화성시와 국방부장관 간의 권한쟁의

청 구 인 화성시대표자 시장 채인석대리인 법무법인 광장 담당변호사 김택수 외 3인 피청구인 국방부장관

이 사건 심판청구를 각하한다.

1. 사건개요 가. 수원 군 공항(6,294,141㎡, 이하 "이 사건 공항"이라 한다)은 1954. 10.경 수원시 권선구 장지동 99번지 일원에 설치되어 현재 공군 제10전투비행단이 주둔하고 있다. 이 공항은 화성시 배양동 4-126에 있는 탄약고 시설 부지(1,073,049㎡, 이하 "이 사건 탄약고부지"라 한다)와 수원시 권선구 장지동 99 및 같은 구 권선동 235에 있는 비행장 부지, 체력단련장 부지 등(5,221,092㎡, 이하 "이 사건 비행장 등 부지"라 한다)으로 구성되어 있다. 나. 수원시장은 2014. 3. 20. ‘군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법’(이하 "군공항이전법"이라 한다) 제4조 제1항에 따라 피청구인에게 이 사건 공항의 이전을 건의하였다(이하 " 이 사건 최초건의"라 한다). 위 건의는 수원시가 관할하는 지역에 있는 이 사건 비행장 등 부지만을 대상으로 했으며, 청구인이 관할하는 지역에 있는 이 사건 탄약고부지는 제외하였다. 수원시장은 이후 국방부의 보완요청 등에 따라 2014. 12. 3. 이 사건 탄약고부지도 이전대상에 포함하는 내용으로 다시 건의하였다(이하 "이 사건 수정건의"라 한다). 다. 청구인은 수원시로부터 이 사건 수정건의에 이 사건 탄약고부지가 포함된 것과 관련된 의견회신 요청을 받고 2015. 1. 14. 이에 대해서는 동의한다는 의견을 회신하였다. 그러나 다시 피청구인이 2015. 1. 26. 청구인에게 이 사건 수정건의의 내용에 대한 동의여부 회신을 요청한 것에 대해, 청구인은 2015. 1. 30. 부동의 의견을 회신하였다. 수원시장은 2015. 3. 20. 이 사건 탄약고부지를 제외하는 내용으로 이 사건 공항 이전을 다시 건의하였고(이하 "이 사건 최종건의"라 한다), 피청구인은 2015. 6. 4. 이를 승인한 후 이 사건 공항 이전을 계속 추진하였다. 청구인은 이 사건 공항을 이전하는 것에 대해서는 찬성하나, 청구인 관할 내로 이전하는 것은 반대한다는 입장이다. 라. 피청구인은 이 사건 최종건의에 기초해 군공항이전법 제4조 제2항에 따라 2017. 2. 16. 화성시 우정읍에 있는 화옹지구일대를 이 사건 공항의 예비이전후보지로 선정하고(이하 "이 사건 처분"이라 한다) 수원시 및 청구인 등에 이를 통보하였다. 마. 이에 청구인은 2017. 4. 14. 이 사건 처분에 대한 무효 확인 또는 취소를 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 이 사건 처분이 청구인의 자치권한 및 군 공항 이전건의권을 침해한 것으로서 무효인지 여부이고, 관련조항은 다음과 같다. [관련조항] 군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법(2013. 4. 5. 법률 제11733호로 제정된 것) 제1조(목적) 이 법은 군 공항 이전사업에 대한 지원 및 군 공항 이전부지 주변지역에 대한 지원체계를 마련함으로써 군 공항 이전사업을 원활하게 시행하고, 군 공항 이전부지 주변지역 주민의 복리증진에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "군 공항"이란 ?군사기지 및 군사시설 보호법? 제2조 제4호 가목의 전술항공작전기지 중 소음피해 정도, 재원조달 및 작전운용 측면 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 군 공항을 말한다. 2. "군 공항 이전사업"(이하 "이전사업"이라 한다)이란 기존에 설치되어 있는 군 공항을 이전부지로 이전하는 사업을 말한다. 3. "종전부지"란 군 공항이 설치되어 있는 기존의 부지를 말한다. 4. "이전부지"란 군 공항이 이전되어 설치될 부지를 말한다. 6. "종전부지 지방자치단체"란 종전부지를 관할하는 시ㆍ군ㆍ구 또는 특별시ㆍ광역시ㆍ도를 말한다. 