보훈보상대상자 지원에 관한 법률 제11조 제 1항 제2호 등 위헌제청

[당 사 자] 제청법원 광주고등법원 제청신청인 이○민 당해사건 광주고등법원 2015누7523 보훈보상대상자 선순위유족비해당결정처분취소 [주 문] 1. ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’(2011. 9. 15. 법률 제11042호로 제정된 것) 제11조 제1항 제2호 중 ‘부모 중 선순위자 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’, 같은 법 제12조 제2항 제1호 중 ‘부모 중 나이가 많은 사람을 우선하는 부분’은 헌법에 합치되지 아니한다. 2. 위 법률조항은 2019. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다. [이 유] 1. 사건개요 가. 제청신청인(1962. 4. 22.생)과 장○진(1956. 1. 13.생)은 1987. 10. 13. 혼인하였다 가 2000. 8. 3.경 이혼하였는데, 제청신청인과 장○진 사이에서 1988. 2. 18. 망 장현성(이하 ‘망인’이라 한다)이 출생하였다. 망인은 2008. 12. 1. 입대하여 군 복무 중 악성 림프종이 발생하여 2009. 10. 10. 사망하였고, 2013. 6. 4. 보훈심사위원회에서 망인이 재해사망군경에 해당하는 것으로 의결되었다. 나. 제청신청인과 장○진은 각자 ‘자신이 망인을 주로 부양하거나 양육하였다’고 주장하였고, 보훈심사위원회는 2013. 12. 5. ‘제청신청인과 장○진 어느 누구도 망인을 주로 부양 또는 양육한 것으로 볼 수 없다’는 취지로 심의ㆍ의결하였다. 이에 따라 광주지방보훈청장은 2013. 12. 20. 제청신청인과 장○진 중 나이가 더 많은 장○진을 선순위 유족으로 결정하는 취지의 보훈보상대상자 선순위유족결정처분을 하였다. 다. 제청신청인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였는데 1심 패소(광주지방법원 2014구단10519) 후 항소하여(당해 사건) 그 재판 계속 중 ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’(이하 ‘보훈보상자법’이라 한다) 제12조 제2항 제1호 중 ‘나이가 많은 사람을 우선하는 부분’에 대하여 위헌법률심판제청신청(광주고등법원 2016아311)을 하였다. 제청법원은 제청신청인이 주장하는 위헌성은 보상금 지급대상 유족을 ‘1명에게 한정’하는 것과 ‘나이가 많은 사람을 우선’하는 것이 결합하여 발생하는 것이므로 보훈보상자법 제11조 제1항 제2호 중 ‘선순위자 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’도 직권으로 위헌제청 대상에 추가하여 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 당해사건에서는 보상금 지급대상 유족 중 재해사망군경의 부모간의 순위가 문제되고 있으므로 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’(2011. 9. 15. 법률 제11042호로 제정된 것) 제11조 제1항 제2호 중 ‘부모 중 선순위자 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’, 같은 법 제12조 제2항 제1호 중 ‘부모 중 나이가 많은 사람을 우선하는 부분’(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 보훈보상대상자 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11042호로 제정된 것) 제11조(보상금) ① 다음 각 호에 해당하는 사람에게는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 따라 보상금 지급대상에서 제외되는 사람은 그러하지 아니하다. 2. 재해사망군경의 유족 중 선순위자 1명 제12조(보상금 지급순위) ② 제1항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다. 1. 