주택법 제18조의2 위헌소원

[당 사 자] 청 구 인 이○달 대리인 변호사 이일빈 당해사건 수원지방법원 2009나26623 부동산매도청구 [주 문] 구 주택법(2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제1항 전문 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 2003. 10. 6. 수원시 권선구 ○○동 324-10 다동 2층 202호(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에 대하여 소유권이전등기를 마친 사람이다. (2) 주식회사 ○○(이하 ‘○○’이라 한다)은 이 사건 부동산을 포함하여 수원시 권선구 ○○동 116-11 및 334 일대 240필지(64,460㎡) 지상에 주택건설사업을 시행하기 위하여 2008. 6. 3. 수원시장에게 사업계획승인을 신청하고 2008. 7. 17. 주택법 제16조의 규정에 따른 주택건설사업계획승인을 받았다. (3) ○○은 2008. 5. 23.경부터 청구인에게 내용증명우편을 보내는 등의 방법으로 이 사건 부동산의 매도를 요청하였으나 협의가 이루어지지 않자, 2008. 8. 5. 청구인을 상대로 주택법 제18조의2에 의한 매도청구소송(수원지방법원 2008가단78565)을 제기하였고, 2009. 9. 3. 승소판결을 받았다. 이에 청구인은 항소하였고(수원지방법원 2009나26623), 항소심 계속중 사업시행자의 매도청구권을 규정한 주택법 제18조의2가 재산권의 본질적 내용을 침해하고 정당보상 원칙에 위반한다고 주장하면서 위헌법률심판제청을 신청하였으나(2009카기3116), 2010. 4. 28. 기각되어 그 결정문이 2010. 5. 4. 송달되자, 2010. 6. 3. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 및 관련 조항 청구인은 단순히 구 주택법 제18조의2에 대하여 위헌소원을 제기하였고, 당해사건 법원은 주택법 제18조의2에 대하여 위헌심판제청 기각결정을 내렸다. 그런데 당해사건의 당사자인 ○○은 2008. 6. 3. 사업계획승인신청을 하여 2008. 7. 17. 수원시장으로부터 주택법 제16조에 따른 주택건설사업계획승인을 받았고, 2008. 8.경 주택법 제18조의2에 의한 매도청구소송을 제기하여 그 무렵 청구인에게 소장이 송달되었으므로, 당해사건에서의 적용 법조항은 구 주택법(2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제18조의2이다. 한편, 청구인은 민간주택건설사업자에게 매도청구권을 인정함으로써 자신의 재산권 등이 침해당하였다고 다투고 있으므로, 위 구 주택법 제18조의2 중 매도청구권을 인정한 부분인 제1항 전문으로 심판대상을 한정할 필요가 있다. 나아가 당해사건의 판결이유와 관련 자료 등을 검토하면, ○○은 주택건설 대지면적 중 100분의 95 이상에 대한 사용권원을 확보하지 못한 경우에 해당함이 명백하므로, 이 사건 심판대상은 다시 위 구 주택법 제18조의2 제1항 전문 제2호로 한정함이 상당하다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 주택법(2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제18조의2 제1항 전문 제2호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 아래와 같다. [심판대상 조항] 구 주택법(2007. 10. 17. 법률 제8657호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것) 제18조의2(매도청구 등) ① 제16조 제2항 제1호의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 사업주체는 다음 각 호에 따라 해당 주택건설대지 중 사용할 수 있는 권원을 확보하지 못한 대지(건축물을 포함한다. 이하 이 조 및 제18조의3에서 같다)의 소유자에게 그 대지를 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다. 이 경우 매도청구 대상이 되는 대지의 소유자와 사전에 3월 이상의 기간동안 협의하여야 한다. 1. 주택건설대지면적 중 100분의 95 이상에 대하여 사용권원을 확보한 경우 : 사용권원을 확보하지 못한 대지의 모든 소유자에게 매도청구 가능 2. 제1호 외의 경우 : 사용권원을 확보하지 못한 대지의 소유자 중 지구단위계획구역 결정고시일 10년 이전에 해당 대지의 소유권을 취득하여 계속 보유하고 있는 자(대지의 소유기간 산정 시 대지소유자가 직계비속·직계존속 및 배우자로부터 상속으로 소유권을 취득한 경우에는 피상속인의 소유기간을 합산한다)를 제외한 소유자에게 매도청구 가능 [관련 조항] [별지] 기재와 같다. 2. 