정치자금법 제42조 제2항 본문 등 위헌확인

[당 사 자] 청 구 인 변호사 하○수 [주 문] 1. 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정된 것) 제42조 제3항 중 ‘(제2호 및 제3호의 서류를 제외한다)’ 부분에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항 본문 중 ‘제1항의 규정에 의한 공고일부터 3월간’ 부분에 대한 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 및 심판대상 가. 사건개요 청구인은 2009. 5. 18. 중앙선거관리위원회에 한나라당의 2007년도 및 2008년도 정치자금의 수입·지출내역 및 첨부서류의 열람과 사본교부를 신청하였다가, 2007년도의 회계보고 첨부서류는 열람기간이 경과되고, 2008년도의 회계보고 첨부서류 중 영수증 그 밖의 증빙서류 및 예금통장 사본 등은 사본교부 대상에서 제외되었다는 이유로 거부되자, 회계보고 첨부서류 등의 열람기간을 공고일로부터 3개월로 제한하고, 첨부서류 중 영수증 그 밖의 증빙서류 및 예금통장 사본을 사본 교부대상에서 제외한 정치자금법 제42조 제2항 및 제3항이 청구인의 알 권리 등 기본권을 침해한다며, 2009. 8. 14. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 이 사건 심판대상은 구 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정되고 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항 본문 중 ‘제1항의 규정에 의한 공고일부터 3월간’ 부분(이하 ‘이 사건 열람기간 제한규정’이라 한다) 및 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정된 것) 제42조 제3항 중 ‘(제2호 및 제3호의 서류를 제외한다)’ 부분(이하 ‘이 사건 교부대상 제외규정’이라 한다)이 청구인의 알 권리 등 기본권을 침해하는지 여부이다. 청구인은 제42조 제2항 단서 중 ‘열람기간이 아닌 때에는 이를 공개하여서는 아니 된다’ 부분에 대하여도 아울러 위헌확인을 구하고 있으나, 이 부분은 이 사건 열람기간 제한규정의 위헌확인을 구하는 취지에 포함되는 것이므로, 이를 별도의 청구로 보아 판단하지 않기로 한다. 그렇다면 이 사건 심판대상 조항의 내용은 다음과 같고, 관련 조항의 내용은 별지 기재와 같다. [심판대상 조항] 구 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정되고 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제42조(회계보고서 등의 열람 및 사본교부) ② 관할 선거관리위원회는 제40조 제3항 및 제4항의 규정에 의하여 보고된 재산상황, 정치자금의 수입·지출내역 및 첨부서류를 그 사무소에 비치하고 제1항의 규정에 의한 공고일부터 3월간(이하 "열람기간"이라 한다) 누구든지 볼 수 있게 하여야 한다. 다만, 선거비용에 한하여 선거관리위원회의 인터넷 홈페이지를 통하여 공개할 수 있되, 열람기간이 아닌 때에는 이를 공개하여서는 아니 된다. 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 개정된 것) 제42조(회계보고서 등의 열람 및 사본교부) ③ 누구든지 회계보고서, 정치자금의 수입·지출내역과 제40조 제4항의 규정에 의한 첨부서류(제2호 및 제3호의 서류를 제외한다)에 대한 사본교부를 관할 선거관리위원회에 서면으로 신청할 수 있다. 이 경우 사본교부에 필요한 비용은 그 사본교부를 신청한 자가 부담한다. 2. 청구인의 주장 요지 가. 이 사건 열람기간 제한규정 헌법유보나 일반적 법률유보에 의해 비록 알 권리를 제한할 수 있다 하더라도 헌법상 비례원칙 내지 과잉금지원칙에 위배되어서는 안 될 것인데, 정치자금의 수입·지출내역 및 첨부서류의 열람기간을 3개월로 하고 그 이후에는 공개하지 않도록 한 이 사건 열람기간 제한규정은 그 기간이 지나치게 짧은 것으로서, 비례원칙에 위배하여 국고보조금 등 정당의 정치자금에 대한 일반 국민의 정보접근권을 본질적으로 침해한다. 