나이가 많은 사람을 우선하되, 보훈보상대상자를 주로 부양하거나 양육한 사람을 우선한다. [관련조항] 보훈보상대상자 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11042호로 제정된 것) 제2조(적용 대상 보훈보상대상자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 지원 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 지원을 받는다. 1. 재해사망군경: 군인이나 경찰ㆍ소방 공무원으로서 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 사망한 사람(질병으로 사망한 사람을 포함한다) 제3조(유족 또는 가족의 범위) ① 이 법에 따라 지원을 받는 보훈보상대상자의 유족이나 가족의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 배우자 2. 자녀 3. 부모 4. 성년인 직계비속이 없는 조부모 5. 60세 미만의 직계존속과 성년인 형제자매가 없는 미성년 제매(弟妹) 제12조(보상금 지급순위) ① 보상금을 받을 유족의 순위는 제3조 제1항 각 호의 순위로 한다. ② 제1항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다. 1. 나이가 많은 사람을 우선하되, 보훈보상대상자를 주로 부양하거나 양육한 사람을 우선한다. 2. 제1호에도 불구하고 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 사람으로 지정한 경우에는 그 사람에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족 간 협의의 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 보상금을 받을 유족이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 다음 순위의 유족에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급한다. 1. 사망한 경우 2. 제3조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하게 된 경우 3. 1년 이상 계속하여 행방불명인 경우 3. 제청법원의 위헌법률심판제청 이유 심판대상조항은 본질적으로 동일한 보훈보상대상자의 유족에게 보상금을 지급함에 있어 그 중 1명에게만 보상금을 지급하도록 하면서, 같은 순위의 유족이 2명 이상인 경우에는 그 중 나이가 많은 자를 우선하도록 하여 이에 해당하지 않은 나머지 유족을 보상금 수급대상에서 제외하고 있다. 이는 ① 국가의 재정부담을 늘리지 않으면서도 보상금 수급권자를 수적으로 확대할 수 있는 어떠한 예외도 두지 아니한 점, ② 같은 순위인 경우 나이가 많은 사람을 우선하도록 하는 것은 합리적인 기준이라고 볼 수 없는 점, ③ 나이를 기준으로 보상금 지급 여부를 결정하는 것에 따른 문제점을 시정하기 위하여 보훈보상자법 제12조 제2항에서 보훈대상자를 주로 부양, 양육한 자나 같은 순위의 유족들 사이의 협의에 의하여 지정된 자를 보상금 수급권자로 할 수 있도록 일정한 예외 조항을 두고 있으나, 같은 순위의 유족의 경우 보훈보상대상자를 공동으로 부양하거나 양육하는 것이 일반적이며, 연장자와 협의가 되지 않을 경우 여전히 나이에 따른 차별의 문제가 발생한다는 점에서 예외 조항의 실효성을 인정하기 어려운 점에 비추어 보면, 합리적 이유가 없는 자의적인 차별에 해당하여 제청신청인의 평등권을 침해한다. 성년인 자녀나 이혼한 부 또는 모가 나머지 같은 순위의 유족을 부양하는 일이 일반적이지 않은 것이 현실인 점, 보상금을 생활 수준 등에 따라 차등하여 지급하거나 균분하여 지급할 수 있음에도 일률적으로 나이가 많은 유족 1명에게만 보상금을 지급하도록 한 점 등에 비추어 보면, 심판대상조항은 입법형성권의 범위를 벗어나 나이가 적은 같은 순위 유족의 사회보장수급권을 침해한다. 4. 판단 가. 제한되는 기본권 심판대상조항은 보훈보상대상자의 부모 중 1명에 한정하여 유족보상금을 지급하도록 하면서 그 중 나이가 많은 자를 우선하도록 하고 있다. 이는 동일한 보훈보상대상자의 부모간에 유족보상금의 지급 여부를 달리하는 것이므로 평등권의 침해 여부가 문제된다. 