청구인의 주장 요지 가. 이 사건 법률조항은 주택건설사업계획의 승인을 받은 민간사업주체에게 토지수용과 유사한 효과가 있는 매도청구권을 인정함으로써 토지소유자의 재산권의 본질적 내용을 침해하고, 거주이전의 자유를 침해한다. 나. 이 사건 법률조항에 따라 매도청구권이 행사되면 상대방은 소유한 토지를 감정평가사가 산출한 시가감정 평가금액으로 매도해야 하고, 이로써 매매가격이나 경매낙찰가격 등 실제 거래가격보다 현저히 낮은 가격으로 매도하는 결과가 초래되므로, 이 사건 법률조항은 재산권 및 계약의 자유를 침해하고, 헌법 제10조의 인간의 존엄성과 행복추구권을 침해한다. 다. 이 사건 법률조항은 토지를 종래의 지목과 현황에 따라 보상의 정도를 구분하지 않고 일률적으로 보상 절차 및 가액을 규정하고 있고, 10년 이상 토지를 소유한 자에 대하여는 매도청구할 수 없도록 하면서도 10년 이상 계속적으로 지상권을 가졌던 자, 적법한 토지 점유권으로 10년 이상 건축물을 소유하고 있던 자 등 실질적으로 토지를 사용하며 소유하였던 자에 대하여는 예외를 인정하지 않아 평등의 원칙에 반한다. 3. 판단 가. 이 사건 법률조항의 재산권 침해 여부 및 평등원칙 위배 여부 (1) 헌법재판소는 2010. 7. 29. 2009헌바240등 사건에서 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 선고한 바 있고, 그 결정 요지는 아래와 같다(헌재 2010. 7. 29. 2009헌바240 등, 공보 제166호, 1442). 「(1) 이 사건 법률조항은 국민의 주거안정 및 주거수준 향상이라는 목적 아래 지구단위계획에 따라 승인받은 주택건설사업을 가능하게 하기 위하여 마련된 것이므로 입법목적의 정당성이 인정되고, 주택건설사업자에게 사업부지 내 토지를 취득하게 하기 위하여 시가로 매도청구할 수 있는 권리를 부여하는 것은 적절한 수단이다. 또 이 사건 법률조항은 시가에 따른 대금을 지급하도록 하여 정당한 보상을 보장하고 있고, 매도청구권 행사요건을 엄격히 제한하면서 상대방의 이익도 충분히 보장하도록 하여 매도청구권 행사로 인한 기본권 침해를 최소화하고 있다. 나아가 토지는 다른 재산권보다 공동체의 이익이 보다 강하게 존중될 것이 요구되는 점, 지구단위계획에 따라 20호 이상의 주택을 건설하는 사업은 민간사업자가 시행하는 경우에도 공공성이 강하다는 점을 고려할 때, 대규모 주택건설이라는 공익사업을 원활히 추진하게 하려는 공익이 매도청구권 행사로 제한을 받게 되는 사익을 능가한다 할 것이어서 법익의 균형성을 갖추고 있으므로, 재산권의 본질적 내용을 침해한다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. (2) 등기성립요건주의를 취하고 있는 우리 법체계 하에서 소유권이전등기를 마친 자와 그렇지 아니한 자 사이에 본질적 동일성이 있다고 볼 수는 없다. 설사 차별적 취급이 존재한다 하더라도, 채권적 권리자들까지 매도청구의 예외대상으로 인정하게 될 경우 현행 민법상의 등기성립요건주의와 조화될 수 없을 뿐 아니라, 매도청구의 예외대상을 선정하는 데 많은 비용과 시간이 들어갈 것이어서 지구단위계획에 따른 주택의 건설·공급을 원활하게 하려는 이 사건 법률조항의 입법취지가 몰각될 우려마저 있으므로, 이 사건 법률조항이 매도청구의 예외대상을 규정하면서 등기부상 소유권취득일을 기준으로 그 기간을 산정한 것은 합리적인 이유가 있어 자의적 차별이라고 볼 수 없다.」(헌재 2010. 7. 29. 2009헌바240 등, 공보 제166호, 1442). (2) 위와 같은 결정이유는 이 사건에 대한 판단에서도 그대로 타당하고, 그 밖에 이를 변경할 사정이 있다고 할 수 없다. 나. 청구인의 기타 주장에 대한 판단 청구인은 이 사건 법률조항이 청구인의 거주이전의 자유 등을 침해한다고 주장하고 있는바, 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인이 그 의사에 관계 없이 거주를 이전하게 되어 청구인들의 거주이전의 자유에 영향을 미칠 수 있다. 그러나 거주이전의 자유 역시 무제한의 자유는 아니어서 공공복리 등을 위하여 필요한 경우에는 법률로써 제한할 수 있고(헌재 1999. 9. 16. 97헌바73 등, 판례집 11-2, 285, 304 참조), 청구인의 위와 같은 기본권이 제한되었다고 보는 경우에도, 앞의 재산권의 침해에 관한 판단에서 본 바와 같은 이유로 과잉금지의 원칙에 위배되지 아니한다고 볼 것이다(헌재 1999. 4. 29. 94헌바37등, 판례집 11-1, 289, 345-346; 헌재 2008. 9. 25. 