나. 이 사건 교부대상 제외규정 정치자금에 관한 회계보고에 첨부할 서류는 그 양이 방대하여 눈으로만 열람해서는 그 정보를 기억하거나 검토하기 어려우므로, 사본을 교부받아 시간을 두고 내용을 이해하고 분석하는 것이 필요한데, 이 사건 교부대상 제외규정은 영수증 그 밖의 증빙서류 및 예금통장 등 서류 일체를 사본 교부대상에서 일률적으로 제외함으로써 비례원칙에 위배하여 국민의 알 권리를 본질적으로 침해한다. 3. 적법요건에 관한 판단 가. 이 사건 교부대상 제외규정에 대한 심판청구 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해당하여야 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생기는 경우를 말하므로, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권 침해의 효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 참조). 이 사건 교부대상 제외규정은 정치자금을 수입·지출한 영수증 그 밖의 증빙서류 및 예금통장 사본을 사본교부 대상에서 제외하고는 있으나, 구체적으로 어떠한 서류에 대하여 사본교부를 청구할 수 있는지 여부는 그 규정에 의하여 미리 결정되는 것이 아니라, 청구인을 비롯한 일반 국민이 관할 선거관리위원회에 회계보고 첨부서류 등의 사본교부를 신청하면, 관할 선거관리위원회가 사실확인의 과정을 거쳐 신청한 서류들이 교부대상에서 제외되는지 여부를 검토한 후 사본을 교부할지 여부를 결정하는 것으로서, 청구인에 대한 기본권 제한의 효과는 관할 선거관리위원회가 사본교부를 거부하는 집행행위에 의하여 비로소 발생하는 것이고, 이 사건 교부대상 제외규정으로 인하여 직접 발생하는 것이 아니다. 따라서 이 사건 교부대상 제외규정에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 나. 이 사건 열람기간 제한 규정에 대한 심판청구 법령에 대한 헌법소원이 적법하기 위해서는 법령에 근거한 집행행위를 매개로 하지 아니하고 법령이 직접 국민의 기본권을 침해하여야 하지만, 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 이미 집행행위 이전에 혹은 집행행위와 무관하게 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정적인 상태로 만드는 경우에는 예외적으로 직접성이 인정된다(헌재 1999. 11. 25. 97헌마54, 판례집 11-2, 583, 587 등 참조). 이 사건 열람기간 제한규정의 경우, 관할 선거관리위원회로서는 열람기간 중이라면 열람신청자가 누구인지를 불문하고 보고된 정치자금의 수입·지출내역 및 첨부서류 등의 열람을 허용하여야 하고, 열람기간 경과 후에 열람신청이 된 경우에는 사실관계를 확인하거나 그 밖의 사정을 살펴 볼 필요도 없이 열람신청을 거부하여야 하는 것으로서, 이 사건 열람기간 제한규정은 비록 관할 선거관리위원회의 열람거부라는 집행행위가 예정되어 있다 하더라도 이와 무관하게 국민의 권리관계를 확정적인 상태로 만드는 것이므로, 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 인정된다. 4. 본안에 대한 판단 가. 정치자금 관련 자료의 공개 (1) 정치자금법은 정치자금의 적정한 제공을 보장하고, 그 수입과 지출내역을 공개하여 투명성을 확보하며, 정치자금과 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 하는 것이고(제1조 참조), 여기에서 정치자금이란 당비, 후원금, 기탁금, 보조금과 정당의 당헌·당규 등에서 정한 부대수입 그 밖에 정치활동을 위하여 정당, 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거후보자 등에게 제공되는 금전 등을 말한다(제3조 참조). 