한편, 제청법원은 유족보상금을 지급받지 못하는 부모 일방의 사회보장수급권을 침해한다고도 하나, 이는 심판대상조항이 부모에 대한 보상금 지급을 나이가 많은 1명에 한정함으로써 발생하는 차별을 다른 측면에서 지적하는 것에 불과하여 평등권 침해 여부 심사에서 판단하면 충분하므로, 별도로 판단하지 아니한다. 나. 평등권 침해 여부 (1) 심사기준 보훈(報勳)대상 중 국가의 수호ㆍ안전보장 또는 국민의 생명ㆍ재산보호와 직접 관련이 없는 보훈보상대상자의 희생에 대해서는 국가유공자와 구분되는 보훈보상을 하려는 취지로 2011. 9. 15. 법률 제11042호로 보훈보상자법이 제정되었다. 보훈보상자법은 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족에게 합당한 지원을 함으로써 이들의 생활안정과 복지향상에 이바지함을 목적으로 한다(보훈보상자법 제1조). 보훈보상대상자 및 그 유족 또는 가족에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 보훈보상대상자에 대한 평가기준 등에 따라 정해질 수밖에 없다. 따라서 법률이 정하고 있는 보상수준이 보훈보상대상자 및 그 유족 또는 가족에게 인간다운 생활에 필요한 최소한의 물질적인 수요를 충족시켜 주고, 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념에 명백히 어긋나지 않는 한, 입법자는 이를 정함에 있어 광범위한 입법재량권을 행사할 수 있다. 그러나 국가가 보훈보상대상자와 그 유족 또는 가족에 대한 지원에 있어서 최소한의 합리적인 내용도 이행하지 않거나 현저히 자의적으로 의무를 이행한다면, 그러한 국가의 작위 또는 부작위는 헌법상 기본권을 침해하는 것이 된다. (2) 차별취급의 존부 심판대상조항은 본질적으로 동일한 보훈보상대상자의 부모에게 보상금을 지급함에 있어서 그 중 1명에게만 보상금을 지급하도록 하면서 나이가 많은 자를 우선하도록 하여 이에 해당하지 않는 부모 일방을 유족보상금의 수급대상에서 제외하고 있다. 이러한 측면에서 심판대상조항에 의한 차별취급이 존재한다. (3) 차별취급에 대한 합리적 이유의 존부 보훈보상자법상 유족보상금을 지급함에 있어 유족이 여러 명 있을 경우에는 국가의 재정부담 능력 등이 허락하는 한 원칙적으로 모두 수급자로 정하고, 생활정도에 따라 보상금의 액수를 달리하여 지급하는 것이 보상금 수급권이 가지는 사회보장적 성격에 비추어 볼 때 바람직하다. 만약 이와 달리 불가피하게 유족 중 1명에게 한정하여 보상금을 지급하는 경우에는 국가의 재정부담 능력, 보상금 수급권의 실효성 보장 등 그 선정기준을 정당화할 만한 별도의 합리적 이유가 요구된다. 그런데 심판대상조항은 보훈보상대상자의 부모에게 보상금을 지급함에 있어 어떠한 예외도 두지 않고 1명에게만 한정하여 보상금을 지급하도록 하고, 그 중 나이가 많은 자를 우선하도록 하고 있는바, 다음과 같은 이유에서 그 합리성을 인정하기 어렵다. (가) 국가가 보훈보상대상자 및 그 유족 또는 가족에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 보훈보상대상자에 대한 평가기준 등에 따라 정해질 수밖에 없으므로, 보훈보상대상자의 유족보상금 지급에 있어 유족의 생활보호 측면 외에도 국가의 재정부담 능력이 중요한 요소로 고려되어야 하는 것은 사실이다. 그러나 국가의 재정부담 능력 등이 허락하는 한도에서 보상금 총액을 일정액으로 제한하되, 그 범위 내에서 적어도 같은 순위의 유족들에게는 생활정도에 따라 보상금을 분할해서 지급하는 방법이 가능하다. 만약 다른 유족에 비하여 특별히 경제적으로 어려운 자가 있고, 그 이외의 유족에게는 생활보호의 필요성이 인정되지 않는다는 별도의 소명이 존재한다면 그 경우에는 보상금 수급권자의 범위를 경제적으로 어려운 자에게 한정하는 방법도 가능하다. 이처럼 국가의 재정부담을 늘리지 않으면서도 보훈보상대상자 유족의 실질적인 생활보호에 충실할 수 있는 방안이 존재하는 상황에서, 부모에 대한 보상금 지급에 있어서 예외 없이 오로지 1명에 한정하여 지급해야 할 필요성이 크다고 볼 수 없다. 부모 중 1명에게만 보상금을 지급할 경우 보상금을 지급받게 되는 자의 입장에서는 경제적으로 유용하고 효과적일 수 있을지 몰라도, 소액의 보상금조차 전혀 지급받지 못하는 나머지 부모 일방의 생활보호는 미흡하게 된다. 