경상북도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원 정수에 관한 조례 중 별표 위헌확인

[당 사 자] 청 구 인 박○호 대리인 변호사 김정진 [주 문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 2010. 6. 2. 실시된 경상북도 포항시의회의원 선거에서 ‘포항시 마’ 선거구의 진보정당 소속 후보자로 출마하여 낙선한 사람이고, 같은 선거구인 포항시 북구 창포동(행정동인 우창동에 포함된다)에 주소를 둔 선거권자이다. 청구인은 2010. 3. 30. 경상북도조례 제3165호로 일부개정된 ‘경상북도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ 중 의원정수와 선거구역을 규정한 [별표] 부분이 합리적인 이유 없이 지리적으로 인접하지 않은 우창동, 환여동 지역을 ‘포항시 마’ 선거구로 묶고 그 의원정수를 3인에서 2인으로 감소시켜 청구인의 평등권 등을 침해하므로 위헌이라고 주장하면서 2010. 6. 24. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 ‘경상북도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ [별표]에 대하여 위헌확인을 구하나, 청구인이 다투고 있는 것은 위 조례 [별표] 중 "포항시 마 선거구란"이므로 심판의 대상을 위 조례 [별표] 중 "포항시 마 선거구란"으로 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 ‘경상북도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’(2010. 3. 30. 경상북도조례 제3165호로 개정된 것) 제2조의 [별표] 중 "포항시 마 선거구란"(이하 ‘이 사건 선거구란’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부라 할 것이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 경상북도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례(2010. 3. 30. 경상북도조례 제3165호로 개정된 것) 제2조(선거구 및 선거구별 의원정수) 공직선거법 제23조 및 제26조 제2항의 규정에 의한 시·군의원 지역선거구의 명칭·구역 및 의원정수를 별표와 같이 한다. [별표]‘경상북도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수’ 중 관련부분 ┏━━━━━━━━┯━━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓ ┃ 선거구명 │ 의원정수 │ 선거구역 ┃ ┠────────┴─────┴───────────────────────┨ ┃ 포항시 의원정수 32 (비례대표 4, 지역구 28) ┃ ┠────────┬─────┬───────────────────────┨ ┃포항시 가 선거구│ 2 │흥해읍 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 나 선거구│ 3 │신광면, 청하면, 송라면, 기계면, 죽장면, 기북면┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 다 선거구│ 2 │양학동, 용흥동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 라 선거구│ 3 │중앙동, 죽도동, 두호동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 마 선거구│ 2 │우창동, 환여동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 바 선거구│ 2 │장량동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 사 선거구│ 2 │송도동, 청림동, 제철동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 아 선거구│ 3 │상대동, 해도동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 자 선거구│ 2 │효곡동, 대이동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 차 선거구│ 2 │연일읍, 대송면 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 카 선거구│ 2 │오천읍 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 타 선거구│ 3 │구룡포읍, 동해면, 장기면, 호미곶면 ┃ ┗━━━━━━━━┷━━━━━┷━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛ [관련조항] 공직선거법(2010. 