택시운송사업의 발전에 관한 법률 제11조 제3항 위헌소원

청 구 인 ○○ 주식회사 공동대표이사 정○○, 정□□ 대리인 법무법인 이헌 담당변호사 김대원 외 1인 당해사건 서울고등법원 2017누44703 여객자동차운송사업 양도?양수 신고 반려처분 취소

택시운송사업의 발전에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정된 것) 제11조 제3항 본문 중 제1호에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 청구인은 총 110대의 택시를 보유하고 택시운송사업을 영위하고 있던 여객자동차운송사업자이다. 청구인은 2016. 12. 15. □□ 주식회사 등으로부터 택시 30대를 양수한 후 2016. 12. 19. 여객자동차 운수사업법 제14조 제1항에 따라 서울특별시장에게 위 택시 30대에 관한 여객자동차운송사업 양도?양수 신고를 하였다. 그런데 서울특별시장은 2016. 12. 22. 청구인에 대하여 "현재 서울특별시의 일반택시 감차계획에 따른 감차절차가 진행 중에 있어 ‘택시운송사업의 발전에 관한 법률’ 제11조 제3항에 따라 택시운송사업을 양도?양수할 수 없다."는 이유로 위 신고를 반려하였다. 이에 청구인은 위 반려처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나, 2017. 4. 14. 청구가 기각되었다(서울행정법원 2017구합51136). 청구인은 위 판 결에 불복하여 상소하였으나, 2017. 11. 1. 항소기각 판결(서울고등법원 2017누44703), 2018. 2. 28. 상고기각 판결(대법원 2017두70229)을 받았다. 청구인은 위 항소심 계속 중이던 2017. 8. 14. ‘택시운송사업의 발전에 관한 법률’ 제11조 제3항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2017. 11. 1. 그 신청이 기각되자(서울고등법원 2017아1385), 2017. 11. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 ‘택시운송사업의 발전에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정된 것) 제11조 제3항 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 택시운송사업의 양도 금지를 정하고 있는 부분이 헌법에 위반된다는 청구인의 주장과 일반택시운송사업자인 청구인에 관한 당해사건의 내용을 고려하여, 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘택시운송사업의 발전에 관한 법률’(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정된 것, 이하 ‘택시발전법’이라 한다) 제11조 제3항 본문 중 제1호에 관한 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 택시운송사업의 발전에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정된 것) 제11조(감차계획의 수립 및 시행 등) ③ 제10조 제1항 제3호의 사업구역 내에 있는 다음 각 호의 택시운송사업자는 제1항의 감차계획에 따른 감차보상을 신청하는 외에 택시운송사업을 양도할 수 없다. 다만, 제1항의 감차계획이 수립되지 아니하거나 감차계획을 달성한 경우, 국가나 지방자치단체에서 감차예산을 확보하지 못하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 일반택시운송사업자 [관련조항] 택시운송사업의 발전에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12378호로 제정된 것) 제9조(사업구역별 택시 총량의 산정 등) ① 시?도지사는 택시운송사업의 건전한 발전을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년마다 택시의 적정 공급 규모에 관한 실태조사를 실시하여야 한다. ② 시?