정치자금법에 의하면 정당은 당비, 기탁금 외에 국가로부터 국고보조금까지 받을 수 있는 혜택을 누리게 되는데(제25조 내지 제27조 참조), 이는 정당이 정치적 결사로서 국민의 정치적 의사를 적극적으로 형성하고, 각계 각층의 이익을 대변하며 정부를 비판하고 정책적 대안을 제시할 뿐만 아니라, 국민 일반이 정치나 국가작용에 영향력을 행사하는 매개체의 역할을 수행하는 등 현대의 대의민주주의에 없어서는 안 될 중요한 공적 기능을 수행하고 있기 때문이다(헌재 1996. 8. 29. 96헌마99, 판례집 8-2, 199, 207 참조). (2) 이와 같이 현대 대의민주주의에 있어서 필요불가결한 공적 기능을 수행하고 국가로부터 강한 보호를 받으며 국고보조금까지 지급받는 정당의 정치자금이 투명하고 적정하게 수입·지출되는지를 담보하는 것은 대단히 중요하므로, 정치자금법은 이러한 정치자금의 수입·지출에 대한 통제 및 그 공개 등과 관련하여, ① 회계책임자를 반드시 두도록 하여 정치자금의 수입·지출은 회계책임자가 선거관리위원회에 신고된 예금계좌를 통해서만 할 수 있고(제34조, 제36조 참조), ② 회계책임자는 정치자금의 수입·지출에 대한 모든 사항을 회계장부에 기재하고, 선거관리위원회에 회계보고하고, 특히 정당의 회계책임자가 회계보고를 하는 때에는 대의기관 또는 예산결산위원회의 심사·의결을 거치도록 하고 정당의 중앙당은 당해 정당의 당원이 아닌 공인회계사의 감사의견서를 첨부하며(제37조 내지 제41조 참조), ③ 선거관리위원회는 보고된 정당의 재산상황, 정치자금의 수입·지출내역 및 첨부서류를 사무소에 비치하고 열람기간(공고일부터 3월간) 동안 공개하고 사본교부를 해 주되 영수증, 예금통장 등 일부 서류는 사본교부 대상에서 제외하고(제42조 제1항 내지 제3항 참조), ④ 회계보고 내용 등에 대해 이의가 있는 자는 열람기간 내에 이의신청할 수 있고, 선거관리위원회는 이에 대하여 조사하고 자료 제출 등을 요구할 수 있으며(제42조 제6항 내지 제8항, 제43조 제1항 등 참조), ⑤ 조사결과 회계장부, 회계보고서의 내용 등에 허위사실의 기재나 불법지출, 초과지출 그 밖의 법 위반 사실이 있다고 인정되는 때에는 선거관리위원회가 수사기관에 고발, 수사의뢰 등의 조치를 취하도록 하고 있다(제43조 제3항 등 참조). 나. 알 권리의 의의 및 제한 헌법재판소는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’이 제정되기 이전에 이미, 정부가 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리를 알 권리로 인정하면서 이러한 알 권리는 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권임을 선언한 바 있다(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22, 판례집 1, 176, 188-189 참조). 어떤 문제가 있을 때 그에 관련된 정보에 접근하지 못하면 문제의 내용을 제대로 알기 어렵고, 제대로 내용을 알지 못하면 자기의 의견을 제대로 표현하기 어렵기 때문에 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있고, 정보의 공개청구권은 알 권리의 당연한 내용이 되는 것이며, 이러한 알 권리는 헌법 제21조에 의하여 직접 보장되는 외에도 국민주권주의(제1조), 인간의 존엄과 가치(제10조), 인간다운 생활을 할 권리(제34조 제1항) 등과도 관련이 있다. 따라서 공공기관이 보유·관리하는 정보는 원칙적으로 모든 국민에게 공개되어야 하나, 다만 알 권리라 하더라도 헌법 제21조 제4항에 따라 지켜야 할 한계가 있을 뿐만 아니라, 헌법 제37조 제2항에서 규정하는 바와 같이 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우는 본질적인 내용을 침해하지 아니하는 한 법률로써 제한할 수 있는 것이다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바107, 판례집 21 -2(상), 533, 541 참조). 다. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 목적의 정당성 및 방법의 적절성 정치자금의 수입·지출내역과 그 첨부서류 등을 선거관리위원회 사무소에 비치하여 일반이 열람할 수 있도록 하고 사본을 교부해 주는 것은, 정치자금의 수입과 지출내역 등을 국민에게 공개하여 정치자금의 투명성을 높이고 정치자금과 관련한 부정을 방지하기 위한 것이고, 이와 관련하여 정치자금법은 선거관리위원회에 보고된 정치자금의 수입·지출내역 및 첨부서류 등에 관해 이의가 있는 자는 증빙서류를 첨부하여 열람기간 중에 서면으로 이의신청을 할 수 있도록 규정하고 있다(제42조 제6항). 그런데 공개된 정치자금에 대한 이의신청의 기간이 너무 길면 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁이 장기화될 소지가 있고, 정치자금과 관련된 자료는 그 분량이 적지 않아 선거관리위원회가 장기간 보관하면서 열람 및 사본교부를 하는 것은 상당한 행정적인 부담이 될 수 있다. 따라서 정치자금의 수입·지출내역 등을 국민에게 공개함으로써 정치자금의 투명성을 높이고 정치자금과 관련한 부정을 방지하기 위해 일정한 기간 동안 정치자금의 수입·지출내역 등의 자료를 공개하면서도, 그 목적 달성에 필요한 기간 이후에는 이러한 자료를 공개하지 아니함으로써, 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁을 조기에 안정화시키고, 방대한 양의 자료들을 선거관리위원회가 계속 보관하고 열람 및 사본교부해 주는 데에 따르는 업무부담을 줄이고자 하는 이 사건 열람기간 제한규정은 그 입법목적이 정당하고, 이를 위해 정치자금에 관한 수입·지출내역과 그 첨부서류 등의 열람기간을 일정한 기간(3개월) 내로 한정한 방법 역시 그 한도에서 적절하다 할 것이다. (2) 침해의 최소성 이렇듯 정치자금의 수입·지출내역이나 그 첨부서류 등의 공개기간을 일정한 기간 내로 한정한 입법목적의 정당성과 방법의 적절성이 인정된다면, 제한되는 열람기간을 어느 정도로 설정할 것인지는 기본적으로 입법자의 입법형성 영역에 속하는 것으로서, 열람기간이 지나치게 짧게 설정되어 국민들의 정보에 대한 접근을 본질적으로 침해하는 정도에 이른 경우가 아니라면 알 권리 침해라고 단정하기 어렵다 할 것이다. 입법자는 이 사건 열람기간 제한규정을 통하여 정치자금의 수입·지출내역과 그 첨부서류 등의 열람기간을 3개월로 설정하였는바, 사회통념상 3개월은 그 자체만 놓고 보더라도 결코 짧지 않아 국민들의 정보에 대한 접근을 본질적으로 침해하는 정도의 단기간이라 보기 어렵고, 또한 3개월이 지나치게 짧아 국민들의 정보접근권을 본질적으로 침해하는 것이라 본다 하더라도 이에 대한 대안으로 어떠한 기간(예컨대, 6개월, 9개월, 1년 등)을 설정하여야 알 권리의 제한을 최소화할 수 있는 것인지 명확한 기준을 설정하기도 어렵다 할 것이므로, 이 사건 열람기간 제한규정은 기본권 제한에 있어서 침해의 최소성 요건에 위배된다고 보기 어렵다 할 것이다. (3) 법익의 균형성 정치자금의 수입·지출내역 등 자료에 대한 국민들의 정보 접근을 보장하되 3개월이라는 열람기간의 제한과 같은 시간적 제약을 둠으로써 행정적인 업무부담을 경감시키고 정치자금을 둘러싼 법률관계 또는 분쟁을 조기에 안정시키는 공익과, 청구인과 같은 정보공개 신청인이 3개월 동안만 열람 또는 사본교부를 신청할 수 있도록 제약을 받음으로써 정보접근이 시간적으로 제한되는 사익의 침해를 비교하여 형량할 때, 전자가 후자보다 결코 작다 할 수 없으므로 법익의 균형성 원칙에도 위배되지 않는다 할 것이다. (4) 소결론 그렇다면 이 사건 열람기간 제한규정은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 알 권리 등을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결론 그러므로 이 사건 교부대상 제외규정에 대한 심판청구를 각하하고, 이 사건 열람기간 제한규정에 대한 심판청구를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] 관련 조항 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "정치자금"이라 함은 당비, 후원금, 기탁금, 보조금과 정당의 당헌·당규 등에서 정한 부대수입 그 밖에 정치활동을 위하여 정당(중앙당창당준비위원회를 포함한다), 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회·정당의 간부 또는 유급사무직원 그 밖에 정치활동을 하는 자에게 제공되는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건과 그 자의 정치활동에 소요되는 비용을 말한다. 