특히 보상금의 액수가 상당한 금액에 이르는 경우에 이를 부모 중 어느 일방에게 독점시킴으로써 다른 일방의 생활보호를 외면하는 것은 보훈보상대상자 유족의 생활안정과 복지향상이라는 보훈보상자법의 입법취지에도 정면으로 배치된다. 나아가, 부모는 통상 2명 이하이므로 분할지급의 경우 보상금 액수가 지나치게 소액이 되어 그 실효성을 상실한다거나 보상금 수급권자 급증에 따른 국가재정부담의 증가가 우려된다는 이유는 타당하지 않다. 이러한 점들을 고려하면, 심판대상조항이 국가의 재정부담능력의 한계를 이유로 하여 부모 1명에 한정하여 보상금을 지급하도록 하면서 어떠한 예외도 두지 않은 것에는 수긍할 만한 합리적 이유가 있다고 보기 어렵다. (나) 심판대상조항 중 나이가 많은 자를 우선하도록 한 것 역시 문제된다. 나이에 따른 차별은 연장자를 연소자에 비해 우대하는 전통적인 유교사상에 기초한 것으로 보이나, 부모 중 나이가 많은 자가 나이가 적은 자를 부양한다고 일반화할 합리적인 이유가 없고, 부모 상호간에 노동능력 감소 및 부양능력에 현저히 차이가 있을 정도의 나이 차이를 인정하기 어려운 경우도 많다. 오히려 직업이나 보유재산에 따라 연장자가 경제적으로 형편이 더 나은 경우에도 그 보다 생활이 어려운 유족을 배제하면서까지 연장자라는 이유로 보상금을 지급하는 것은 보상금 수급권이 갖는 사회보장적 성격에 부합하지 아니한다. (다) 보훈보상자법에서는 나이를 기준으로 보상금 지급을 달리하는 것에 따른 문제점을 시정하기 위하여, 보훈보상대상자를 주로 부양하거나 양육한 사람을 우선하도록 하거나 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 사람으로 지정한 경우에는 그 사람에게 보상금을 지급하도록 하는 일정한 예외조항을 마련해 놓고 있다(보훈보상자법 제12조 제2항 제1호 단서 및 제2호). 그러나 부모는 특별한 사정이 없는 한 보훈보상대상자를 함께 부양하거나 양육함이 일반적이고, 부모간에 협의가 되지 않을 경우 여전히 나이에 따른 차별 문제가 발생한다는 점에 비추어 보면, 위와 같은 예외조항의 실효성을 인정하기도 어렵다. (4) 소결 그렇다면 심판대상조항은 국가가 보훈보상대상자의 유족인 부모에게 보상금을 지급함에 있어 합리적인 이유 없이 보상금 수급권자의 수를 일률적으로 제한하고, 부모 중 나이가 많은 자와 그렇지 않은 자를 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로 나이가 적은 부모의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다. 다. 헌법불합치결정과 잠정적용 명령의 필요성 법률이 헌법에 위반되는 경우, 헌법의 규범성을 보장하기 위하여 원칙적으로 그 법률에 대한 위헌결정을 하여야 하는 것이지만, 위헌결정을 통하여 법률조항을 법질서에서 제거하는 것이 법적 공백이나 혼란을 초래할 우려가 있는 경우에는 위헌조항의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 할 수 있다. 심판대상조항은 나이가 적은 부모 일방의 평등권을 침해하여 헌법에 위반되나, 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우에는 보훈보상대상자의 유족인 부모에 대한 보상금 지급의 근거 규정이 사라지게 되어 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생할 수 있다. 나아가 심판대상조항의 위헌적 상태를 제거함에 있어서 어떠한 기준 및 요건에 의해 보상금 수급권자를 결정하고, 수급권자의 범위를 어떻게 정할 것인지 등에 관하여 헌법재판소의 결정취지의 한도 내에서 입법자에게 재량이 부여된다 할 것이다. 따라서 입법자가 합헌적인 방향으로 법률을 개선할 때까지 그 효력을 존속하게 하여 이를 적용하게 할 필요가 있다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하나, 2019. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 적용되도록 함이 상당하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원(해외출장으로 행정전자서명 불능) 서기석 조용호 이선애 유남석