도지사는 제1항의 실태조사 결과와 다음 각 호의 사항을 고려하여 국토교통부령으로 정하는 사업구역(이하 "사업구역"이라 한다)별로 택시의 적정 공급 규모(이하 "사업구역별 택시 총량"이라 한다)를 산정하여야 한다. 1.총 운행거리 중 승객을 승차시킨 상태에서 운행한 거리의 비율 2.사업구역별 전체 보유대수 중 실제 영업을 한 택시의 평균 비율 3.그 밖에 택시운행실태 및 향후 택시를 이용한 수송 수요의 변경과 관련된 것으로서 대통령령으로 정하는 사항 ③ 제2항에 따라 사업구역별 택시 총량을 산정한 시?도지사는 이를 국토교통부장관에게 보고하여야 한다. ④ 국토교통부장관은 제3항에 따라 시?도지사가 보고한 사업구역별 택시 총량이 제9항에 따른 산정기준 및 절차에 부합하지 아니하다고 판단할 경우 위원회의 심의를 거쳐 재산정을 요구할 수 있다. ⑤ 시?도지사는 제4항에 따라 사업구역별 택시 총량의 재산정을 요구받은 경우 이에 따라야 한다. ⑥ 국토교통부장관은 시?도지사가 제5항에 따른 재산정 요구를 따르지 아니하는 경우 사업구역별 택시 총량을 재산정하여야 한다. ⑦ 시?도지사는 사업구역별 택시 총량을 산정(제5항에 따라 재산정한 경우를 포함한다)한 경우 이를 시?도의 공보에 고시하여야 한다. ⑧ 국토교통부장관이 제6항에 따라 사업구역별 택시 총량을 재산정한 경우 이를 관보에 고시하여야 한다. ⑨ 제1항부터 제6항까지의 규정에 따른 실태조사의 방법?절차, 사업구역별 택시 총량 산정을 위한 기준?절차, 사업구역별 택시 총량의 보고, 재산정 요구의 기간?절차 및 재산정 방법?절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제11조(감차계획의 수립 및 시행 등) ① 제10조 제1항 제3호의 사업구역을 관할하는 시?도지사는 소속 시장?군수의 의견을 들어 다음 각 호의 사항을 포함한 사업구역별 감차계획을 수립하고 시행하여야 한다. 이 경우 시?도지사와 소속 시장?군수는 택시운송사업자의 감차보상금 산정 등 감차에 관한 사항을 심의하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 소속 공무원, 택시운송사업자, 전문가 등으로 구성된 감차위원회를 둔다. 1. 과잉 공급 규모 2. 연도별 감차 규모 3. 감차보상금의 수준 4. 연도별 감차소요 금액 5. 연도별 감차재원 규모 6.기타 감차계획에 관하여 대통령령으로 정하는 사항 ③ 제10조 제1항 제3호의 사업구역 내에 있는 다음 각 호의 택시운송사업자는 제1항의 감차계획에 따른 감차보상을 신청하는 외에 택시운송사업을 양도할 수 없다. 다만, 제1항의 감차계획이 수립되지 아니하거나 감차계획을 달성한 경우, 국가나 지방자치단체에서 감차예산을 확보하지 못하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 2.2009년 11월 27일 이전에 면허를 받은 개인택시운송사업자 3.제2호에 해당하는 개인택시운송사업자로부터 여객자동차 운수사업법에 따라 면허를 양수하거나 상속받은 개인택시운송사업자 택시운송사업의 발전에 관한 법률(2015. 12. 31. 법률 제13701호로 개정된 것) 제10조(신규 택시운송사업면허의 제한 등) ① 다음 각 호의 사업구역에서는 여객자동차 운수사업법 제4조에도 불구하고 누구든지 신규 택시운송사업면허를 받을 수 없다. 3.제9조 제7항 또는 제8항에 따라 고시된 사업구역별 택시 총량보다 해당 사업구역 내의 택시의 대수가 많은 사업구역. 다만, 해당 사업구역이 제11조에 따른 연도별 감차 규모를 초과하여 감차 실적을 달성한 경우 그 초과분의 범위에서 관할 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 신규 택시운송사업면허를 받을 수 있다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 감차계획이 수립된 구역 내에 있는 일반택시운송사업자로 하여금 감차보상만 신청할 수 있도록 하고 택시운송사업의 양도는 금지하고 있는데, 이는 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것으로서 과잉금지원칙에 위배된다. 