3. 12. 법률 제10067호로 일부 개정된 것) 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) ① 시·도별 자치구·시·군의회의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구·시·군의회의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다. [별표3] ‘시·도별 자치구·시·군의회의원 총정수표’(2,922명) 중 관련 부분 ┌──────────┬─────────┐ │ 시도 │ 총정수│ ├──────────┼─────────┤ │ 경상북도 │ 284 │ └──────────┴─────────┘ ② 자치구·시·군의회의 최소정수는 7인으로 한다. 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ② 자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 확정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다. 공직선거관리규칙(2010. 1. 25. 중앙선거관리위원회규칙 제320호로 일부개정된 것) 제4조(자치구·시·군의회의 의원정수 산정기준) ① 법 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) 제1항의 규정에 따른 자치구·시·군의회의 의원정수의 산정은 다음 각 호에서 정하는 기준에 따른다. 1. 자치구·시·군의회의 의원정수는 법 별표3의 시·도별 자치구·시·군의회의원의 총정수의 범위 내에서 자치구·시·군별 인구 비율과 읍·면·동수 비율 등을 고려하여 정한다. 이 경우 자치구·시·군의회의 의원정수 산정의 기준이 되는 인구 및 읍·면·동수의 기준일은 최근의 통계에 따라 법 제24조(선거구획정위원회) 제1항의 규정에 따른 해당 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 정한다. ② 지역구자치구·시·군의원정수를 정함에 있어서는 자치구·시·군 안에서 지역선거구별로 의원 1인당 인구수의 편차가 최소화되도록 노력하여야 한다. 구 경상북도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례(2010. 2. 18. 경상북도조례 제3152호로 전부개정되고, 2010. 3. 30. 경상북도조례 제3165호로 일부 개정되기 전의 것)[별표]중 관련부분 ┏━━━━━━━━┯━━━━━┯━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┓ ┃ 선거구명 │ 의원정수 │ 선거구역 ┃ ┠────────┴─────┴───────────────────────┨ ┃ 포항시 의원정수 32인 (비례대표 4, 지역구 28) ┃ ┠────────┬─────┬───────────────────────┨ ┃포항시 가 선거구│ 2 │흥해읍 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 나 선거구│ 3 │신광면, 청하면, 송라면, 기계면, 죽장면, 기북면┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 다 선거구│ 2 │양학동, 용흥동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 라 선거구│ 4 │중앙동, 죽도동, 두호동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 마 선거구│ 3 │우창동, 장량동, 환여동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 바 선거구│ 2 │해도동, 송도동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 사 선거구│ 2 │상대동, 제철동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 아 선거구│ 3 │청림동, 효곡동, 대이동 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 자 선거구│ 2 │연일읍, 대송면 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 차 선거구│ 2 │오천읍 ┃ ┠────────┼─────┼───────────────────────┨ ┃포항시 카 선거구│ 3 │구룡포읍, 동해면, 장기면, 호미곶면 ┃ ┗━━━━━━━━┷━━━━━┷━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━┛ 2. 