독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제22조의2 제3항 위헌소원

청 구 인 주식회사 ○○건설대표이사 이○규대리인 법무법인 (유) 태평양 담당변호사 오금석 외 4인 당해사건 서울고등법원 2015누46118 과징금납부명령및감면신청기각처분취소

구 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(2007. 8. 3. 법률 제8631호로 개정되고, 2016. 3. 29. 법률 제14137호로 개정되기 전의 것) 제22조의2 제3항 중 ‘제1항의 규정에 의하여 과징금이 감경 또는 면제되는 자의 범위와 과징금의 감경 또는 면제의 기준·정도 등을 대통령령으로 정하도록 한 부분’은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 한국환경자원공사가 2009. 12. 21. 공고한 ‘고양 바이오매스 에너지시설 설치사업 공사’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)에 대하여 청구인과 청구외 □□ 주식회사, 청구외 △△건설 주식회사는 공동수급체를 구성하여 2010. 3. 29. 실시된 이 사건 공사의 입찰에 참여하였다. 청구인 및 청구외 회사들은 건설업을 영위하는 회사들로서 모두 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제2조 제1호에 규정된 ‘사업자’에 해당한다. 나. 공정거래위원회(이하 ‘공정위’라 한다)는 2011. 9. 1. 환경시설 설치공사 입찰담합 혐의에 대한 현장조사 결과 청구인 등 3개사가 이 사건 공사 입찰에 앞서 투찰가격을 합의하여 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위(이하 ‘이 사건 부당한 공동행위’라 한다)를 하였다는 이유로 조사를 진행하였는데, 청구외 □□ 주식회사는 2011. 10. 19. 이 사건 부당한 공동행위에 대하여 1순위 조사협조자로서 감면신청을 하였고, 청구인은 2014. 9. 26. 2순위 조사협조자로서 감면신청을 하였다. 다. 공정위는 2015. 3. 6. 이 사건 부당한 공동행위와 관련하여 청구인에 대한 시정명령 및 과징금납부명령을 하였고, 같은 날 ‘청구인은 1순위 조사협조자의 감면신청으로부터 2년이 지난 후에 감면신청을 하였으므로 2016. 9. 29. 대통령령 제27529호로 개정되기 전의 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제35조 제1항 제6호 나목(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)에 따라 과징금 감면대상에서 제외된다’는 이유로 청구인의 과징금 감면신청을 기각하였다(이하 ‘이 사건 감면신청 기각처분’이라 한다). 이후 공정위는 2015. 5. 13. 청구인에 대한 종전 과징금 일부를 감액하는 재결을 하였다(이하 위 재결로 감액되고 남은 부분에 관한 과징금납부명령을 ‘이 사건 과징금납부명령’이라 한다). 라. 청구인은 공정위를 상대로 이 사건 과징금납부명령 및 이 사건 감면신청 기각처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울고등법원 2015누46118), 그 소송 계속 중 이 사건 시행령조항의 모법조항인 구 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제22조의2 제3항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였고(서울고등법원 2016아1108), 2016. 12. 14. 위헌법률심판 제청신청에 대한 기각결정이 되자 2017. 1. 20. 위 법률조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제22조의2 제3항 전부에 대하여 심판청구를 하였으나, 당해 사건에 적용되고 청구인이 위헌 여부를 다투는 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건의 심판대상은 구 ‘독점규 제 및 공정거래에 관한 법률’ (2007. 8. 3. 법률 제8631호로 개정되고, 2016. 3. 29. 법률 제14137호로 개정되기 전의 것) 제22조의2 제3항 중 ‘제1항의 규정에 의하여 과징금이 감경 또는 면제되는 자의 범위와 과징금의 감경 또는 면제의 기준ㆍ정도 등을 대통령령으로 정하도록 한 부분’이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8631호로 개정되고, 2016. 3. 29. 