그 소급적용 여부를 판단할 수 있는 입법재량은 원칙적으로 존중되어야 한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 입법자는 단순히 자유재량에 따라 시혜적으로 산재보험법을 개정한 것이 아니라, 이 사건 헌법불합치결정이 구법 조항의 위헌성을 확인함에 따라 개선입법의무를 이행하기 위해서 신법 조항을 입법한 것이다. 따라서 심판대상조항이 소급적용 경과규정을 두지 않은 것이 헌법상 평등원칙에 위반되는지를 판단함에 있어서는 이 사건 헌법불합치결정의 취지를 충분히 고려할 필요가 있다. 이 사건 헌법불합치결정은, 사업주의 지배관리 하의 출퇴근 재해와 통상의 출퇴근 재해를 달리 취급하는 것이 헌법상 평등원칙에 위반되며, 구법 조항으로 초래되는 비혜택근로자와 그 가족의 정신적?신체적 혹은 경제적 불이익이 매우 중대하다고 판단하였다. 이처럼 이 사건 헌법불합치결정에서 기존 제도에서 배제된 집단이 받는 중대한 불이익이 이미 확인된 이상, 막연히 재정상 추가 지출이 예상된다는 이유만으로 차별취급의 합리성을 인정해서는 안 되고, 신법 조항을 소급적용함으로써 산재보험에 미치는 재정상 부담과, 그로써 회복할 수 있는 합헌적 상태의 이익을 충분히 고려하여 합리성 여부를 판단하 여야 한다. 그런데 최근 산재보험 재정수지와 적립금 보유액, 통상의 출퇴근 재해를 업무상 재해로 인정함에 따라 인상된 보험료율 등을 살펴보면, 이 사건 헌법불합치결정 이후 통상의 출퇴근 사고를 당한 근로자에게 이미 위헌성이 확인된 구법 조항을 계속 적용하면서까지 산재보험 기금의 재정건전성을 담보할 필요가 있는지 의문이 있다. 헌법재판소는 이 사건 헌법불합치결정에서 재정상 부담을 완화하거나 해결할 수 있는 방법을 제시한 바 있고, 개정법에서는 근로복지공단이 ‘자동차손해배상 보장법’상 보험회사 등에 구상권을 행사하는 경우 그 구상금 청구액을 협의?조정하기 위하여 보험회사 등과 구상금협의조정기구를 구성하여 운영할 수 있도록 하는 규정을 신설하여 통상의 출퇴근 재해 인정에 따른 책임보험과의 구상관계를 예정하고 있으며(제87조의2 제1항), 통상의 출퇴근 사고 중에서도 출퇴근 경로 일탈 또는 중단이 있는 경우 원칙적으로 출퇴근 재해로 보지 않거나(제37조 제3항) 출퇴근 경로와 방법이 일정하지 아니한 직종으로 대통령령으로 정하는 경우에는 통상의 출퇴근 재해 규정을 적용하지 않고 있다(같은 조 제4항). 이와 같은 점을 고려하면 심판대상조항이 이 사건 헌법불합치결정 이후 통상의 출퇴근 사고를 당한 근로자에 대하여 개선입법의 적용을 배제한 것은, 이 사건 헌법불합치결정의 취지를 충분히 고려한 것이라 보기 어렵다. 나아가 근로복지공단과 법원을 비롯한 국가기관은 통상의 출퇴근 사고를 당한 근로자에 대하여 구법 조항을 적용하지 않은 채 이 사건 헌법불합치결정에 따른 개선입법을 기다리고 있는 상황이었으므로, 신법 조항을 이 사건 헌법불합치결정일까지 소급적용한다고 하여 기존의 법률관계를 변경하거나 법적 안정성을 저해할 염려도 없다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항이 신법 조항의 소급적용을 위한 경과규정을 두지 않음으로써 개정법 시행일 전에 통상의 출퇴근 사고를 당한 비혜택근로자를 보호하기 위한 최소한의 조치도 취하지 않은 것은, 산재보험의 재정상황 등 실무적 여건이나 경제상황 등을 고려한 것이라고 하더라도, 그 차별을 정당화할 만한 합리적인 이유가 있는 것으로 보기 어렵고, 이 사건 헌법불합치결정의 취지에도 어긋난다. 따라서 심판대상조항은 헌법상 평등원칙에 위반된다. 라. 헌법불합치결정과 적용중지 심판대상조항의 위헌성은 개정법 시행 후 발생하는 통상의 출퇴근 사고에 대하여 신법 조항을 적용하는 것에 있는 것이 아니라, 적어도 이 사건 헌법불합치결정일 이후에 발생한 통상의 출퇴근 사고에 대하여 신법 조항을 소급하여 적용하지 않는 것이 평등원칙에 위배되고 이 사건 헌법불합치결정의 취지에 어긋난다는 데 있다. 그런데 심판대상조항을 단순위헌으로 선언하여 즉시 그 효력을 상실하게 하더라도 부칙 제1조에 따라 2018. 1. 1.부터 산재보험법 제37조의 개정규정이 시행되어 위에서 지적한 심판대상조항의 위헌성이 제거되는 것이 아니므로, 심판대상조항의 위헌성을 제거하기 위해서는 헌법불합치결정과 그에 따른 개선입법이 필요하다. 입법자는 적어도 이 사건 헌법불합치결정일인 2016. 9. 29. 이후에 통상의 출퇴근 사고를 당한 근로자에 대해서는 신법 조항을 소급적용하도록 하여 심판대상조항의 위헌성을 제거할 의무가 있다. 따라서 심판대상조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되, 다만 입법자의 개선입법이 있을 때까지 적용할 수 없도록 함이 상당하다. 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에 이와 같은 결정의 취지에 맞추어 개선입법을 해야 할 의무가 있고, 늦어도 2020. 12. 31.까지 개선입법을 이행하여야 한다. 5. 결 론 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하므로 심판대상조항에 대하여 헌법불합치결정을 함과 동시에 적용 중지를 명하고, 입법자는 늦어도 2020. 12. 31.까지 심판대상조항을 개정하여야 하므로, 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선