제4조(예비이전후보지의 선정) ① 종전부지 지방자치단체의 장은 군 공항을 이전하고자 하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 국방부장관에게 이전을 건의할 수 있다. ② 제1항의 건의를 받은 국방부장관은 군 공항을 이전하고자 하는 경우 군사작전 및 군 공항 입지의 적합성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 요건을 충족하는 지역을 군 공항 예비이전후보지(이하 "예비이전후보지"라 한다)로 선정할 수 있다. ③ 국방부장관은 제2항에 따라 예비이전후보지를 선정하는 경우 이를 관계 지방자치단체의 장과 협의하고 선정 결과를 통보한다. 제8조(이전부지의 선정) ① 국방부장관은 제7조에 따라 이전부지 선정계획이 공고된 이전후보지 지방자치단체의 장에게 ?주민투표법? 제8조에 따라 주민투표를 요구할 수 있다. ② 제1항의 지방자치단체의 장은 주민투표 결과를 충실히 반영하여 국방부장관에게 군 공항 이전 유치를 신청한다. ③ 국방부장관은 제2항에 따라 유치를 신청한 지방자치단체 중에서 선정위원회의 심의를 거쳐 이전부지를 선정한다. ④ 국방부장관은 이전부지 선정과정을 공정하고 투명하게 진행하여야 한다. 제9조(이전사업의 방식 등) ① 이전사업은?국유재산법? 제13조(기부채납), 제55조(양여) 및 ?국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률? 제12조(기부 및 양여의 특례)에 따라 일정한 자격을 갖춘 사업시행자가 군 공항 대체시설을 기부하고, 국방부는 용도 폐지된 재산을 양여하는 방식으로 추진한다. ② 사업시행자는 ?국유재산법?에도 불구하고 용도 폐지된 재산의 가액에서 신규로 건설되는 군 공항의 가액을 뺀 금액의 범위에서 지원사업을 할 수 있다. 이 경우 지원사업으로 설치되는 시설은 제1항의 대체시설에 포함되는 것으로 본다. ③ 국방부장관은 군 공항시설의 원활한 이전을 위하여 필요한 경우에는 ?국유재산법?에도 불구하고 이전주변지역 지방자치단체에 지원사업으로 설치되는 시설을 양여할 수 있다. 이 경우 국방부장관은 기획재정부장관과 미리 협의하여야 한다. 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다. 1. 외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무 국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10926호로 전부개정된 것) 제4조(국방ㆍ군사시설사업계획의 승인) ① 사업시행자는 다음 각 호의 국방ㆍ군사시설사업을 시행하려는 경우에는 국방ㆍ군사시설사업계획(이하 "사업계획"이라 한다)을 작성하여 국방부장관의 승인을 받아야 한다. 사업계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우는 제외한다)하거나 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 1. 토지등의 소유자가 50인 이상인 사업 2. 사업 시행면적이 33만 제곱미터 이상인 사업 3. 그 밖에 국방부장관이나 사업시행자가 국민의 재산권 보호, 국방 및 군사 목적의 달성을 위하여 필요하다고 인정하는 사업 ③ 국방부장관은 토지등의 수용 또는 사용에 관한 내용을 포함하는 사업계 획을 승인하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 공고하여 사업예정지역의 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. 군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법 시행령(2013. 10. 4. 대통령령 제24782호로 제정된 것) 제4조(군 공항의 이전 건의) ① 종전부지 지방자치단체의 장은 법 제4조 제1항에 따라 군 공항의 이전을 건의하려면 다음 각 호의 사항이 포함된 이전건의서를 작성하여 국방부장관에게 제출하여야 한다. 1. 