새마을금고법 제85조 제3항 위헌제청

[당 사 자] 제청법원부산지방법원 제청신청인황○○ 대리인 법무법인 유석 담당변호사 박흥대 외 3인 당해사건부산지방법원 2018노719 새마을금고법위반 [주 문] 새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것) 제85조 제3항 중 제22조 제2항 제5호에 관한 부분은 헌법에 위반된다. [이 유] 1. 사건개요 가. 제청신청인은 2015. 12. 11. 열린 ○○새마을금고 이사장 선거에 후보로 출마하였다. 누구든지 자기 또는 특정인을 새마을금고의 임원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 정관으로 정하는 기간 중에 회원을 호별로 방문하는 행위를 할 수 없음에도 불구하고, 제청신청인은 2015. 11. 25. 및 2015. 12. 2. 이사장 선거권이 있는 ○○새마을금고의 대의원의 집에 방문하여 자신이 당선될 수 있도록 부탁한다는 취지의 이야기를 하여 이사장 선거 유세 기간 중에 회원을 호별로 방문하였다. 나. 제청신청인은 위와 같은 내용의 공소사실이 유죄로 인정되어 2018. 2. 7. 벌금 80만원을 선고받고(부산지방법원 2016고정3529), 항소하여 당해사건 재판 계속 중 2018. 5. 4. 새마을금고법 제85조 제3항 가운데 ‘제22조 제2항에 관한 부분’에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 제청법원은 2018. 7. 6. 위 신청을 새마을금고법 제85조 제3항 가운데 ‘제22조 제2항 제5호에 관한 부분’에 대하여 한 것으로 보고 이를 받아들여 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다(부산지방법원 2018초기824). 2. 심판대상 법률조항 중 당해사건의 재판에 적용되지 않는 내용이 있는 경우에도, 제청법원이 단일 조문 전체나 기타 관련부분을 위헌제청하고, 그 관련부분 등이 동일한 심사척도가 적용될 위헌심사 대상이고 밀접한 관련이 있어 그 내용을 분리하여 따로 판단하는 것이 적절하지 아니한 경우에는 법률조항 전체로 심판대상을 확장하여 판단할 수 있다(헌재 1995. 11. 30. 94헌가2; 헌재 1996. 11. 28. 96헌가13; 헌재 2003. 6. 26. 2001헌가17등; 헌재 2004. 6. 24. 2002헌가27 등). 당해사건 재판에 적용되는 법률조항은 새마을금고법 제85조 제3항 가운데 ‘제22조 제2항 제5호에 관한 부분’ 중 ‘정관으로 정하는 기간 중에 회원의 호별로 방문’ 부분이고, ‘정관으로 정하는 기간 중에 특정 장소에 모이게 하는 행위’ 부분은 당해사건 재판에 적용되지 않으나, 위헌심사에 있어 동일한 심사척도가 적용되는 경우이므로, 제청법원이 제청한 법률조항 전부를 이 사건 심판대상으로 확정한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것) 제85조 제3항 중 제22조 제2항 제5호에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 새마을금고법(2014. 6. 11. 법률 제12749호로 개정된 것) 제85조(벌칙) ③ 제22조 제2항 및 제3항(제64조의2 제6항에서 준용하는 경우를 포함한다)을 위반한 자는 2년 이하의 징역이나 2천만원 이하의 벌금에 처한다. [관련조항] 새마을금고법(2011. 3. 8. 법률 제10437호로 개정된 것) 제22조(임원의 선거운동 제한) ② 누구든지 자기 또는 특정인을 금고의 임원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다. 5. 정관으로 정하는 기간 중에 회원의 호별(사업장을 포함한다)로 방문하거나 특정장소에 모이게 하는 행위 3. 제청법원의 위헌제청이유 가. 심판대상조항은 모든 국민을 수범자로 하여 ‘정관으로 정하는 기간 중에’ 새마을금고 임원 선거의 당선 또는 낙선을 위하여 회원을 호별로 방문하는 행위 등을 형사처벌하고 있다. 형사처벌에 관한 주요사항을 특수법인의 정관에 위임하는 것은 사실상 그 정관 작성권자에게 처벌법규의 내용을 형성할 권한을 준 것이나 다름없으므로, 심판대상조항은 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야 한다는 죄형법정주의에 비추어 허용되기 어렵다. 