청구인의 주장 및 이해관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 요지 이 사건 선거구란이 획정되기 이전에 ‘포항시 마’ 선거구는 우창동, 장량동, 환여동 지역의 3인 선거구였는데 2010. 3. 30. 경상북도의회가 이 사건 조례[별표]를 개정하면서 합리적 근거 없이 우창동과 환여동을 ‘포항시 마’ 선거구로, 장량동을 ‘포항시 바’ 선거구로 분리시키고 각각 2인 선거구로 하였다. 선거구 획정은 사회적, 지리적, 역사적, 경제적, 행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당함에도 합리적 이유 없이 지리적으로 인접하지 않은 우창동과 환여동을 ‘포항시 마’ 선거구로 묶어 그 의원정수를 3인에서 2인으로 감소시킨 반면, 지리적으로 인접하고 인구가 많은 장량동을 ‘포항시 바’ 선거구로 분리한 것은 ‘포항시 마’ 선거구에 출마하는 진보정당 소속인 청구인이 3위로 기초의회에 진출할 기회를 막고 여당후보를 당선시키기 위한 정치적 의도에서 비롯된 것이다. 따라서 이 사건 선거구란은 후보자이자 선거권자인 청구인의 행복추구권, 평등권, 선거권, 공무담임권, 선거운동의 자유를 침해한다. 나. 경상북도의회 및 경상북도의 의견요지 이 사건 조례[별표]개정 전에는 ‘포항시 라’ 선거구(중앙동, 죽도동, 두호동)의 인구가 71,506명임에도 의원정수가 4명이었으며, ‘포항시 마’ 선거구(우창동, 장량동, 환여동)의 인구는 76,370명으로 4,865명이 많음에도 불구하고 의원정수가 3명으로 배정되어 있어 적절하지 않으므로 인구수와 생활권역 등을 감안하여 현실에 맞게 재조정할 필요성이 대두하였다. 특히, 장량동은 포항시 북구에서 제일 큰 동이고, 인구수가 36,000여 명으로 다른 지역에 비해 많을 뿐만 아니라 이미 건설중인 주택 8,500여 세대 등을 고려할 때 인구수가 급속하게 증가할 것으로 예상되므로 기초의원의 지역 대표성을 확보하기 위해 종래 ‘포항시 마’ 선거구 3개 동 지역의 인구 편차 등(장량동 35,988명, 우창동 28,058명, 환여동 12,324명)과 향후 2～3년 내의 장량동 인구증가를 감안하여 선거구 분할이 불가피하다는 포항시의 요청이 있었다. 이에 ‘경상북도 시·군의원 선거구 획정위원회’의 의견을 토대로 2010. 3. 30. 이 사건 조례[별표]를 개정하면서 ‘포항시 마’ 선거구에 비해 인구수가 상대적으로 적은 ‘포항시 라’ 선거구의 경우 기존 선거구역을 그대로 유지한 채 의원정수를 4명에서 3명으로 1명 감소시키고, ‘포항시 마’ 선거구의 경우 기존 선거구역(우창동, 장량동, 환여동) 중 인구가 많고 향후 인구가 급속히 증가할 것으로 예상되는 장량동을 ‘포항시 바’ 선거구로 분리하면서 그 의원정수를 2명으로 하고, ‘포항시 마’ 선거구에는 우창동, 환여동만을 남기면서 그 의원정수를 3명에서 2명으로 조정한 것으로, 이 사건 선거구란은 적정하고 청구인의 기본권을 침해하지 않는다. 그리고 우창동과 환여동은 2006년 기초의원의 중선거구제 도입 이후 같은 선거구에 포함되어 지역주민들간 공감대가 형성되어 있고, 장량동을 중심으로 대규모 주택단지가 들어서는 지역으로서 대중화된 교통여건 등을 고려할 때 현실적으로 지리적 접근성의 문제는 없다. 3. 적법요건에 관한 판단 청구인은 2010. 6. 2. 지방선거가 종료된 이후인 2010. 6. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로 이 사건 선거구란에 대하여 위헌결정이 선고되더라도 청구인의 주관적 권리구제는 불가능하게 되었다고 할 수 있다. 그러나 헌법소원제도는 청구인의 주관적인 권리구제뿐만 아니라 객관적인 헌법질서의 수호·유지를 위한 제도이므로 비록 청구인의 주관적 권리구제에는 도움이 되지 아니한다 하더라도 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나, 헌법질서의 수호·유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요한 사항에 대하여는 예외적으로 심판청구의 이익이 있다(헌재 1997. 11. 27. 94헌마60, 판례집 9-2, 675, 688 등). 이 사건 심판청구는 해당 선거구에서의 의원정수 획정이 헌법상 허용된 기준을 초과하여 국민들의 평등권 등을 침해하는지 여부를 가리는 헌법적으로 해명할 필요가 있는 중요한 사안일 뿐만 아니라 앞으로 선거에 입후보하고자 하는 사람들에게도 반복될 수 있는 성질의 것이므로 본안에 나아가 판단함이 상당하다. 4. 본안에 관한 판단 가. 쟁점의 정리 및 제한되는 기본권 (1) 청구인은 합리적 이유 없이 지리적으로 인접하지 않은 우창동과 환여동 지역을 ‘포항시 마’ 선거구로 묶어 의원정수를 1명 감소시키고, 지리적으로 인접한 장량동을 ‘포항시 바’ 선거구로 분리한 것은 소수정당 소속인 청구인의 기초의회 진출을 막으려는 정치적 의도에서 비롯된 자의적인 선거구 획정이라고 주장하는바, 청구인의 주된 주장 취지는 결국 이 사건 선거구란이 일정한 집단의 의사가 정치과정에 반영되지 못하도록 정치적 의도를 가지고 차별적으로 선거구를 획정하였다는 것으로서 궁극적으로는 청구인의 평등권 침해를 문제삼고 있는 것으로 볼 수 있다. 