또한 심판대상조항은 감차계획이 수립되지 아니한 구역의 일반택시운송사업자와 감차계획이 수립된 구역의 일반택시운송사업자를 합리적인 사유 없이 차별취급하고 있으므로, 평등원칙에 위배된다. 4. 판 단 가. 택시발전법상 감차 정책 개관 택시산업의 만성적 공급과잉 문제를 개선하기 위해 2014. 1. 28. 제정된 택시 발전법은 택시운송사업의 건전한 발전을 도모하여 택시운수종사자의 복지 증진과 국민의 교통편의 제고에 이바지함을 목적으로 한다. 택시발전법에 따르면, 시?도 지사는 5년마다 택시의 적정 공급 규모에 관한 실태조사를 실시하여야 하고, 실차율과 가동률 등을 반영한 사업구역별 적정 공급 규모를 산정하여 공보에 고시하여야 한다(제9조 제1항, 제2항). 운행되는 택시의 대수가 고시된 적정 공급 규모보다 많은 사업구역(이하 ‘감차사업구역’이라 한다)에서는 신규 택시운송사업면허의 발급과 증차가 제한되고, 감차사업구역을 관할하는 시?도 지사는 감차계획을 수립하여 시행하여야 하며, 이 경우 연도별 감차 규모, 감차보상금의 수준, 연도별 감차 소요금액과 재원 규모 등 감차에 관한 사항을 심의하기 위하여 소속 공무원, 택시운송사업자, 전문가 등으로 구성된 감차위원회를 두어야 한다(제10조, 제11조 제1항). 택시발전법은 심판대상조항을 두어 감차사업구역 내에 있는 택시운송사업자로 하여금 감차계획에 따른 감차보상을 신청하는 것 외에는 택시운송사업을 양도할 수 없도록 하여 감차계획의 실효성을 확보하는 한편, 사업구역에 감차계획이 수립되지 아니하거나 감차계획을 달성한 경우, 국가나 지방자치단체에서 감차예산을 확보하지 못하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 예외적으로 택시운송사업의 양도를 허용하고 있다(제11조 제3항). 한편 택시발전법은 감차보상에 소요되는 재원을 국가의 감차예산, 지방자치단체의 감차예산, 택시운송사업자로부터의 출연금, 기타 개인?단체?법인으로부터의 출연금으로 하도록 하면서, 택시운송사업자가 정당한 사유 없이 출연을 하지 아니할 경우 택시운송사업자에 대한 보조나 융자를 정지할 수 있도록 하여 택시운송사업자의 출연을 간접적으로 강제하고 있다(제11조 제4항, 제5항). 나. 심판대상조항의 위헌 여부 (1) 제한되는 기본권 심판대상조항은 감차사업구역 내에 있는 일반택시운송사업자로 하여금 택시운송사업의 양도를 금지하고 감차계획에 따른 감차보상만 신청할 수 있도록 함으로써 일반택시운송사업자의 직업수행의 자유와 재산권을 제한한다. 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 일반택시운송사업자의 직업수행의 자유와 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다. 감차계획이 수립된 사업구역과 수립되지 아니한 사업구역의 각 일반택시운송사업자는 심판대상조항의 적용 이전에 존재하고 구분할 수 있는 집단이 아 니라 감차계획의 수립 여부로 비로소 나누어지는 집단이므로, 평등원칙이 적용되는 비교집단이라고 할 수 없어 평등원칙 위반 여부는 별도로 판단하지 아니한다. (2) 과잉금지원칙 위반 여부 (가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항의 입법목적은 택시의 공급과잉을 해소하고 운행대수의 적정량을 유지하여 택시운송업의 건전한 발전을 도모하는 데에 있으므로, 그 목적의 정당성이 인정된다. 심판대상조항이 감차사업구역 내에 있는 일반택시운송사업자에 대하여 택시운송사업의 양도를 금지하고 양도가 필요한 경우 감차보상을 신청하도록 하여 해당 대수만큼 택시 총량이 감축되도록 한 것은 위와 같은 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이 된다. (나) 침해의 최소성 1) 앞서 본 것과 같이 택시발전법은 심판대상조항을 두어 감차사업구역 내에 있는 일반택시운송사업자에 대하여 택시운송사업의 양도를 제한하는 한편 감차계획이 수립되지 아니하거나 감차계획을 달성한 경우 등에는 예외적으로 양도를 허용하고 있다. 