나. 심판대상조항은 호별방문 등이 금지되는 기간을 ‘정관으로 정하는 기간’이라고만 규정하고 있을 뿐 정관에서 어느 정도의 기간으로 정할 것인지 대강의 범위나 기준조차 두고 있지 아니하여, 처벌되는 행위를 막연히 정관에 맡기고 있다. 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인이 심판대상조항에 의하여 금지되는 행위가 무엇인지를 예측하기 어려우므로, 심판대상조항은 죄형법정주의 원칙에 위배된다. 4. 판 단 가. 새마을금고의 성격과 심판대상조항의 의의 (1) 새마을금고는 국민의 자주적인 협동조직을 바탕으로 우리나라 고유의 상부상조 정신에 입각하여 자금의 조성과 이용, 회원의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위의 향상, 지역사회 개발을 통한 건전한 국민정신의 함양과 국가경제 발전에 이바지하려는 목적을 달성하기 위하여 새마을금고법에 따라 설립된 비영리법인으로(새마을금고법 제1조, 제2조 제1항), 지역별로 해당 업무구역에 주소나 거소가 있는 자 또는 생업에 종사하는 자들 중 일정한 자격요건을 갖춘 자들을 대상으로 금융을 제공하는 일을 주된 사업으로 영위한다. 새마을금고는 회원의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위의 향상을 목적으로 하는 자주적인 협동조직으로, 50명 이상이 발기인이 되어 설립하고(제7조 제1항), 회원의 출자로 자본금을 조달하며(제9조), 회원가입이 강제되지 아니하고, 회원의 임의탈퇴 및 해산이 허용되는(제10조 제1항, 제36조) 등 기본적으로 사법인적인 성격을 가지나, 다만 특별법에 의하여 그 설립목적과 목적 사업이 법률에 직접 규정되어 있는 공공성이 강한 특수법인이다(헌재 2018. 2. 22. 2016헌바364). (2) 새마을금고의 주된 업무가 금융업이고 임원이 불법행위를 할 경우 국가경제 및 회원에게 막대한 피해를 줄 수 있으므로, 새마을금고의 경영을 책임지는 임원은 고도의 윤리의식과 준법의식을 가질 필요가 있다. 따라서 임원 선거에 있어 일반 공직선거와 유사하게 선거과정에서 나타나는 부정ㆍ타락행위를 방지하고 선거의 청렴성과 공정성을 확보해야 할 필요성이 있다. 새마을금고의 이사장 등 임원의 선거와 관련하여 금고의 임원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 정관으로 정하는 기간 중에 회원을 호별로 방문하는 행위 등을 금지하고, 이를 위반한 경우 형사처벌을 하도록 규정한 심판대상조항은 새마을금고 임원 선거의 공정성을 확보하고, 이를 통해 임원의 윤리성을 담보하기 위한 것이다(헌재 2018. 2. 22. 2016헌바364 참조). 나. 죄형법정주의 위배 여부 (1) 회원을 호별로 방문하는 행위 등이 금지되는 기간은 형사처벌의 대상이 되는 범죄의 구성요건에 해당하는 사항으로, 이를 심판대상조항이 법률로 직접 규정하지 아니하고 새마을금고의 정관에 위임한 것이 죄형법정주의 중 법률주의에 위반되는지 여부가 문제된다(헌재 2016. 11. 24. 2015헌가29 참조). (2) ‘법률이 없으면 범죄도 없고 형벌도 없다’라는 말로 표현되는 죄형법정주의는 법치주의, 국민주권 및 권력분립의 원리에 입각한 것으로서, 일차적으로 무엇이 범죄이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인가는 반드시 국민의 대표로 구성된 입법부가 제정한 성문의 법률로써 정하여야 한다는 원칙이다. 헌법 제12조 제1항은 ‘법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌을 받지 아니한다’라고 규정하여 죄형법정주의를 천명하고 있다. 여기서 말하는 ‘법률’이란 입법부에서 제정한 형식적 의미의 법률을 의미한다. 현대국가의 사회적 기능 증대와 사회현상의 복잡화에 따라 국민의 권리ㆍ의무에 관한 사항이라 하여 모두 입법부에서 제정한 법률만으로 정할 수는 없어 예외적으로 하위법령에 위임하는 것을 허용하지 않을 수 없다 하더라도, 그러한 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 한다. 