종전부지의 활용방안 2. 군 공항 이전사업(이하 "이전사업"이라 한다) 및 이전주변지역 지원사업(이하 "지원사업"이라 한다)의 시행방법, 소요재원 및 재원조달계획 3. 공청회 등을 통한 해당 지방자치단체의 주민 및 지방의회의 의견 수렴 결과 ② 국방부장관은 제1항에 따른 이전건의서의 타당성을 검토한 후 그 결과를 종전부지 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다. 3. 청구인의 주장 이 사건 탄약고부지는 이 사건 비행장 등 부지와 일체ㆍ불가분적으로 결합되어 있는 시설이므로 양 부지의 분리 이전은 불가능하다. 그러나 피청구인은 청구인의 이전건의권을 잠탈할 의도로 청구인의 이전건의가 없었음에도 수원시 행정구역에 위치한 이 사건 비행장 등 부지만을 이전하려는 수원시의 이전건의를 수용함으로써 청구인의 자치권한과 군 공항 이전건의권을 침해하였다. 따라서 이 사건 처분은 무효이거나 취소되어야 한다. 4. 적법요건에 관한 판단 가. 헌법재판소법 제61조 제1항은 "국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 해당 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다."라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 "제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다."라고 규정하고 있다. 따라서 지방자치단체인 청구인이 국가기관인 피청구인을 상대로 권한쟁의심판을 청구하려면 청구인과 피청구인 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있어야 하고, 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우이어야 한다(헌재 2012. 7. 26. 2010헌라3 참조). 청구인은 이 사건 처분이 군공항이전법 상 이전건의권(이하 "이전건의권"이라 한다)을 침해하고, 이는 헌법상 지방자치단체의 자치권한을 침해한 것이라고 주장한다. 그런데 청구인은 ‘헌법상 자치권과 이전건의권 침해’라는 표현을 사용하기도 하므로, 두 권한의 침해를 모두 판단하기로 한다. 나. 우선 청구인은 이 사건 처분으로 인해 자치권한이 침해되었다고 주장하므로, 청구인이 관할구역 내에서 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사무와 관련된 자치권한을 가지는지에 관하여 살펴본다. 자치사무는 지역의 이익에 관한 사무로 지역적 특성에 따라 달리 다루어야 할 필요성이 있는 사무임에 반하여(지방자치법 제9조 제2항 참조), 국가사무는 국가적 이익에 관한 사무로 국가의 존립에 필요하거나 전국적인 통일을 기할 필요성이 있는 사무 등을 일컫는다(지방자치법 제11조 참조). 만약 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사무가 국가사무에 해당한다면, 이 사건 처분으로 인해 청구인의 자치권에 대한 침해가 발생한다고 보기 어려울 것이다. 그런데 국방과 같이 국가의 존립에 필요한 사무는 국가사무에 해당하는데(지방자치법 제11조 제1호), 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사업(혹은 더 나아가 군 공항 이전 사업)도 국방에 관한 사무이므로 그 성격상 국가사무임이 분명하다. 군공항이전법도 피청구인에게 군 공항 예비이전후보지를 선정할 수 있는 권한을 부여하여(군공항이전법 제4조 제2항 참조) 그 사무의 권한과 책임을 피청구인에게 귀속시키고 있으므로, 이 사건 공항의 예비이전후보지 선정사업(혹은 더 나아가 군 공항 이전사업)이 국가사무임을 전제로 하고 있다. 