법률 제14137호로 개정되기 전의 것) 제22조의2(자진신고자 등에 대한 감면 등) ③ 제1항의 규정에 의하여 감경 또는 면제되는 자의 범위와 감경 또는 면제의 기준ㆍ정도 등과 제2항에 따른 정보 및 자료의 제공ㆍ누설 금지에 관한 세부사항은 대통령령으로 정한다. [관련조항] 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11937호로 개정된 것) 제22조의2(자진신고자 등에 대한 감면 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여는 제21조(是正措置)의 규정에 의한 시정조치 또는 제22조(課徵金)의 규정에 의한 과징금을 감경 또는 면제할 수 있고, 제71조(고발)에 따른 고발을 면제할 수 있다. 1. 부당한 공동행위의 사실을 자진신고한 자 2. 증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2009. 5. 13. 대통령령 제21492호로 개정되고, 2016. 9. 29. 대통령령 제27529호로 개정되기 전의 것) 제35조(자진신고자 등에 대한 감경 또는 면제의 기준 등) ① 법 제22조의2(자진신고자 등에 대한 감면 등) 제3항의 규정에 따른 시정조치 또는 과징금의 감경 또는 면제에 대한 기준은 다음 각 호와 같다. 6. 제3호에 해당하는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 과징금 및 시정조치를 감경하지 아니한다. 나. 제1호 또는 제2호에 해당하는 자가 자진신고하거나 조사에 협조한 날부터 2년이 지나 자진신고하거나 조사에 협조한 사업자인 경우 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 과징금 감면의 대상 및 기준 등을 포괄적으로 대통령령에 위임하여 포괄위임금지원칙 내지 법률유보원칙에 위반된다. 이 사건 시행령조항은 심판대상조항의 위임 범위를 벗어나 부당한 공동행위의 사실을 자진신고한 자 또는 증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자(이하 ‘자진신고자 또는 조사협조자’라 한다)의 지위를 제한하고 있으므로 법률유보원칙에 위반된다. 이 사건 시행령조항이 ‘최초의 자진신고자 또는 조사협조자가 자진신고 또는 조사협조(이하 ‘자진신고 또는 조사협조’라 한다)한 날부터 2년’이라는 기간을 정하여 과징금 감면 대상의 범위를 제한한 것은 합리적 이유 없이 2순위 자진신고자 또는 조사협조자를 차별하여 평등원칙에 위반되고, 과잉금지원칙을 위반하여 2순위 자진신고자 또는 조사협조자의 재산권을 침해한다. 4. 판 단 가. 법률유보원칙 위반 여부 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해되고 있다(이른바 의회유보원칙). 그런데 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70 참조). 심판대상조항은 자진신고자 또는 조사협조자에 대하여 과징금을 감경하거나 면제함에 있어서 과징금이 감경 또는 면제되는 자의 범위와 과징금 감경 또는 면제의 기준ㆍ정도 등을 대통령령에 위임하고 있다. ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 연혁과 관계없이 ‘공정거래법’이라 한다)은 제22조에서 부당한 공동행위에 대한 과징금 부과의 근거 규정을 두고 이와 별도로 제22조의2에서 자진신고자 또는 조사협조자에 대한 과징금 감면의 근거 규정을 두어, 부당한 공동행위에 관하여 공정거래법령이 정한 과징금 산정 기준에 따른 과징금의 액수가 산정된 상황에서 자진신고 또는 조사협조에 관한 별도의 요건을 충족하는 경우 과징금을 감면할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 법률 규정에 비추어 볼 때, 사업자가 과징금을 감면받았을 경우 얻을 수 있었던 재산상 이익의 기대가 성취되지 않았다고 하더라도, 그러한 단순한 재산상 이익의 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함된다고 볼 수 없다. 한편, 공정거래법 제22조의2 제1항은 과징금 감면을 받을 수 있는 자를 ‘부당한 공동행위의 사실을 자진신고한 자’와 ‘증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자’로 명시하고 있고, 과징금의 ‘감면’은 제22조의 규정에 의한 과징금의 전부 또는 일부를 감액할 수 있다는 의미이므로, 이미 과징금 감면의 대상과 범위에 관한 본질적인 부분이 국회에서 정한 법률로 입법되어 있다. 과징금의 감면을 위한 ‘자진신고 또는 조사협조’의 구체적인 요건ㆍ절차 및 그에 따른 과징금의 감경 비율은 세부적ㆍ기술적 사항으로 입법자가 반드시 스스로 결정하여야 하는 본질적 사항이라기보다는 행정입법이 충분히 규율할 수 있는 사항에 해당한다. 이러한 점들을 종합하면, 심판대상조항이 부당한 공동행위에 대한 과징금이 감경 또는 면제되는 자의 범위와 감경 또는 면제의 기준ㆍ정도 등에 관한 사항을 직접 규정하지 아니하고 대통령령에 위임하였다고 하여 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 나. 