이 사건 선거구란이 포함된 포항시의회의원 선거구들 간에는 뒤에서 보는 바와 같이 인구수의 편차가 존재하고, 이 사건 선거구란은 지리적으로 볼 때 장량동을 중심으로 서로 떨어져 있는데, 이와 같이 선거구간 인구편차로 인한 투표가치의 불평등과 지리적으로 떨어진 지역을 하나의 선거구로 묶은 것이 헌법상 선거구 획정의 한계를 일탈하여 청구인의 평등권을 침해하는지 여부가 주된 쟁점이 된다. (2) 청구인은 이 사건 선거구란이 평등권 이외에 선거권, 공무담임권, 선거운동의 자유, 행복추구권도 침해한다고 주장한다. 그런데 선거권은 국가기관의 담당자인 공무원을 선출하는 권리이고 이 사건 선거구란은 청구인이 선거권을 행사하는 데 어떠한 제한을 하고 있지 않으므로 청구인의 선거권을 제한하는 것이라고 보기는 어렵다. 그리고 공무담임권은 선거직 공무원의 경우에 피선거권을 부당하게 박탈당하지 아니할 권리를 그 핵심으로 하는데, 이 사건 선거구란은 청구인이 포항시의원으로 출마하는 데 있어서 어떠한 제한을 가하는 것이라고 보기는 어렵지만, 청구인은 이 사건 선거구란이 의원정수를 부당하게 감소시켜 진보정당 소속인 자신이 3위로 당선되지 못하도록 함으로써 공무담임권을 침해한다고 주장하고 있으므로 뒤에서 보는 바와 같이 기타 주장에 대한 판단에서 선거운동의 자유 부분과 함께 검토하기로 한다. 그리고 헌법 제10조의 행복추구권은 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권이므로, 이 사건에서 행복추구권에 앞서 적용되는 평등권 등의 침해 여부를 판단하는 이상 따로 행복추구권 침해 여부를 판단할 필요는 없다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985, 판례집 19-1, 287, 299-300). 나. 이 사건 선거구란이 평등권을 침해하는지 여부 (1) 인구편차의 허용한계를 벗어났는지 여부 헌법재판소는 2006. 5. 31. 실시된 제4회 서울특별시 자치구의회의원선거에 관한 ‘서울특별시 자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ [별표]가 선거구간 인구편차의 허용한계를 벗어나 투표가치의 불평등을 초래하여 헌법상 보장된 평등권을 침해하는지 여부가 문제된 사건에서 자치구·시·군의회의원 선거구 획정에서 요구되는 선거구 간 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 판시한바(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482 참조), 그 요지는 다음과 같다. 『1선거구당 2인 내지 4인의 의원을 선출하는 방식인 자치구·시·군 선거구의 인구편차 비교방식에 있어서는 해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구·시·군의회의원 1인당 평균인구수(각 자치구·시·군의 인구수÷의원수)에 비교하는 방식이 더욱 간명하고 평등의 원칙에 부합한다고 볼 것이다. 자치구·시·군의회의원 선거구 획정의 위헌 여부를 결정하는 기준은 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수한 사정으로서 자치구·시·군의회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것인바, 이러한 점에서 자치구·시·군의회의원 선거구 획정에서는 국회의원 선거구 획정에서 요구되는 기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용하는 것이 타당하고, 인구비례·지역대표성 등 고려할 사정이 유사한 시·도의회의원 선거구 획정에서의 선례(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985, 판례집 19-1, 287) 또한 평균인구수로부터 상하 60%의 편차를 허용기준으로 삼았으므로, 이와 동일한 기준에 따르는 것이 상당하다. 그렇다면, 현시점에서는 해당 선거구가 속한 각 자치구·시·군의회의원 1인당 평균인구수 대비 상하 60%의 인구편차 기준을 헌법상 허용되는 인구편차 기준으로 삼는 것이 가장 적절하다.』 이 사건에 있어서 위 2006헌마14 결정에 나타난 선거구 간 인구편차의 허용한계와 달리 판단할 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니한다. 따라서 위와 같은 견지에서 이 사건 선거구란이 헌법상 허용한계를 초과하였는지 여부에 대하여 살펴본다. 이 사건 선거구란이 획정될 당시에 선거구획정위원회가 기초로 하였던 2010. 3. 