구 국민건강보험법 제61조 등 위헌소원

청 구 인 최○○ 대리인 변호사 김중곤 당해사건 대법원 2017도328 뇌물수수

구 국민건강보험법(2005. 7. 13. 법률 제7590호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제61조 중 제26조 가운데 ‘공단의 직원’에 관한 부분을 준용하는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 청구인은 건강보험심사평가원 산하 진료심사평가위원회 상근심사위원으로서 요양급여비용 대상 여부 확인사항 심사, 진료 시 의약품 처방과 관련한 요양급여의 적정성 평가 업무에 대한 자문 등의 업무를 담당하였다. 청구인은 2011. 4. 22.경 직무에 관하여 현금 500만 원을 교부받았다는 뇌물수수 혐의로 기소되어 수원지방법원 성남지원에서 징역 6월에 집행유예 2년 및 벌금 1,000만 원, 추징 500만 원을 선고받고(2015고단3119), 수원지방법원에 항소하였으나 항소가 기각되었다(2016노5566). 청구인은 이에 불복하여 대법원에 상고(2017도328)하는 한편, 그 소송 계속 중 국민건강보험공단 임원과 직원을 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하는 구 국민건강보험법 제26조와 이 조항의 규정을 건강보험심사평가원에 관하여 준용하는 제61조에 대하여 위헌법률심판제청신청(2017초기298)을 하였으나 2017. 5. 17. 상고가 기각됨과 동시에 위헌법률심판제청신청이 기각되자, 2017. 6. 28. 위 법률조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 국민건강보험법 제61조에 의해 준용되는 제26조 자체에 대하여도 헌법소원심판을 청구하였으나, 청구인은 건강보험심사평가원(이하 ‘심사평가원’이라 한다)의 진료심사평가위원회(이하 ‘심사위원회’라 한다) 상근심사위원이고, 당해 사건에서 상근심사위원이 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제되는 심사평가원 직원에 해당하는지가 다투어지므로, 국민건강보험공단 임원과 직원의 공무원 의제에 관한 구 국민건강보험법 제26조는 심판대상에서 제외한다. 한편, 청구인은 구 국민건강보험법 제61조 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 청구인에게 적용되는 부분은 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 국민건강보험공단의 ‘직원’을 공무원으로 보는 부분을 준용하는 부분이므로, 심판대상을 해당 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 국민건강보험법(2005. 7. 13. 법률 제7590호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제61조 중 제26조 가운데 ‘공단의 직원’에 관한 부분을 준용하는 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 국민건강보험법(2005. 7. 13. 법률 제7590호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제61조(준용규정) 제13조 제4항?제15조?제16조(第1項 第6號 및 第7號를 제외한다)?제17조?제18조?제20조 내지 제22조?제23조?제24조 내지 제30조?제33조 제1항?제34조?제35조?제37조 및 제38조의 규정은 심사평가원에 관하여 이를 준용한다. 이 경우 "공단"은 "심사평가원"으로, "이사장"은 "원장"으로 본다. [관련조항] 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 국민의 질병?부상에 대한 예방?진단?치료?재활과 출산?사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 한다. 제12조(보험자) 건강보험의 보험자는 국민건강보험공단(이하 "公團"이라 한다)으로 한다. 제25조(직원의 임면) 이사장은 정관이 정하는 바에 의하여 직원을 임면한다. 제26조(벌칙적용에 있어서의 공무원의 의제) 공단의 임원 및 직원은"형법"제129조 내지 제132조의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다. 