포괄위임금지원칙 위반 여부 (1) 위임의 필요성 부당한 공동행위에 대한 자진신고자 또는 조사협조자에 대한 제재 감면제도(이하 ‘이 사건 감면제도’라 한다)는 부당한 공동행위에 가담한 사업자가 그 사실을 자진하여 신고하거나 증거를 제출하는 등 조사에 협조할 경우 그 사업자에게 시정조치나 과징금 등 제재를 면제하거나 감경하는 제도이다. 이는 내부자의 신고를 유도하여 갈수록 은밀해지는 카르텔을 적발하고, 부당한 공동행위에 참여한 사업자가 자발적으로 조사에 협조하여 증명자료를 제공한 것에 혜택을 부여함으로써 참여 사업자들 간의 신뢰를 약화시켜 부당한 공동행위를 중지시키거나 예방하려는 데 그 취지가 있다(대법원 2010. 1. 14. 선고 2009두15043 판결 참조). 그런데 부당한 공동행위는 그 유형이 다양할 뿐만 아니라(공정거래법 제19조 제1항 각 호 참조) 각종 분야에서 은밀하게 이루어지고 있으며, 해당 공동행위로 인한 영향이 2개 국가 이상에 미치거나 공동행위 자체가 외국에서 이루어지는 경우도 있다. 그러므로 어떠한 경우를 과징금 감면의 대상인 ‘부당한 공동행위의 사실을 자진신고’하거나 ‘증거제공 등의 방법으로 조사에 협조’한 경우로 볼 것인지, 그리고 과징금을 어느 정도로 감면할 것인지를 정함에 있어서는 부당한 공동행위의 내용 및 정도, 관여 사업자의 수 및 사업자 간 관계, 부당한 공동행위를 효과적으로 입증하기 위하여 필요한 증거 및 사업자에게 요구되는 협조의 내용, 사업자의 협조가 공정위의 조사에 기여한 정도 등 제반 사항을 고려하여 부당한 공동행위의 규제 및 예방 효과를 극대화할 수 있도록 하여야 한다. 이와 같이 다양한 요소들을 고려하여 이 사건 감면제도의 세부적인 내용을 정함에 있어서는 전문적ㆍ기술적 능력과 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라, 변화하는 경제상황에 신속하게 대응하여야 할 필요가 있으므로, 이를 법률로 일일이 규정하기보다는 전문성이 있는 행정부가 탄력적으로 규율할 수 있도록 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다. (2) 예측가능성 심판대상조항은 위임의 내용과 범위를 ‘제1항의 규정에 의하여 과징금이 감경 또는 면제되는 자의 범위와 감경 또는 면제의 기준ㆍ정도 등’으로 규정하고 있는데, 공정거래법 제22조의2 제1항은 과징금이 감경 또는 면제되는 자를 ‘부당한 공동행위의 사실을 자진신고한 자’와 ‘증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자’로 명시하고 있으므로, 심판대상조항에 의한 과징금 감면의 대상은 공정거래법에 위반되는 부당한 공동행위에 관한 공정위의 직권 발동을 촉구하는 단서를 자발적으로 제공하거나, 부당한 공동행위를 입증할 수 있는 증거를 제공하는 등의 방법으로 자발적으로 협조함으로써 공정위의 조사에 기여한 자가 될 것임을 알 수 있다. 한편, 입법사항의 규정을 위임하는 법률이 충분히 명확한지 여부는 당해 법률조항만이 아니라 그 규범이 위치하는 법률 전체를 포함한 관련법 조항의 체계적인 해석을 통하여 판단해야 하는데, 특히 이 경우 수권(授權)의 목적으로부터 수권의 내용이 구체화될 수 있고, 이로써 수권의 범위가 어느 정도 예측될 수 있기 때문에 수권의 목적, 즉 당해 법률조항의 입법목적이 중요한 의미를 가진다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌바82; 헌재 2009. 2. 26. 2007헌바112등 참조). 앞서 본 바와 같이 이 사건 감면제도는 부당한 공동행위를 실효적으로 적발 및 예방하기 위한 것이므로, 자진신고 또는 조사협조에 따른 과징금 감면 여부 및 그 액수를 결정하는 기준은 결국 해당 사업자가 부당한 공동행위의 적발 및 예방에 기여한 정도, 예컨대 사업자의 자진신고 또는 조사협조가 이루어진 시점과 공정위가 해당 공동행위 사실을 인지하거나 이에 대한 조사를 개 시한 시점 중 어느 것이 앞서는지 여부, 사업자의 자진신고 또는 조사협조가 최초로 이루어졌거나 공정위로 하여금 해당 공동행위를 인지하거나 이에 대한 조사를 진행하도록 하는 실질적인 계기가 되었는지 여부, 사업자가 해당 공동행위의 내용 및 과정을 입증할 수 있는 구체적인 증거를 제출하였는지 여부, 사업자가 조사 과정에서 지속적으로 성실하게 협조하였는지 여부 등에 따라 결정될 것임을 충분히 예상할 수 있다. 또한, 이 사건 감면제도를 효과적으로 운용하기 위하여서는 사업자 간 자진신고 또는 조사협조에 대한 경쟁을 유도할 필요성이 클 뿐만 아니라, 위 제도를 남용하여 과징금 감면을 받기 위한 사업자 간의 담합, 즉 자진신고 또는 조사협조를 할 것인지 여부나 그 순서ㆍ내용에 관한 담합 자체를 방지할 필요도 있다는 점을 고려하면, 원칙적으로 사업자의 자진신고 또는 조사협조가 단독으로 이루어진 경우에 과징금 감면의 혜택이 부여될 것이라는 점을 예측할 수 있다. 