따라서 국가사무인 군 공항 이전사업이 청구인의 의사를 고려하지 않고 진행된다고 하더라도 이로써 지방자치단체인 청구인의 자치권한을 침해하였다거나 침해할 현저한 위험이 있다고 보기 어렵다. 다. 다음으로 청구인은 이 사건 처분으로 인해 자신의 이전건의권이 침해되었다고 주장한다. (1) 먼저 이전건의권의 법적 성격에 대해 살펴본다. 군공항이전법이 제정되기 전 국방ㆍ군사시설 이전사업은 ‘국방ㆍ군사시설 사업에 관한 법률(이하 ‘국방시설사업법’이라 한다)’, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’, 국유재산법 등에 따라 진행되었다. 국방시설사업법에 따르면, 사업시행자가 국방ㆍ군사시설사업을 시행하려는 경우 국방ㆍ군사시설사업계획을 작성하여 국방부장관의 승인을 받아야 하는데, 국방부장관이 위 승인을 하기 위해서는 사업계획을 공고하여 사업예정지역의 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다(국방시설사업법 제4조 제1항, 제3항). 그 결과 이 사건 공항과 같이 대규모의 국방ㆍ군사시설로 구성된 군 공항 이전사업의 경우에는 사업진행의 비민주성과 이해관계의 대립으로 인해 지방자치단체와 주민의 반발이 심하여 사업 시행이 용이하지 않았다. 이러한 문제점을 극복하고자 제정된 군공항이전법은 군 공항 이전사업에 대한 지원 및 군 공항 이전부지 주변지역에 대한 지원체계를 마련함으로써 군 공항 이전사업을 원활하게 시행하고, 군 공항 이전부지 주변지역 주민의 복리증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다(군공항이전법 제1조). 이에 따라 군공항이전법은 군 공항 이전사업의 절차마다 관련 지방자치단체의 참여를 보장하고, 군 공항 이전부지 주변지역에 대한 지원에 관하여 확실한 법률적 근거를 마련하여, 군 공항 이전사업이 민주적으로 진행되는 동시에 각 지역 주민들의 이해관계를 합리적으로 조정할 수 있도록 하고 있다. 이전건의권은 군공항이전법 상 종전부지 지방자치단체의 장에게 주어진다(군공항이전법 제4조 제1항). 종전부지 지방자치단체의 장이 국방부장관에게 군 공항의 이전을 건의하면, 국방부장관은 그 이전건의의 타당성을 검토한 후 그 결과를 종전부지 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다(군공항이전법 시행령 제4조 제2항). 종전부지 지방자치단체는 종전부지를 관할하는 지방자치단체를 의미하고(군공항이전법 제2조 제6호), 종전부지는 군 공항이 설치되어 있는 기존의 부지를 의미한다(군공항이전법 제2조 제3호). 따라서 청구인과 수원시는 모두 종전부지 지방자치단체로서 이전건의권을 행사할 수 있다. 다만 청구인은 이 사건 탄약고부지의 한도 내에서, 수원시는 이 사건 비행장 등 부지의 한도 내에서 이전건의권을 행사할 수 있다. 군공항이전법은 군 공항 이전사업을 기부 대 양여 방식으로 추진하도록 정하면서, 이전주변지역 지원사업으로 설치되는 시설도 기부의 대상에 포함시키고 있으며, 국방부장관이 위 시설을 이전주변지역 지방자치단체에 양여할 수 있도록 하고 있는데 특징이 있다(군공항이전법 제9조 제1항, 제2항, 제3항). 이에 따르면 군 공항 이전을 희망하는 종전부지 지방자치단체에게 이전건의권을 부여하고, 향후 사업시행자로서 군 공항 이전사업을 진행할 경우 이전주변지역 지방자치단체에 귀속될 지원시설을 매개로 다른 지방자치단체를 설득할 유인을 제공하도록 한 것이다. 반면 이전후보지 지방자치단체는 주민투표를 통해 군 공항 이전 유치에 대한 주민의 반대 의사가 확인될 경우 그 유치를 포기함으로써 군 공항 이전을 수용하지 않을 수 있으므로(군공항이전법 제8조), 군 공항 이전사업이 국가나 특정 지방자치단체의 일방적인 입장에 따라 추진되지 않도록 보장하고 있다. 이처럼 군공항이전법은 군 공항 이전사업이 국가사무임을 전제하면서 동시에 이해관계가 충돌하는 지방자치단체 사이에 절차적 권한을 합리적으로 배분하고 있다. 