제55조(설립) 요양급여비용을 심사하고 요양급여의 적정성을 평가하기 위하여 건강보험심사평가원(이하 "審査評價院"이라 한다)을 설립한다. 제59조(진료심사평가위원회) ① 심사평가원의 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 심사평가원에 진료심사평가위원회(이하 "審査委員會"라 한다)를 둔다. ② 심사위원회는 위원장을 포함한 50명 이내의 상근심사위원과 1천명 이내의 비상근심사위원으로 구성하며, 진료과목별 분과위원회를 둘 수 있다. ③ 심사위원회의 위원의 자격?임기 및 위원회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정된 것) 제129조(수뢰, 사전수뢰) ① 공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다. ② 생략 구 국민건강보험법 시행규칙(2012. 8. 31. 보건복지부령 제157호로 전부개정되기 전의 것) 제23조(심사위원회 위원의 자격) 법 제59조 제1항의 규정에 의한 진료심 사평가위원회(이하 "심사위원회"라 한다)의 위원은 법 제21조에 따른 공단 임원의 결격사유에 해당되지 아니하는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한다. 1.의사인 경우에는 의사면허를 취득한 후 10년이 경과된 자로서 의과대학 또는 의료기관에서 종사한 자 2.치과의사인 경우에는 치과의사면허를 취득한 후 10년이 경과된 자로서 치과대학 또는 의료기관에서 종사한 자 3.한의사인 경우에는 한의사면허를 취득한 후 10년이 경과된 자로서 한의과대학 또는 의료기관에서 종사한 자 4.약사인 경우에는 약사면허를 취득한 후 10년이 경과된 자로서 약학대학?의료기관?약국 또는 한국희귀의약품센터에서 종사한 자 5."고등교육법"제2조 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 학교에서 전임강사 이상의 경력을 가진 자로서 보건의약 관련분야에 10년 이상 종사한 자 6.보건의약 또는 건강보험과 관련된 분야에 10년 이상 종사한 자로서 보건복지부장관이 인정하는 자 제24조(심사위원의 임명 및 위촉) ① 법 제59조 제2항의 규정에 의한 상근심사위원은 심사평가원의 원장이 공개경쟁의 방법에 의하여 선발된 자를 임명하거나 공단 또는 의약계 단체에서 추천한 자중에서 임명한다. ② 비상근심사위원은 심사평가원의 원장이 관련 의약분야별 전문학회 또는 의약계단체, 공단, 소비자 단체 및 심사평가원 이사회가 추천한 자중에서 위촉한다. ③ 제1항의 규정에 의한 공개경쟁의 방법에 의하여 상근심사위원을 임명하는 경우 그 절차?방법 등에 관하여는 심사평가원의 정관으로 정한다. 제25조(심사위원의 임기) 법 제59조 제3항의 규정에 의한 심사위원의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다. 제26조(심사위원의 해임?해촉) 심사평가원의 원장은 심사위원이 다음 각 호의 1에 해당하게 된 때에는 그 심사위원을 해임 또는 해촉할 수 있다. 1.신체상 또는 정신상의 장애로 직무를 수행할 수 없다고 인정된 때 2.직무상의 의무를 위반하거나 직무에 태만한 때 3.고의 또는 중대한 과실로 심사평가원에 손실을 발생하게 한 때 4.직무의 내외를 불문하고 품위를 손상하는 행위를 한 때 제29조(심사위원의 보수 등) 심사위원에 대하여는 예산의 범위 안에서 보수?수당?여비 기타 필요한 경비를 지급할 수 있다. 3. 청구인의 주장 이 사건 법률조항은 심사위원회 위원이 공무원으로 의제되는 심사평가원의 ‘직원’에 포함되는지 여부에 관하여 명확하게 규정하지 않아 일반 국민으로서는 심사위원회 위원이 이에 해당하는지를 예견할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다. 4. 판 단 가. 심사평가원의 설립목적 및 심사위원회의 설치목적과 심사위원회 위원의 자격 (1) 국민건강보험공단이 보험자가 되어 국민으로부터 보험료를 강제로 징수하여 제공하는 보험급여 중 진찰?검사, 약제?치료재료의 지급, 처치?수술 및 그 밖의 치료 등의 요양급여는 요양기관으로 강제 편입된 의료기관, 약국 등이 시행하고, 국민건강보험공단은 심사평가원의 심사 및 평가 결과에 따라 그 대가인 요양급여비용을 요양기관에 지급한다. 