2004헌마155, 판례집 20-2상, 528, 554-555, 헌재 2010. 7. 29. 2009헌바240등, 공보 제166호, 1442, 7 참조). 4. 결론 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 5.와 같은 재판관 조대현의 반대의견 및 아래 6.과 같은 재판관 김종대의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 조대현의 반대의견 규범통제를 목적으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판에서는 심판대상 법률조항과 쟁점이 동일하면 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 봄이 상당하다(헌재 2007. 1. 17. 선고 2006헌바39 결정의 반대의견 참조). 이 사건의 심판대상 법률조항과 쟁점은 헌법재판소가 이미 헌법에 위반되지 아니한다고 심판한 2009헌바240 등 사건의 그것과 동일하므로, 이 사건과 이미 심판한 사건들의 당사자와 당해사건이 다르다고 하더라도, 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 대하여 특별히 다시 심판할 필요가 없는 이상, 이 사건 법률조항의 위헌 여부 심판을 구하는 이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제39조를 적용하여 각하하여야 한다. 6. 재판관 김종대의 반대의견 나는 종래 2009헌바240 등 사건에서 반대의견을 통하여 구 주택법에 의한 매도청구권이 우리 헌법상 재산권을 침해한다고 밝힌 바 있으며, 이 사건에도 그와 같은 견해를 유지하여 이 사건 법률조항이 재산권을 침해한다고 본다. 이 사건 법률조항에 의한 매도청구권은 소유자의 의사에 반하여 강제적으로 소유권을 박탈한다는 점에서 본질적으로 헌법 제23조 제3항에서 정한 공용수용의 일종이며, 사인에 의한 수용이 헌법적으로 정당화되기 위하여는 해당 사업의 수용으로 인한 이익에 대하여 환수조치를 보장하거나 그 수용으로 인한 영업상 수익에 대한 공적 사용의 방도를 마련하는 조치 등을 부가하는 등의 방법으로, 당해 수용의 공공필요성을 지속적으로 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 심화된 제도적 규율 장치를 갖출 것이 요구된다. 그런데, 이 사건 법률조항은 손쉽게 사인에게 토지수용권을 주면서도 앞서 본 필요한 보완 규정을 두지 아니함으로써 우리 헌법상 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다. [별지] 관련 조항 ○ 구 주택법(2008. 3. 28. 법률 제9046호로 일부개정되기 전의 것) 제16조(사업계획의 승인) ① 대통령령이 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하는 자 또는 대통령령이 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하고자 하는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사설계도서 등 대통령령이 정하는 서류를 첨부하여 시·도지사(국가·대한주택공사 및 한국토지공사가 시행하는 경우와 대통령령이 정하는 경우에는 국토해양부장관을 말한다. 이하 이 조 및 제17조에서 같다)에게 제출하고 그 사업계획승인을 얻어야 한다. 다만, 주택 외의 시설과 주택을 동일건축물로 건축하는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항의 규정에 의하여 주택건설사업계획의 승인을 얻고자 하는 자는 당해 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조의 규정에 의한 지구단위계획(이하 "지구단위계획"이라 한다)의 결정(제17조제1항제5호의 규정에 의하여 의제되는 경우를 포함한다)이 필요한 주택건설사업의 당해 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고 확보하지 못한 대지가 제18조의2 및 제18조의3에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우 2. 사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나 당해 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 3. 국가·지방자치단체·대한주택공사 또는 지방공사가 주택건설사업을 하는 경우 제18조의2(매도청구 등) ③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 매도청구는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조의 규정을 준용한다. 