30.자 인구를 기준으로 하여 청구인의 선거구가 속한 포항시의 선거구별 인구편차를 분석하여 보면 다음과 같다. ┏━━━━━┯━━┯━━━━━━━━━━━━━━┯━━━━┯━━━━┯━━━━━━━━┓ ┃ 선거구 │의원│ 선거구역 │인구수 │선거인수│ 의원 1인당 ┃ ┃ │정수│ │ │ │인구수(선거인수)┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃ 계 │ │ │509,592 │397,385 │ ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 가 │2 │흥해읍 │ 36,926│ 28,735│18,463(14,367) ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 나 │3 │신광면, 청하면, 송라면, │ 22,410│ 20,023│ 7,470 (6,674) ┃ ┃ │ │기계면, 죽장면, 기북면 │ │ │※ 최소선거구 ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 다 │2 │양학동, 용흥동 │ 48,761│ 37,026│24,380(18,513) ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 라 │3 │중앙동, 죽도동, 두호동 │ 70,706│ 56,920│23,568(18,973) ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 마 │2 │우창동, 환여동 │ 40,227│ 29,916│20,113(14,958) ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 바 │2 │장량동 │ 37,578│ 26,922│18,789(13,461) ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 사 │2 │송도동, 청림동, 제철동 │ 30,235│ 24,904│15,117(12,452) ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 아 │3 │상대동, 해도동 │ 55,266│ 46,222│18,422(15,407) ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 자 │2 │효곡동, 대이동 │ 50,359│ 35,594│25,179(17,797) ┃ ┃ │ │ │ │ │※ 최대선거구 ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 차 │2 │연일읍, 대송면 │ 40,151│ 30,100│20,075(15,050) ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 카 │2 │오천읍 │ 45,795│ 34,372│22,897(17,186) ┃ ┠─────┼──┼──────────────┼────┼────┼────────┨ ┃포항시 타 │3 │구룡포읍, 동해면, 장기면, 호│ 31,178│ 26,651│10,392 (8,883) ┃ ┃ │ │미곶면 │ │ │ ┃ ┗━━━━━┷━━┷━━━━━━━━━━━━━━┷━━━━┷━━━━┷━━━━━━━━┛ ※ 의원 1인당 평균인구수(평균선거인수) : 18,199(14,192) 살피건대, ‘포항시 마’ 선거구의 의원 1인당 인구수(1인 미만은 버림)는 20,113명으로서 포항시의회의원 1인당 평균인구수 18,199명(포항시 인구수 합계 509,592명÷의원총수 28명)과 비교하면 +10.5%의 편차를 보이고 있고, 포항시의 나머지 선거구 중 위 평균인구수 18,199명으로부터 상하 60% 이상의 편차를 보이는 선거구는 없다(최소선거구인 ‘포항시 나’ 선거구의 인구편차는 인구수를 기준으로 할 때 -58.95%이나 엄밀한 인구편차 기준인 선거인수를 기준으로 할 경우의 편차는 -52.9%이며, 경상북도에서 제출한 자료에 의하면 ‘포항시 나’ 선거구의 인구수는 비교적 적지만 포항시 북구 전체 6개 선거구 중 하나로서 포항시 북구 행정구역15개 읍면동 중 6개 행정면으로 구성되고, 포항시 북구 전체면적의 80%를 차지하는 농어촌지역으로 과거 소선거구제하에서는 1개 면당 1명의 기초의원을 선출하다가 중선거구제가 도입되면서 의원정수가 3명으로 되어 절반으로 줄게 되었는데, 6개 행정면 및 면적, 지역대표성, 지형, 지세, 도농간 극심한 인구편차의 현실 등을 반영하여 ‘포항시 나’ 선거구에 3명의 의원정수를 배정한 것이다). 