즉 감차사업구역 내에 있는 일반택시운송사업자는 감차계획이 수립되지 않은 기간 또는 감차계획이 달성된 이후에는 택시운송사업을 양도할 수 있다. 그런데 택시발전법과 그 시행령은 연도별 감차 규모를 정하고 감차보상금을 산정하는 등 감차계획을 수립하는 과정 전반을 감차사업구역 내 일반택시운송사업자의 대표자와 택시운수종사자의 대표자 등이 포함된 감차위원회에서 심의하도록 하고 있어(제11조 제1항, 택시발전법 시행령 제11조 제1항, 제4항) 감차계획의 수립에 있어 일반택시운송사업자의 참여를 보장하고 있다. 이에 따라 다수의 감차사업구역에서는 감차위원회의 심의과정에서 일반택시운송사업자의 입장을 반영하여 감차계획을 수립하지 아니하거나 적절한 수준의 감차 규모를 정하여 조기에 감차계획을 달성할 수 있도록 함으로써 예외적으로 양도가 허용되는 기간을 확보하고 있다. 나아가 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제14조 제1항 별표 2에 의하면 일반택시운송사업자가 감차계획에 따라 택시를 감차한 경우에는 감차한 대수만큼의 택시를 계속 보유하고 있는 것으로 간주되고 있고, 실무상 각 감차사업구역별 감차보상금이 기존 택시운송사업의 거래가격에 비하여 현저히 낮다고 볼 수 없는 수준으로 산정되고 있어 사업의 양도 금지로 인한 불이익이 여러 측 면에서 보완되고 있다고 할 수 있다. 2) 한편 심판대상조항에 의하면, 감차사업구역 내에 있는 일반택시운송사업자가 감차명령 등의 사유로 최저 면허기준 대수에 미치지 못하는 차량을 보유하게 된 때에도 앞서 본 예외적인 양도 허용사유가 없는 이상 사업양수를 통하여 면허기준 대수를 충족할 수 없게 되는 문제가 발생한다. 그러나 이는 해당 일반택시운송사업자가 감차명령 등을 받은 사정에 기인한 것일 뿐 심판대상조항에 내재된 문제라고 볼 수 없다. 또한 위에서 본 것과 같이 택시발전법이 감차계획의 미수립 등 일정한 사유가 있는 경우에 한하여 감차사업구역 내에서의 택시운송사업의 양도를 허용함으로써 양도가 가능한 기간을 특정하고 있지는 않지만, 양도 허용기간을 일률적으로 특정하게 되면 일반택시운송사업자로서는 감차보상을 신청하는 대신 양도 허용기간까지 기다렸다가 사업을 양도하는 방안을 선호하게 되어 감차보상을 통해 택시운송사업에 사용되는 차량의 총량을 합리적으로 조정하려는 입법목적의 달성이 곤란하게 될 것이다. 3) 이상을 종합하면, 감차사업구역 내에 있는 일반택시운송사업자에 대하여 사업 양도를 금지하되 예외적으로 양도 허용사유를 두고, 수범자인 일반택시운송사업자가 참여하는 감차위원회에서 감차계획을 심의할 수 있도록 함으로써 이른바 자율감차제도의 취지를 구현하도록 한 심판대상조항 외에 일반택시운송사업자의 재산권과 직업수행의 자유를 덜 제한하면서도 입법목적을 달성할 수 있는 대안을 달리 상정할 수 없으므로, 심판대상조항은 침해의 최소성에 위반되지 아니한다. (다) 법익의 균형성 택시운송사업에 사용되는 차량의 총량을 합리적으로 조정함으로써 수요공급의 균형을 이루어 택시운송업의 안정적 발전을 유지하고자 하는 것은 중대한 공익이라고 할 것이다. 심판대상조항으로 인하여 일반택시운송사업자가 원하는 시기에 자유롭게 택시운송사업을 양도하지 못함으로써 직업수행의 자유와 재산권을 제한받게 된다고 하더라도, 그로 인하여 입게 되는 불이익이 심판대상조항을 통하여 달성하고자 하는 공익보다 크다고 할 수 없으므로, 심판대상조항은 추구하는 공익과 제한되는 기본권 사이의 법익균형성 요건도 충족하고 있다. (라) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 일반택시운송사업자의 직업수행 의 자유와 재산권을 침해하지 아니한다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선