제39조(영수증 그 밖의 증빙서류) 회계책임자가 정치자금을 수입·지출하는 경우에는 영수증 그 밖의 증빙서류를 구비하여야 한다. 다만, 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제40조(회계보고) ④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 회계보고를 하는 때에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 1. 정치자금의 수입과 지출명세서 2. 제39조(영수증 그 밖의 증빙서류) 본문의 규정에 의한 영수증 그 밖의 증빙서류 사본 3. 정치자금을 수입·지출한 예금통장 사본 4. 제41조(회계보고의 자체 감사 등) 제1항 본문의 규정에 의한 자체 감사기관의 감사의견서 또는 대의기관(그 수임기관을 포함한다)·예산결산위원회의 심사의결서[제38조(정당의 회계처리) 제3항의 규정에 의한 공개자료를 포함한다] 사본[정당(정당선거사무소를 제외한다)과 후원회의 회계책임자에 한한다] 5. 제41조 제1항 단서의 규정에 의한 공인회계사의 감사의견서(중앙당에 한한다). 다만, 정치자금의 수입·지출이 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 6. 잔여재산의 인계·인수서(인계의무자에 한한다). 이 경우 제58조(후보자의 반환기탁금 및 보전비용의 처리) 제1항의 규정에 의한 반환·보전비용의 인계·인수서는 반환·보전받은 날부터 30일까지 제출한다. 7. 제36조(회계책임자에 의한 수입·지출) 제6항의 규정에 의한 예비후보자의 선거비용 지출내역서 사본(대통령선거의 정당추천후보자의 선거사무소의 회계책임자와 그 예비후보자의 회계책임자에 한한다) 제42조(회계보고서 등의 열람 및 사본교부) ① 제40조(회계보고)의 규정에 의하여 회계보고를 받은 관할 선거관리위원회는 회계보고 마감일부터 7일 이내에 그 사실과 열람·사본교부기간 및 사본교부에 필요한 비용 등을 공고하여야 한다. ④ 제2항 및 제3항의 규정에 불구하고 후원회에 연간 300만원(대통령후보자등·대통령선거경선후보자의 후원회의 경우 500만원을 말한다) 이하를 기부한 자의 인적 사항과 금액은 이를 공개하지 아니한다. ⑤ 누구든지 제2항 및 제3항의 규정에 의하여 공개된 정치자금 기부내역을 인터넷에 게시하여 정치적 목적에 이용하여서는 아니된다. ⑥ 제40조의 규정에 의하여 관할 선거관리위원회에 보고된 재산상황, 정치자금의 수입·지출내역 및 첨부서류에 관하여 이의가 있는 자는 그 이의에 대한 증빙서류를 첨부하여 열람기간 중에 관할 선거관리위원회에 서면으로 이의신청을 할 수 있다. ⑦ 제6항의 규정에 의한 이의신청을 받은 관할 선거관리위원회는 이의신청을 받은 날부터 60일 이내에 이의신청사항을 조사·확인[제39조(영수증 그 밖의 증빙서류) 단서의 규정에 해당하는 사항을 제외한다]하고 그 결과를 신청인에게 통보하여야 한다. ⑧ 선거비용에 관하여 제6항의 규정에 의한 이의신청을 받은 관할 선거관리위원회는 회계책임자 그 밖의 관계인에게 이의사실에 대한 소명자료를 제출하도록 통지하여야 하며, 회계책임자 그 밖의 관계인은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 소명자료를 제출하여야 한다. 이 경우 관할 선거관리위원회는 그 소명자료를 제출받은 때에는 그 이의신청내용과 소명내용을, 그 소명자료의 제출이 없는 때에는 이의신청내용과 소명이 없음을 공고하고 지체 없이 그 사실을 당해 이의신청인에게 통지하여야 한다. ⑨ 제1항의 공고, 회계보고서 등의 열람, 이의신청 및 사본교부 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.