따라서 이 사건 선거구란에 의한 선거구의 획정은 헌법상 허용되는 인구편차의 허용한계를 일탈하지 않았으므로, 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. (2) 지리적 인접성 문제 선거구 획정은 인구수 외에 행정구역, 교통, 지세, 생활권 등의 여러 요소를 반영하여 획정하여야 하는바, 지도상으로 볼 때 우창동과 환여동은 경계로부터 약 1㎞ 떨어져 있으나 각각 장량동과 인접하고 있고(갑 제4호증 지도 및 경상북도 제출자료 참조), 장량동 남단을 중심으로 한 우창동과 환여동의 경계 부근지역은 장량동의 북단지역보다 가까운 것으로 볼 수 있는 등 우창동과 환여동이 장량동을 사이에 두고 지리적으로 완전히 분리되어 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 우창동·환여동과 같은 도시지역의 경우 농촌지역인 읍면보다 지리적 측면 외에 생활문화권과 교통 등에 의한 인접성이 더 중요하다 할 것이고, 우창동과 환여동은 2006년 기초의원 중선거구제 도입 이후 같은 선거구에 포함되어 있었으며, 우창동과 환여동은 장량동을 중심으로 인구가 증가하고 있어 우창동, 환여동, 장량동은 하나의 생활문화권으로 볼 수 있는데 그 중에서 특히 장량동은 인구가 급속히 증가하는 지역으로 이 사건 선거구란이 획정될 당시 우창동, 환여동의 인구수 합계(40,227명)와 장량동의 인구수(37,578명)가 비슷하여 선거구를 분리할 필요가 있었던 것으로 보이는 점, 교통·통신의 발달로 도시지역에서의 위와 같은 정도의 거리는 주민들의 생활에 미치는 영향이 거의 없다고 볼 수 있는 점, 선거구 획정에 관하여는 입법권자가 여러 가지 요소를 고려하여 폭넓은 재량권을 갖는 데 비록 이 사건 선거구란이 최선의 선거구 획정이 아니어서 다소 불합리한 점이 있다고 하더라도 위에서 본 개정 경위 등에 비추어 차별적 의도를 가지고 자의적으로 입법한 것으로 보기 어려운 점 등을 종합해 볼 때 우창동과 환여동을 하나의 지역구로 묶은 것이 선거구 획정의 허용한계를 벗어난 것이라고 보기 어렵다. 다. 기타 주장에 대한 판단 (1) 공무담임권 침해 주장 청구인은 이 사건 선거구란이 ‘포항시 마’ 선거구의 의원정수를 부당하게 감소시켜 자신의 공직취임 기회를 박탈하여 공무담임권을 침해한다고 주장한다. 선거구를 획정함에 있어서 인구편차나 지리적 여건 등을 무시하고 정치적인 의도를 가지고 자의적으로 선거구역과 의원정수를 조정한 것이라면 청구인의 공무담임권을 침해한다고 볼 여지가 있을 것이지만, 위에서 본 바와 같이 이 사건 선거구란이 헌법상 선거구 획정의 허용한계를 벗어난 자의적인 선거구 획정으로 보기 어려우므로 청구인의 공무담임권을 침해하지 않는다. (2) 선거운동의 자유 침해 주장 청구인은 이 사건 선거구란이 ‘포항시 마’ 선거구의 의원정수를 3인에서 2인으로 감소시킴으로써 2위까지의 정당만이 ‘포항시 마’ 선거구에 진출할 수 있어 정당의 세력이 2위에 이르지 못한 진보정당 소속 청구인의 정치참여가 봉쇄되어 선거운동의 자유를 침해한다고 주장한다. 선거구 획정은 그 자체로 입후보나 선거운동에 어떠한 제한을 가하는 것이 아니며, 선거구 획정으로 소수정당의 정치참여를 사실상 제한한다고 하더라도 이를 두고 선거운동의 자유를 제한하는 것이라고 보기 어렵다. 또한 선거구제나 하나의 선거구에서 선출되는 의원수를 정하는 문제는 헌법이 직접 규정한 것이 아니라 기본적으로 입법에 맡겨져 있는 것이며, 국가가 특정한 선거구제의 채택을 통하여 특정 정당이나 소수 정당의 지방의회 진출을 반드시 보장하여야 한다거나 모든 정당에 대하여 지방의회에 현실적으로 진출하도록 할 의무가 있는 것은 아니다. 이 사건 조례[별표]가 2인 선거구제를 채택하고 있다고 하더라도 이는 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 다수의석을 가진 정당 후보자 이외의 후보자나 소수 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니며, 단지 하나의 선거구에서 선출할 의원의 수에 관한 규정일 뿐이고, 후보자들 간에 선거운동에 있어서 어떠한 차별을 하는 것이 아니다. 그러한 입법에 따라서 일부 정당의 정치참여 기회에 현실적인 영향을 미칠 수 있다고 하더라도, 이는 사실적, 간접적 효과에 불과하므로 입법 자체가 청구인의 정치참여를 제한하는 것이라 볼 수 없다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482, 499 참조). 5. 결론 그렇다면 청구인의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 한다. 이 결정은 위 4.나. 평등권 침해 주장에 대하여 재판관 조대현의 아래 6.과 같은, 재판관 김종대의 아래 7.과 같은 각 반대의견과 재판관 송두환의 아래 8.과 같은 별개의견이 있는 외에 나머지 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 조대현의 반대의견 2005. 8. 4. 