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국민건강보험법’이라 한다)은 의료기관, 약국 등이 시행하는 요양급여를 대상으로 하는 비용 심사 및 적정성 평가 업무의 공정성?객관성?전문성을 확보하기 위하여 요양급여비용을 지급하는 보험자로부터 독립한 별개의 특수법인으로 심사평가원을 설립하여 이를 담당하게 하고(제55조), 심사평가원 업무의 효율적 수행을 위하여 그 내부에 50명 이내의 상근심사위원과 1,000명 이내의 비상근심사위원으로 구성된 자문기구인 심사위원회를 설치하도록 하였다(제59조 제1항, 제2항). (2) 구 국민건강보험법 제59조 제3항의 위임에 따라 심사위원회 위원의 자격?임기 등을 정한 구 국민건강보험법 시행규칙(2012. 8. 31. 보건복지부령 제157호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국민건강보험법 시행규칙’이라 한다)은 심사위원회가 높은 공정성?객관성?전문성이 요구되는 심사 및 평가 업무를 효율적으로 수행할 수 있도록 심사평가원 원장이 임명 또는 위촉하는 심사위원회 위원의 자격을 의사, 약사 등 보건의약 또는 건강보험 관련분야 전문가로서 공무원 결격사유가 없는 자로 제한하고, 일정한 사유가 있으면 해임 또는 해촉할 수 있도록 하되, 심사위원회 위원에 대하여 연임이 가능한 2년의 임기 와 보수?수당?여비 기타 필요한 경비의 수령을 보장하고 있다(제23조 내지 제26조, 제29조). 나. 이 사건 법률조항의 연혁 및 취지 (1) 국민건강보험공단 임원과 직원을 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하는 법률조항과 이를 비롯한 국민건강보험공단에 관한 규정들을 심사평가원에 관하여 준용하도록 한 법률조항은 1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정된 국민건강보험법 제26조와 제61조에 처음부터 규정되어 있었다. 위 제정 이후 국민건강보험법이 2004. 1. 29. 법률 제7144호로, 그리고 2005. 7. 13. 법률 제7590호로 개정되었으나 준용규정인 제61조 중 제26조를 준용하는 부분은 그대로 유지되었고, 국민건강보험법이 2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되면서 국민건강보험공단 임원과 직원을 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하는 제26조의 일부 자구가 변경되었다가, 국민건강보험법이 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되면서 조문 위치만 제28조와 제68조로 바뀌었을 뿐 국민건강보험공단 임원과 직원을 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하고, 이를 심사평가원에 관하여 준용하도록 한 법률조항은 국민건강보험법 제정 당시부터 계속 존재하여 왔다. (2) 심사평가원은 모든 국민이 부담하는 보험료를 주된 재원으로 운영되는 건강보험의 심사주체로서 요양급여비용 심사를 통해 부당청구와 의료자원의 과다이용을 방지함과 아울러 요양급여 적정성 평가를 통해 의료서비스의 질적 적정성을 확보하는 역할을 수행한다는 점에서 심사평가원 임원과 직원의 직무는 공공적 성격이 강하다. 또한 심사평가원의 심사 및 평가 결과에 따라 요양기관이 청구한 비용의 지급 및 가감 여부가 결정된다는 점에서 위 직무가 의약분야 종사자들의 경제적 이해관계에 미치는 영향 또한 상당하다. 그런데 만약 심사평가원의 임원은 물론 그 직원이 직무와 관련하여 금품 등을 수수하는 행위가 방치된다면, 공공적 성격의 심사 및 평가 업무에 사적 이해관계가 얽혀서 담당 임원과 직원이 불법적으로 또는 불공정하게 업무를 처리할 위험성이 있다. 그 결과 심사평가원의 심사 및 평가 업무에 차질이 발생하거나 보험료를 부담하는 국민의 건강보험에 대한 사회적 신뢰가 떨어지면 결국 보험재정의 부실과 국민보건 및 사회보장 수준의 저하라는 중대한 문제가 발생할 우려가 있다. 또한 금품 등을 수수한 개인은 공적 기회를 이용하여 사익을 추구한 것이어서, 그러한 비위행위에 대한 비난가능성이 매우 높다. 이런 이유로 입법자는 국민건강보험법 제정 당시부터 심사평가원 직원에 대해서도 금품 등 수수 행위를 공무원에 준하여 처벌하도록 한 것이다. 따라서 이 사건 법률조항의 취지는 심사평가원의 직원에 대해서도 공무원에 버금가는 정도의 청렴성과 그 직무의 불가매수성을 요구함으로써 심사평가원 업무의 공정성을 보장하려는 것이다. 