이 경우 구분소유권 및 대지사용권은 주택건설사업 또는 리모델링사업의 매도청구의 대상이 되는 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리로 본다. 부칙(2007. 10. 17. 법률 제8657호) ① (시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. ② (사업계획승인·매도청구권에 관한 적용례) 제16조 제2항 제1호 및 제18조의2 제1항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 사업계획 승인을 신청하는 분부터 적용한다. ○ 구 주택법(2008. 3. 28. 법률 제9046호) 부칙 ① (시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제41조의2의 개정규정은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. ② (적용례) 제16조, 제17조, 제18조의3, 제24조 및 제24조의3의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제16조의 개정규정에 따라 사업계획승인을 신청하는 분부터 적용한다. ○ 구 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 일부개정되기 전의 것) 제48조(구분소유권 등의 매도청구 등) ① 재건축의 결의가 있은 때에는 집회를 소집한 자는 지체 없이 그 결의에 찬성하지 아니한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 그 결의내용에 따른 재건축에의 참가여부를 회답할 것을 서면으로 최고하여야 한다. ② 제1항의 최고를 받은 구분소유자는 최고 수령일로부터 2월 이내에 회답하여야 한다. ③ 제2항의 기간 내에 회답하지 아니한 경우 그 구분소유자는 재건축에 참가하지 아니하는 뜻을 회답한 것으로 본다. ④ 제2항의 기간이 경과한 때에는 재건축의 결의에 찬성한 각 구분소유자, 재건축의 결의내용에 따른 재건축에 참가할 뜻을 회답한 각 구분소유자(그의 승계인을 포함한다) 또는 이들 전원의 합의에 의하여 구분소유권 및 대지사용권을 매수하도록 지정된 자(이하 "매수지정자"라 한다)는 제2항의 기간만료일로부터 2월 이내에 재건축에 참가하지 아니하는 뜻을 회답한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 구분소유권 및 대지사용권을 시가에 따라 매도할 것을 청구할 수 있다. 재건축의 결의가 있은 후에 이 구분소유자로부터 대지사용권만을 취득한 자의 대지사용권에 대하여도 같다. ⑤ 제4항의 규정에 의한 청구가 있는 경우에 재건축에 참가하지 아니하는 뜻을 회답한 구분소유자가 건물을 명도함에 따라 생활상 현저한 곤란을 받을 우려가 있고 또한 재건축의 수행에 심한 영향이 없는 때에는 법원은 그 구분소유자의 청구에 따라 대금의 지급 또는 제공일로부터 1년을 초과하지 아니하는 범위 내에서 건물의 명도에 관하여 상당한 기간을 허여할 수 있다. ⑥ 재건축의 결의일로부터 2년 이내에 건물철거의 공사가 착수되지 아니한 경우에는 제4항의 규정에 의하여 구분소유권 또는 대지사용권을 매도한 자는 이 기간의 만료일부터 6월 이내에 매수인이 지급한 대금에 상당한 금액을 그 구분소유권 또는 대지사용권을 가지고 있는 자에게 제공하고 이들의 권리를 매도할 것을 청구할 수 있다. 다만, 건물철거의 공사가 착수되지 아니한 것에 관하여 상당한 이유가 있는 때에는 그러하지 아니한다. ⑦ 제6항 본문의 규정은 동항 단서에 규정한 건물철거의 공사가 착수되지 아니한 것에 관한 상당한 이유가 없어진 날부터 6월 이내에 그 착수를 아니하는 때에 이를 준용한다. 이 경우 동항 본문 중 "이 기간의 만료일부터 6월 이내에"는 "건물철거의 공사가 착수되지 아니한 것에 관한 상당한 이유가 없어진 것을 안 날로부터 6월 또는 그 이유가 없어진 날부터 2년 중 먼저 도래한 날까지"로 본다. ○ 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 일부개정되기 전의 것) 제49조(지구단위계획의 구분) 지구단위계획은 다음 각호와 같이 구분한다. 1. 제1종지구단위계획 : 토지이용을 합리화·구체화하고, 도시 또는 농·산·어촌의 기능의 증진, 미관의 개선 및 양호한 환경을 확보하기 위하여 수립하는 계획 2. 제2종지구단위계획 : 계획관리지역 또는 개발진흥지구를 체계적·계획적으로 개발 또는 관리하기 위하여 용도지역의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획