개정된 공직선거법은 기초의원 선거에 관하여 하나의 지역구에서 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 중선거구제를 채택하였고, 중선거구제에서는 하나의 지역구에서 1인만 선출하는 소선거구제의 경우에 비하여 각 지역구의 인구편차를 더 좁게 줄일 수 있다. 따라서 기초의원지역구의 인구편차는 기초의원 1인당 선거인수 또는 인구수가 2:1의 비율을 넘으면 평등선거의 원칙에 위반된다고 봄이 상당하다. 기초의원지역구의 획정과 의원정수의 배정은 그 기초자치단체에 배정된 기초의원 정원을 각 지역선거구에 배분하는 문제로서 동시에 유기적으로 이루어지기 때문에, 그것이 선거평등의 원칙에 위반되는지 여부도 지역선거구의 배정과 의원정수의 배정을 함께 종합하여 판단하여야 한다. 어느 기초자치단체의 기초의원지역구 중 어느 하나의 지역구가 평등선거의 원칙에 합치되지 않는 경우에, 문제 지역구의 관할구역을 변경하려면 다른 지역구의 관할구역도 조정하여야 하고, 문제 지역구에서 선출하는 의원정수를 변경하려면 다른 지역구의 의원정수도 조정하여야 하기 때문이다. 이처럼 기초의원지역구의 인구편차가 평등선거의 원칙에 부합되는지 여부는 각 지방자치단체별로 모든 기초의원지역구의 의원 1인당 인구수를 전체적으로 비교하여 판단하여야 하므로, 어느 기초자치단체의 여러 기초의원지역구 중 특정 지역구의 선거평등 여부가 문제된 경우에도, 그 기초자치단체 안에서 의원 1인당 인구수가 최대인 지역구와 최소인 지역구를 비교하여 그 인구편차가 2:1을 넘는지 여부를 판단함이 상당하다. 따라서 의원 1인당 인구수가 최대인 지역구에 거주하지 않는 사람도 기초의원지역구의 평등 여부를 따질 청구적격과 권리보호이익을 가진다고 봄이 상당하다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 결정 중 재판관 조대현의 반대의견 참조). 이 사건에서 경상북도 포항시의회의원 선거 지역구의 의원 1인당 인구수를 비교하여 보면, ‘포항시 자’ 선거구가 25,179인이고 ‘포항시 나’ 선거구가 7,470인이어서 그 인구편차가 2:1을 초과하여 평등선거의 원칙에 위반된다고 할 것이다. 따라서 경상북도 포항시의회 의원선거의 지역구 획정과 의원수 배정은 전반적으로 재획정·재배정되어야 한다. 그러므로 청구인이 이 사건에서 문제 삼은 ‘포항시 마’선거구의 의원 1인당 인구수가 적정하다고 하더라도, 경상북도 포항시의회 의원선거의 지역구 획정과 의원수 배정을 정한 이 사건 조례 전부에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고 그 개선입법을 촉구하여야 한다. 7. 재판관 김종대의 반대의견 나는 자치구·시·군의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계와 지리적 인접성 문제에 대하여 아래와 같이 반대의견을 밝혀두고자 한다. 다수의견은 심판의 대상을 청구인의 선거구로 한정하고 이를 평균인구수에 대비하여 허용편차 초과 여부로써 위헌판단을 하며 그 후 위헌 사유가 있으면 이른바 ‘불가분설’을 채택하여 당해 의회의원 선거구들 전부에 대하여 위헌선언의 범위를 확장하는 방식으로 판단한다. 그리하여 청구인이 속한 선거구가 평균인구수의 허용편차 범위 내에 있으면 제소되지 아니한 다른 선거구가 평균인구수의 허용편차 범위를 초과하는 경우라도 청구인의 청구를 기각하고, 청구인이 속한 선거구가 허용편차 범위를 초과하는 경우에만 같은 선거구구역표 전부에 대하여 위헌을 선언하여야 한다는 것인데 이는 결국 하나의 의회에서 어느 선거구에서 제소하느냐에 따라 당해 의회의 선거구구역표 전체가 위헌이 되기도 하고 합헌이 되기도 하는 결과를 초래한다. 그러나 선거구 획정을 다투는 소송은 주관적 권리관계에 대한 쟁송의 성격보다는 객관적 공익소송의 성격을 띨 수밖에 없다는 선거구 소송의 근본취지상 누가 청구인이 되느냐와는 관계없이 단일기준에 의해 획일적으로 정해져야 할 문제이다. 그러므로 청구인이 속한 의회 전체의 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구의 인구수의 비율을 단일기준으로 하여 위헌 여부를 판단하여야 한다. 그러면 단일의회의 전체 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 어느 정도여야 위헌성을 벗어날 수 있을까를 살펴본다. 나는 최대선거구와 최소선거구의 인구수 비율은 2:1을 초과할 수 없다고 본다. 왜냐하면 그 비율이 2:1을 초과하여 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인의 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 선거구 획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계를 초과하게 되기 때문이다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 결정 중 재판관 김종대의 반대의견 참조). 