특히 법률에 의한 처벌법규의 위임은, 헌법이 특별히 인권을 최대한으로 보장하기 위하여 죄형법정주의와 적법절차를 규정하고, 법률에 의한 처벌을 특별히 강조하고 있는 기본권보장 우위 사상에 비추어 바람직스럽지 못한 일이므로, 그 요건과 범위가 더 엄격하게 제한적으로 적용되어야 한다. 따라서 처벌법규의 위임은 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 한다(헌재 1998. 3. 26. 96헌가20; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌가29). (3) 심판대상조항에 따르면 누구든지 자기 또는 특정인을 새마을금고의 임원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 회원을 호별로 방문하는 등의 행위를 한 경우에, ‘정관으로 정하는 기간’ 내라면 형사처벌의 대상이 되고 그렇지 않다면 형사처벌을 할 수 없게 된다. 따라서 심판대상조항에서 ‘정관으로 정하는 기간’은 범죄구성요건의 중요부분에 해당한다(헌재 2016. 11. 24. 2015헌가29 참조). 정관은 법인의 조직과 활동에 관하여 단체 내부에서 자율적으로 정한 자치규범으로서, 대내적으로만 효력을 가질 뿐 대외적으로 제3자를 구속하지는 않는 것이 원칙이고, 그 성립 및 효력발생요건에 있어 법규명령과 성질상 차이가 크다. 그럼에도 불구하고 형사처벌에 관련되는 주요사항을 헌법이 위임입법의 형식으로 예정하고 있지도 않은 특수법인의 정관에 위임하는 것은 사실상 그 정관 작성권자에게 처벌법규의 내용을 형성할 권한을 준 것이나 다름없다. 따라서 정관에 구성요건을 위임하고 있는 심판대상조항은 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야 한다는 죄형법정주의에 비추어 허용되기 어렵다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌바106; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌가29 참조). (4) 또한 심판대상조항은 호별방문 등이 금지되는 기간을 ‘정관으로 정하는 기간 중에’라고만 규정하고 있을 뿐 정관에서 어느 정도의 기간으로 정할 것인지 범위나 기준도 전혀 법률에서 정하고 있지 아니하고, 선거 기간 내로 할 것인지 여부도 정하지 아니한 채, 처벌되는 행위의 범위를 전적으로 정관에 맡기고 있다. 새마을금고법은 호별방문 등을 금지하는 기간을 같은 법 시행령이나 시행규칙에 구체적으로 위임하고 있지도 않으며, 같은 법 시행령이나 시행규칙에도 호별방문 등을 금지하는 기간에 관하여 어떠한 규율도 없다. 따라서 새마을금고는 정관으로 정하기만 하면 아무런 제한 없이 호별방문 등의 금지기간을 설정할 수 있는 결과가 되었다. 심판대상조항은 ‘누구든지’ 정관으로 정한 기간에 새마을금고의 임원으로 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 호별방문 등을 한 자를 처벌하므로, 그 수범자는 새마을금고의 회원이나 임원 선거의 후보자 등으로 제한되지 않고 모든 국민이다. 설령 일반 국민이 정관의 구체적인 내용을 직접 열람하거나 선거 공고를 통하여 호별방문 등이 금지되는 기간을 확인할 수 있는 길이 열려 있다고 하더라도, 죄형법정주의에서 말하는 예측가능성은 법률 조항만을 보고서 판단할 수 있어야 하는 것이므로, 심판대상조항만으로는 수범자인 일반 국민이 호별방문 등이 금지되는 기간이 구체적으로 언제인지 예측할 수도 없다(헌재 2010. 7. 29. 2008헌바106; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌가29 참조). (5) 호별방문 등이 금지되는 기간이라는 범죄구성요건을 정관에 위임하고 있는 심판대상조항은, 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야 한다는 죄형법정주의에 위배된다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선