그리고 2인 이상의 사업자가 자진신고 또는 조사협조를 한 경우에는 공정위의 조사에 대한 기여도가 상대적으로 낮은 사업자, 예컨대 해당 사업자 중 후순위로 자진신고 또는 조사협조를 한 사업자 또는 최초의 자진신고 또는 조사협조가 이루어진 후 상당한 기간이 경과한 후에 자진신고 또는 조사협조를 한 사업자 등에 대하여는 과징금의 감면이 이루어지지 아니하거나, 자진신고 또는 조사협조의 순위나 조사에 대한 기여정도에 따라 과징금 감면의 정도가 달라질 수 있다는 점 또한 예상할 수 있다. 이와 같이 공정거래법 제22조의2 제1항의 규정 내용과 이 사건 감면제도의 입법취지 등을 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 보면, 심판대상조항의 위임에 의하여 대통령령에 규정될 과징금 감면의 대상인 자진신고자 또는 조사협조자의 범위는 공정위가 부당한 공동행위를 효과적으로 적발 및 예방할 수 있도록 관련 정보 및 증거를 자발적으로 제공하여 공정위의 조사에 기여한 사업자로, 과징금의 감면 여부 및 그 정도는 사업자가 공정위의 조사에 기여한 정도에 따라 다르게 규정될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 특히, 심판대상조항의 수범자가 포괄적인 공정거래법 준수의무를 부담하는 경제주체인 사업자들로서 부당한 공동행위에 대한 과징금 감면의 요건 및 절차, 감면의 정도 등이 대체로 어떠한 것인지 충분히 예측할 수 있는 지위에 있다는 사정을 고려하면 더욱 그러하다(헌재 2016. 4. 28. 2014헌바60등 참조). (3) 소결 따라서 심판대상조항이 과징금의 감면 혜택을 받는 자진신고자 또는 조사 협조자의 범위와 과징금 감면의 기준ㆍ정도 등을 직접 정하지 아니하고 이를 대통령령에 위임한 것이 포괄위임금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 다. 청구인의 그 밖의 주장에 대한 판단 청구인은 이 사건 시행령조항이 ‘1순위 자진신고자 또는 조사협조자가 자진신고 또는 조사협조를 한 날부터 2년’의 기간을 정한 것이 법률유보원칙에 위반될 뿐만 아니라 2순위 자진신고자 또는 조사협조자의 재산권을 침해하고 평등원칙에 위반된다는 주장도 하고 있다. 그러나 하위법규로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우 그 하위법규의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고, 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률조항까지 위헌으로 되는 것은 아니므로, 이에 관하여는 나아가 살피지 아니한다(헌재 2008. 5. 29. 2005헌바6; 헌재 2011. 12. 29. 2010헌바205등 참조). 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호(해외출장으로 행정전자서명 불능) 이선애 [별지] 관련조항 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2004. 12. 31. 법률 제7315호로 개정된 것) 제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우 등에는 20억 원을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2013. 7. 16. 법률 제11937호로 개정된 것) 제22조의2(자진신고자 등에 대한 감면 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여는 제21조(是正措置)의 규정에 의한 시정조치 또는 제22조(課徵金)의 규정에 의한 과징금을 감경 또는 면제할 수 있고, 제71조(고발)에 따른 고발을 면제할 수 있다. 1. 부당한 공동행위의 사실을 자진신고한 자 2. 증거제공 등의 방법으로 조사에 협조한 자 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정되고, 2016. 9. 29. 대통령령 제27529호로 개정되기 전의 것) 제35조(자진신고자 등에 대한 감경 또는 면제의 기준 등) ① 법 제22조의2(자진신고자 등에 대한 감면 등) 제3항의 규정에 따른 시정조치 또는 과징금의 감경 또는 면제에 대한 기준은 다음 각 호와 같다. 6. 제3호에 해당하는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 과징금 및 시정조치를 감경하지 아니한다. 나. 제1호 또는 제2호에 해당하는 자가 자진신고하거나 조사에 협조한 날부터 2년이 지나 자진신고하거나 조사에 협조한 사업자인 경우