다. 이 사건 법률조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부 (1) 죄형법정주의의 명확성원칙 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떤 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정하여야 하는 것을 뜻한다. 그렇다고 처벌법규의 모든 구성요건을 단순한 서술적 개념으로만 규정하여야 하는 것은 아니다. 법관의 보충적 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 통상의 해석방법에 따라 건전한 상식과 통상적 법감정을 가진 사람이라면 당해 처벌법규의 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하였다면 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성원칙에 배치되는 것이 아니다. 한편, 처벌규정에 대한 예측가능성 유무를 판단할 때는 당해 특정조항만 가지고 판단할 것이 아니고, 입법목적?입법연혁?당해 법률의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하여 관련 법조항 전체를 종합 판단하여야 하며, 대상법률의 성질에 따라 구체적?개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2006. 7. 27. 2004헌바46; 헌재 2016. 6. 30. 2015헌바329 참조). (2) 판단 구 국민건강보험법은 제61조 중 제25조를 준용하는 부분에서 직원의 임면에 관하여 ‘심사평가원 원장은 정관이 정하는 바에 의하여 직원을 임면한다’고 규정하고 있을 뿐 직원에 관한 정의규정을 두고 있지 않으나, 직원(職員)은 사전적으로 ‘일정한 직장에 근무하는 사람을 통틀어 이르는 말’로 풀이되므로, 심사위원회 위원 중 심사평가원 원장이 정관이 정하는 바에 의하여 임명하여 임기 동안 심사평가원을 직장으로 삼아 근무하는 상근심사위원은 문언상 직원에 해당함이 명백하다. 심사평가원은 국민의 질병?부상에 대한 예방?진단?치료?재활과 출산?사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 하는 국민건강보험법에 의하여 요양급여비용 심사 및 요양급여 적정성 평가 업무를 담당하기 위하여 설립된 특수법인이다 (구 국민건강보험법 제1조, 제55조). 이처럼 심사평가원은 모든 국민이 부담하는 보험료를 주된 재원으로 적정한 의료서비스를 제공해야 하는 건강보험의 심사주체로서 요양급여비용 심사 및 요양급여 적정성 평가 업무를 관장하므로 위 업무는 공공적 성격이 매우 강하며, 심사평가원의 직원은 직위, 직종 및 역할을 가릴 것 없이 모두 공적 업무를 수행한다는 점에서 직무의 공공성에 차이가 없고, 부패의 기회에 노출될 가능성이 있다. 따라서 심사평가원의 직원 모두에 대하여 직무 수행의 청렴성과 공정성이 담보되어야 할 필요가 있다. 이 사건 법률조항은 심사평가원의 업무와 관련한 각종 비리와 부정의 소지를 없애기 위해 공무원으로 의제되어 형법상 뇌물죄로 처벌되는 직원의 범위를 제한하지 않고 있다. 특히 심사평가원의 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 심사평가원 내부에 심사위원회를 두고 있으며, 보건의약 또는 건강보험 관련분야 전문가 중에서 상근심사위원이 임명되는데, 이와 같이 심사평가원의 심사 및 평가 업무 중 보건의약 분야와 건강보험에 미치는 영향이 크고, 높은 전문성?객관성?공정성이 요구되는 직무를 주로 수행하는 상근심사위원에 대하여는 이 사건 법률조항을 적용하여 금품 등 수수행위를 엄하게 처벌할 필요성이 더욱 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항의 입법취지 및 관련 법조항 전체를 유기적?체계적으로 종합하여 보면, 이 사건 법률조항에 의하여 상근심사위원을 포함한 심사평가원의 직원이 형법상 뇌물죄의 적용에 있어 공무원으로 의제된다는 점은 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인이라면 어렵지 않게 알 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선