그러므로 위와 같은 군공항이전법의 전체 체계에 비추어 보았을 때, 종전부지 지방자치단체의 장에게 부여된 이전건의권은 군 공항 이전사업에 대한 국가권한의 행사를 촉구하고 그에 대한 국방부장관의 검토 결과를 통보받을 수 있는 권한에 불과하지만, 이전건의권을 행사함으로써 군공항이전법의 절차상 종전부지 지방자치단체가 향후 사업시행자로 선정될 수 있다는 측면에서 다른 지방자치단체를 적극적으로 설득하는 등 군 공항 이전 절차에 주도적으로 참여한다는 의미도 포함하고 있다. (2) 청구인의 이전건의권 행사가 없었음에도 이 사건 공항 이전 절차를 진행한 이 사건 처분이 청구인의 이전건의권을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는지 살펴본다. 청구인은 이 사건 탄약고부지와 이 사건 비행장 등 부지가 불가분적 일체를 이루고 있으므로 이 사건 공항 이전사업을 진행하기 위해서는 청구인의 이전건의권 행사가 필수적이고, 수원시의 이 사건 최종건의를 근거로 이 사건 공항을 이전대상으로 삼아 이 사건 처분이 내려진 것은 청구인의 이전건의권을 침해한 것이라고 주장한다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 이전건의권은 군 공항 이전사업에 대한 국가권한의 행사를 촉구하고 그에 대한 검토 결과를 통보받을 수 있는 권한에 불과하므로 모든 종전부지 지방자치단체의 장이 함께 행사하여야 하는 것은 아니다. 군 공항 이전 건의를 받은 국방부장관은 군사작전 및 군 공항 입지의 적합성 등을 고려하여 군 공항 예비이전후보지를 선정할 권한이 있으며(군공항이전법 제4조 제2항), 국방부장관이 중립적 지위에서 객관적으로 예비이전후보지를 선정하는 것이므로 종전부지 지방자치단체의 장 중 일부 또는 전부가 이전건의권을 행사한 경우라고 해서 그 결과에 차이가 있는 것이 아니다. 또한 군공 항이전법이 군 공항 이전사업을 기부 대 양여 방식으로 추진하도록 정하고 있기 때문에, 복수의 종전부지 지방자치단체의 장이 있는 경우 각 지방자치단체는 자신의 이익을 고려하여 이전건의권을 단독으로 행사할지 공동으로 행사할지를 결정할 수 있다. 따라서 수원시장이 단독으로 이전건의권을 행사하여 이 사건 처분이 내려진 것일지라도, 그것이 청구인의 이전건의권을 침해하는 것은 아니다. 다만, 이 사건 탄약고부지도 이 사건 공항의 부분이므로 이 사건 공항의 이전 시 함께 이전되는 것이 합리적이고, 청구인과 수원시가 함께 이전건의권을 행사하는 것이 바람직하다. 사건개요에서 살펴본 바와 같이, 수원시장이 이 사건 비행장 등 부지만을 대상으로 이 사건 최초건의를 하자, 국방부도 이에 대한 보완요청을 하여 수원시장이 다시 이 사건 탄약고부지도 이전대상에 포함시키는 내용으로 이 사건 수정건의를 하였던 것이 이를 뒷받침한다. 그런데 청구인은 최초 수원시에 대해 이 사건 수정건의에 이 사건 탄약고부지가 포함된 것에 관하여 동의한다는 의견을 회신하였다가, 그 후 피청구인에 대해서는 부동의한다는 의견으로 변경하여 회신하였고, 이에 따라 수원시장이 재차 이 사건 탄약고부지를 제외하는 내용의 이 사건 최종건의를 하여 이를 근거로 이 사건 처분이 내려지게 되었다. 이를 종합해 보면, 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 이전건의권을 행사하지 못한 것이 아니라, 수원시와 공동으로 또는 단독으로 이전건의권을 행사할 수 있었음에도 스스로 행사하지 않은 것이다. 그러므로 수원시장의 이전건의권 행사를 근거로 이 사건 처분이 내려진 것이더라도 청구인의 이전건의권이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 볼 수 없고, 청구인은 여전히 자신의 이전건의권을 행사할 수 있다. 라. 그렇다면 이 사건 처분은 청구인의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있다고 할 수 없다. 5. 결 론 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애 유남석