이 사건을 살피건대, 포항시의 최대선거구는 ‘포항시 자’ 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가 25,179명이고, 최소선거구는 ‘포항시 나’ 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가 7,470명인바, 그 비율이 2:1을 넘으므로 이 사건 선거구란은 청구인의 평등권을 침해한다. 뿐만 아니라 선거구의 획정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 이 또한 선거구 획정에 관한 국회의 재량권의 한계라고 할 것인데(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224, 판례집 7-2, 760, 788), 이 사건 ‘포항시 마’ 선거구의 선거구역을 살펴보면, 우창동과 환여동이 장량동을 중심으로 하여 인구가 증가하는 지역이라고 하더라도 우창동과 환여동을 하나의 생활권이라고 단정하기 어렵고, 장량동을 사이에 두고 접경지역 없이 분리되어 있는 우창동과 환여동을 하나의 선거구로 획정할 만한 특단의 불가피한 사정이 있다고 볼 수 없는바, 이는 재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구 획정이라고 하지 않을 수 없으므로 이러한 점에서도 이 사건 선거구란은 청구인의 평등권을 침해한다. 8. 재판관 송두환의 별개의견 나는 자치구·시·군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 아래와 같이 별개의견을 밝혀두고자 한다. 가. 이 사건에서 1차적이고 핵심적인 판단대상은 청구인이 속한 선거구에 있어서의 투표가치와 해당 자치단체 내의 다른 선거구들에 있어서의 투표가치를 비교하여 불합리한 차별이 있는지 여부라 할 것이고, ‘평균적 투표가치에 미달하는 취급을 받는 것이 부당하다’는 데 있는 것이 아니다. 따라서, 평등권 침해 여부를 판단하기 위하여는 청구인이 속한 선거구의 인구수(유권자수)와 최소선거구의 인구수(유권자수)를 직접 비교하지 않으면 아니된다. 나. 다수의견이 허용기준으로 채택하고 있는 ‘평균인구수 기준 상하 60% 편차’라는 것은 그 자체로 독자적 의미가 있는 수치가 아니라, 의원 1인당 인구수의 최대선거구와 최소선거구 사이의 인구수 비율이 4:1을 넘지 않게 하는 편차비율로서 계산, 고안될 수치일 뿐이다. 다수의견과 같은 ‘평균인구수 기준 편차’를 기준으로 삼는 방식에 의하면, 어떤 자치구역의 여러 선거구들 중 대다수 선거구들의 각 인구수는 평균인구수 부근에 분포하고 특정소수의 선거구만 평균인구수에서 벗어나 있는 경우(예컨대, 1 내지 9 선거구의 각 인구수는 각 100명, 10선거구의 인구수는 180명인 경우)에는 평균인구수 상하 60%의 편차를 넘으면서도 최소선거구와의 인구수 비율은 2:1의 범위를 넘지 않는 경우가 발생할 수 있는 반면, 어떤 청구인이 속한 선거구의 인구수가 다른 대다수 선거구와 함께 평균인구수 부근에 분포하여 위 편차 60%의 범위 내에 있으면서도 최소선거구 인구수와 대비한 비율은 4:1을 훨씬 넘는 경우도 발생할 수 있다. 결국, 다수의견이 채택하고 있는 평균인구수 대비 편차 기준방식은 선거구 획정의 단계에서 미리 산출된 평균인구수를 기준으로 하여 많은 선거구를 동시에 분할, 획정함에 있어서는 유용한 도구가 될 수 있을 것이나, 선거구 인구수의 불평등으로 인하여 청구인 개인의 평등선거권 등이 침해받았는지 여부를 판단하는 헌법소원심판 사건에서의 판단기준으로 삼기에는 본질적으로 부적합한 것이라고 할 것이다. 다. 따라서 이 사건에서는 청구인의 선거구의 인구수와 해당 자치구·시·군 내의 최소선거구 인구수와의 비율을 기준으로 하여 평등선거권의 침해 여부를 판단하여야 한다. 나아가, 기초의회의원 지역선거구별 인구편차의 허용비율을 살펴보면, 광역의회의원의 경우와 비교하여 상대적으로 지역이 좁고 선거구당 의원정수가 2인 이상 4인 이하로서 탄력적 조정이 가능한 점 등을 고려하여 광역의회의원 지역선거구보다는 엄격한 허용한계를 설정함이 상당하다 할 것이므로, 위 허용비율은 3:1을 넘지 않도록 하여야 할 것이다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14 결정 중 재판관 송두환의 별개의견 참조). 라. 이와 같은 견지에서 이 사건의 경우를 살피건대, 청구인이 속한 ‘포항시 마’ 선거구와 포항시 최소선거구의 각 인구수를 대비하여 보면, ‘포항시 마’ 선거구의 의원 1인당 인구수는 20,113명, 최소선거구인 ‘포항시 나’ 선거구의 의원 1인당 인구수는 7,470명으로서 위 허용한계 3:1의 비율을 초과하지 아니하므로, 이 사건 선거구란은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.